完善我國農(nóng)業(yè)補貼的若干思考

李曉輝

完善我國農(nóng)業(yè)補貼的若干思考

李曉輝

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、國家自立的基礎。特別是對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。我國在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的框架內(nèi)，對農(nóng)業(yè)補貼政策進行了調(diào)整，但仍存在著諸多需要解決的問題。如何在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》范圍內(nèi)規(guī)范和加強我國政府的農(nóng)業(yè)補貼政策具有很強的現(xiàn)實意義。

農(nóng)業(yè)補貼;“綠箱政策”;“黃箱政策”;對策建議

一 農(nóng)業(yè)補貼內(nèi)涵及政策

1.農(nóng)業(yè)補貼的內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)補貼是指對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付。在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補貼具有兩層含義:一是廣義補貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環(huán)保等方面的投資，由于不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而是農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”所允許的。另一種是狹義補貼，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格、出口或其他形式補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響而被稱為“黃箱政策”補貼措施。

2.農(nóng)業(yè)補貼的政策。

(1)“綠箱”政策。“綠箱政策”是指那些對生產(chǎn)和貿(mào)易沒有影響或影響非常微弱的政策，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》既不要求削減這些政策，也不限制將來擴大和強化使用這些政策。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定:政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉(zhuǎn)移而來，沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對生產(chǎn)的影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)者提供價格支持作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”措施，屬于該類措施的補貼被認為是綠色補貼，可免除削減義務。“綠箱政策”主要有:⑴一般的農(nóng)業(yè)服務支出:農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等;⑵糧食安全儲備補貼;⑶糧食援助補貼;⑷與生產(chǎn)不直接掛鉤的收入補貼;⑸收入保險計劃;⑹自然災害救濟補貼;⑺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼;⑻農(nóng)業(yè)資源儲備補貼;⑼農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼;⑽農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼;⑾落后地區(qū)援助補貼等。

(2)“黃箱”政策。“黃箱政策”是政府對農(nóng)產(chǎn)品直接的價格干預和補貼，這種補貼對生產(chǎn)和貿(mào)易有直接扭曲作用。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，除了“綠箱”補貼以外的其他國內(nèi)支持政策都屬于“黃箱政策”。“黃箱政策”一般包括價格支持，營銷貸款，面積補貼，牲畜數(shù)量補貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入補貼，某些有補貼的貸款計劃、休耕補貼等。這些措施對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生扭曲，成員方必須承擔約束和削減義務。“黃箱”補貼通常用綜合支持量來衡量。

(3)“藍箱”政策。“藍箱政策”是指補貼雖然對生產(chǎn)和貿(mào)易有扭曲作用，但是WTO允許成員方給予那些被要求限制生產(chǎn)的農(nóng)民以某種直接支付，這些補貼與農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)計劃有關(guān)，成員方不需要承擔削減義務，不列入需要削減的國內(nèi)支持計算，是“黃箱政策”中的特例。

二 農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀及存在問題

1.我國農(nóng)業(yè)補貼的現(xiàn)狀。我國對農(nóng)業(yè)的補貼主要包括以下幾個部分:第一，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補貼。包括農(nóng)用化肥、柴油、農(nóng)膜、農(nóng)藥和農(nóng)用工具等進行補貼。第二，對農(nóng)業(yè)基本建設進行直接投資。基本建設投資是在國家預算內(nèi)的，主要用于農(nóng)、林、牧、漁、農(nóng)墾、水利、農(nóng)機、氣象等大型骨干項目的建設。第三，支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項農(nóng)村事業(yè)支出。支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，主要是針對農(nóng)村無力承辦的項目，包括:⑴小型農(nóng)田水利和水土保持補助費;⑵支援農(nóng)村發(fā)展機械化，現(xiàn)在轉(zhuǎn)為支援農(nóng)村合作企業(yè)改善基本生產(chǎn)條件;⑶農(nóng)村造林和林木保護補助，用于林區(qū)造林和防治林木病蟲害;⑷農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和植保補助費，用于農(nóng)村科技推廣和植保以及防治病蟲害;⑸農(nóng)村草場和畜禽疫病防治補助;⑹農(nóng)村水產(chǎn)補助費，用于農(nóng)村興辦淡水養(yǎng)殖、淺海漁業(yè)開發(fā)和養(yǎng)殖;⑺農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金支出，用于開墾荒坡、荒地等宜耕土地，整治現(xiàn)有耕地和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。①第四，糧棉油價格補貼及糧食儲備補貼。這項補貼主要包括差價補貼、國家儲備糧油費用補貼、國家超定額庫存費用補貼、糧油專項儲備補貼、糧食預購定金貼息、購棉花加價款補貼、國家儲備棉花貼息等。第五，對糧食收購企業(yè)的虧損補貼。由于我國糧食實行價格雙軌制，糧食收購企業(yè)常常因國家定價而造成政策性虧損，為此國家給予糧食收購企業(yè)財政補貼。第六，主要農(nóng)產(chǎn)品的價格支持制度。為保證社會主義市場經(jīng)濟體制下農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和人民的生活需求，國家對糧食等關(guān)系國計民生的農(nóng)產(chǎn)品實行最低保護價收購制度。

