我國經濟責任審計發展歷程研究

李勛

我國經濟責任審計發展歷程研究

李勛

經濟責任審計是我國獨有的審計形式，自20世紀80年代產生以來，先后經歷了起步階段、探索發展階段和規范提高階段。在二十多年的發展過程中，中共中央、國務院、各省市地方政府陸續出臺了一系列法律、法規、規定，為經濟責任審計的快速健康發展奠定了堅實的制度基礎。

經濟責任;審計;法律依據

經濟責任是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區、本部門(系統)、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。

經濟責任審計是由國家各級審計機關接受干部管理或監督部門的提請和委托，對各級地方黨政領導干部、有關部門經濟負責人和國有企業法定代表人在其職責范圍內履行經濟責任的情況，依法運用一定的方法，根據一定的標準和依據，遵循相應的程序，進行審查、分析和評價的經濟監督活動。

經濟責任審計是伴隨著我國經濟體制改革而產生的，自20世紀80年代起，經過二十多年的探索與實踐、發展與深化，逐步走向法制化、制度化、規范化軌道，并取得了明顯的成效。截至目前，經濟責任審計的發展大體分為三個階段。

一 起步階段(1985年－1998年)

1.經濟責任審計產生的歷史背景。

中國共產黨十一屆三中全會后，政府對國有企業實行所有權和經營權分離，推行廠長(經理)負責制。在此原則之下，國有企業承包經營制、租賃制、股份制、資產經營責任制等多種經營形式不斷涌現。在增加了企業活力的同時，企業經營者的權力也隨之放大，出現了一些問題。如有的企業經營者(承包者)弄虛作假虛報政績，有的揮霍公款鋪張浪費，有的侵吞公款中飽私囊。針對這些問題，1985年，黑龍江省齊齊哈爾市、安徽省淮南市等地的審計機關從企業著手，開始探索經濟責任審計，并取得了良好的成效。

2.經濟責任審計的初步形成。

1986年9月，為適應我國國有企業深化改革的需要，中共中央、國務院頒布了《全民所有制工業企業廠長工作條例》，明確規定:“廠長離任前，企業主管機關(或會同干部管理機關)可以提請審計機關對廠長進行經濟責任審計評議”。同年12月，審計署制定下發了《關于開展廠長離任經濟責任審計工作幾個問題的通知》，對廠長(經理)離任審計的范圍、內容、程序和要求等方面作了規定。

1988年，國務院頒發的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》中規定:“實行承包經營制，由國家審計機關及其委托的其他審計組織對合同雙方及企業經營者進行審計”。這兩項規定的頒布實施，成為我國早期開展經濟責任審計的重要依據，標志著經濟責任審計由各地審計機關的自發探索到初步形成。

3.經濟責任審計的推廣。

隨著國有企業廠長(經理)離任經濟責任審計工作的深入開展，黑龍江、山東、遼寧、安徽、浙江、四川等省、市、自治區先后頒布了地方性法規和政府規章。這些地方法規和政府規章的公布，對進一步深化經濟責任審計工作起到了積極的推動作用，為經濟責任審計工作的規范化、制度化、法制化奠定了基礎。同時，經濟責任審計已不僅僅局限于對廠長(經理)離任時的經濟責任進行審計。

1995年至1997年，山東省菏澤地區在全地區黨政機關和企業、事業單位普遍實行領導班子主要負責人離任審計制度，把任期經濟責任審計作為考核領導干部政績、兌現獎懲、選拔任用的必經程序，納入干部監督管理軌道，取得了顯著的成效。有135名領導干部未過審計關，其中:82名因虛報成績被取消受獎資格或榮譽稱號;53名因工作平庸、虛報浮夸、吃喝浪費甚至貪污腐化、造成重大損失而受到誡勉、降職、免職處分或由執紀執法機關處理，引起了中央領導的高度重視。1997年9月5日新華社《國內動態詳情》一篇題為《菏澤三年中135名一把手未過“離任審計關”》的文章，引起了時任中共中央政治局常委、書記處書記、國家副主席胡錦濤同志的重視并作出批示:“此事對加強監督，推進黨風廉政建設很有好處。需研究有關范圍及辦法，先試行起來，然后總結、推廣”。1997年10月，中紀委調查組赴菏澤實地考察后，對經濟責任審計工作給予高度評價，認為發揮了“管干部、正黨風、促發展”以及“在微觀上出思路、在宏觀上出規范、在經濟上出效益、在廉政上出效應”的作用。1998年1月胡錦濤同志又在中紀委對菏澤經濟責任審計的調查報告上批示:“贊成擴大試點，然后總結經驗，制定辦法，逐步試行。”

4.經濟責任審計制度的確立。

1998年1月，中紀委二次全會明確提出:“國有企業、縣(市)直屬部門和事業單位，鄉(鎮)黨委、政府的主要領導干部，要實行離任審計制度，未經審計的不得離任。有條件的地區可擴大實行這項制度的范圍”。1998年2月中央五部委印發《關于轉發〈關于菏澤地區實行領導干部離任審計制度的調查報告〉的通知》，要求全國各地、各部門學習、借鑒菏澤經驗，積極穩妥、有步驟地推行黨政機關、事業單位領導干部任期經濟責任審計工作。黨政領導干部和國有企業法定代表人經濟責任審計工作在全國的推行，標志著經濟責任審計作為一項制度在我國正式確立。

二 探索發展階段(1999年－2003年)

1.開展經濟責任審計的主要依據。

1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》，為開展經濟責任審計提供了依據。

此時一些地方和部門在經濟責任審計工作實踐中積累了一定的經驗，但從整體上看，經濟責任審計工作仍處于探索階段，還不夠規范，存在一些亟待解決的問題。如開展經濟責任審計工作的組織、機構、人員、經費問題，如何界定經濟責任審計的內容、程序、評價體系和標準，如何加強相關部門在經濟責任審計工作中的協調配合等。

為了貫徹落實兩個《暫行規定》，解決經濟責任審計工作中存在的矛盾和問題，黨中央、國務院及有關部門陸續出臺了一系列文件，推進了經濟