2.我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼存在的問題。

(1)農(nóng)業(yè)補貼力度不強。就補貼領(lǐng)域而言，對農(nóng)產(chǎn)品的補貼主要集中在糧棉產(chǎn)品，雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質(zhì)品種，但還不夠普及、穩(wěn)定;對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且很少分地區(qū)和人群;對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼的力度有限;對農(nóng)民培訓的支出比例很低，僅占一般政府服務的2.1%，其中沒有或很少有補貼，導致農(nóng)民的人力資本匱乏;農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補貼力度不大，進展緩慢;市場營銷服務未明確給予補貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢。

(2)農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)不合理。我國農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)不盡合理，過于側(cè)重對產(chǎn)品的價格支持和市場干預，流通領(lǐng)域的生產(chǎn)資料經(jīng)營企業(yè)獲得的補貼多，特別是保護性糧食最低收購價格的實施，看似保護農(nóng)民利益，其實農(nóng)民很難得到真正的實惠，而且容易引起通貨膨脹，關(guān)鍵是這些政策大多屬于WTO規(guī)則中的“黃箱政策”，容易引起WTO成員方的不滿和攻擊。

(3)農(nóng)業(yè)補貼管理體制運行不暢。關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的政策，主要涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等多個部門，由于政策出于多個部門，所以協(xié)調(diào)困難，交易成本高，加之部門本位主義、地方保護主義的影響，從而降低了農(nóng)業(yè)補貼的效率。這種間接保護生產(chǎn)、補貼農(nóng)民收入的方式，致使增加農(nóng)民收入的效率下降，加上制度不夠健全，由此產(chǎn)生腐敗的案例也比較多。

(4)農(nóng)業(yè)補貼法律制度不健全。目前我國農(nóng)業(yè)補貼法律制度仍存在很多不足之處:一是制定時間太久，目前我國關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的法律主要是在我國加入WTO之前，甚至是在1995年WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》生效之前制定的，必然無法很好地體現(xiàn)WTO相關(guān)精神，難以與世界接軌。二是有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律法規(guī)不多，比較零散，主要集中體現(xiàn)在新修訂的《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)條款中。而且法律制度的建設很不完善，根本無法形成一個完整統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)補貼法律體系。三是有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼法律條款的內(nèi)容多停留在文字層面，柔性及倡導性的表述較多，缺乏實際可操作性。②

(5)“藍箱補貼”閑置未用。我國以往因財力有限，微量允許標準尚留有較大的“黃箱”支持空間，“綠箱”支持的空間更大，對農(nóng)業(yè)補貼的約束主要來自資金不足，而不是WTO規(guī)則的限制，因此還沒有顧及“藍箱”補貼政策。

三 完善我國農(nóng)業(yè)補貼的建議

1.加大農(nóng)業(yè)補貼力度。改革開放以來，我國財政支出中農(nóng)業(yè)支出的比重曾一度下滑，后雖經(jīng)提高，但不管是與其他國家相比還是對我國農(nóng)業(yè)的實際作用，其力度都顯得遠遠不足。目前我國還未啟用通過資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)等“綠箱”補貼政策;我國“黃箱”補貼只占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的2%左右，距我國的承諾指標8.5%還有很大距離。

2.完善“綠箱”補貼體系。農(nóng)業(yè)的“綠箱”補貼，是國家寬口徑惠農(nóng)政策的重要組成部分，其主要目標是優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營的外部條件，提升農(nóng)業(yè)信息化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展水平和科技含量，提高農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)，加快與國際接軌的步伐和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，使農(nóng)業(yè)更加適應當代國內(nèi)外市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，意義尤為重大。

3.擴大補貼范圍。與以前相比，現(xiàn)有的補貼結(jié)構(gòu)與補貼范圍雖然是在不斷優(yōu)化與擴大，但仍然是偏低的。補貼結(jié)構(gòu)的劃分可以從不同的角度界定，從補貼的性能上可分為“黃箱”補貼與“綠箱”補貼;從補貼的對象上可分為各種類型的品種結(jié)構(gòu)，而每一大的品種內(nèi)部還可以層層細化，如在種植業(yè)內(nèi)部，有種糧補貼，良種補貼等。

4.提高農(nóng)業(yè)補貼效率。農(nóng)業(yè)補貼政策的執(zhí)行要制度化和規(guī)范化。一方面，要盡快改革和改變低效率的價格支持政策，把國家財政轉(zhuǎn)為直接補貼。另一方面，即使確立了有效的補貼方式，如果沒有一套規(guī)范的制度作保證，農(nóng)業(yè)補貼的作用不能充分發(fā)揮。③

5.加強農(nóng)業(yè)補貼資金管理。“綠箱”補貼因為涉及到基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技投入，項目投資數(shù)額大，而這部分資金一般是由財政、金融及各級政府部門和專業(yè)建設部門運作，其中彈性較大，如果監(jiān)管不力，往往會在各種消極因素的影響下，增大資金流失的風險。因此為了保證“綠箱”補貼資金的足額到位并做到專款專用，保質(zhì)保量地發(fā)揮其積極作用，從各個環(huán)節(jié)加大監(jiān)管的力度，意義非常重大。

6.試用藍箱補貼政策。WTO允許存在成員方給予被要求限制生產(chǎn)的農(nóng)民以直接補貼的藍箱政策，我國應根據(jù)實際情況考慮試用。

7.完善農(nóng)業(yè)補貼的法律制度。發(fā)達國家為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護農(nóng)民利益，制定了一系列農(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)業(yè)補貼有法可依，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營得到保障。我國有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律制度卻很不健全。我國要保護農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)提供有效的補貼，必須建立健全有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律制度。

注釋

①葉全良，孟陽，田振花.國際商務與反補貼［M］.人民出版社，2005.

②劉潔，閻東星.WTO規(guī)則框架下的我國農(nóng)業(yè)補貼法律制度建設［J］.法學雜志，2004(l).

③林善浪，張國.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展問題報告［R］.中國發(fā)展出版社，2003.

［1］郭宏寶.中國財政農(nóng)業(yè)補貼:政策效果與機制設計［M］.西南財經(jīng)大學出版社，2009.

［2］李長健.中國農(nóng)業(yè)補貼法律制度研究［M］.法律出版社，2009.

［3］尹繼元.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與我國的農(nóng)業(yè)補貼［J］.商場現(xiàn)代化，2009，4.

［4］穆月英.中國農(nóng)業(yè)補貼政策的理論及實證分析［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.

On Perfecting Agricultural Subsidies of China

Li Xiaohui

Agriculture is the foundation of economic development，social stability and national security.The agricultural population accounts for the vast majority in China.Although China has adjusted the agricultural subsidy policy in accordance with the Agricultural Agreement of WTO ，but there are still many problems to solve.It is of practical significance to study how to standardize and strengthen the government agricultural subsidies policy within the scope of Agricultural Agreement of WTO

agricultural subsidies;Green Box Measures;Auctionable subsidies;countermeasures

F320

A

1672－6758(2012)01－0063－2

李曉輝，碩士，新疆財經(jīng)大學法學院，新疆·烏魯木齊。郵政編碼:830012

Class No.:F320Document Mark:A

(責任編輯:蔡雪嵐)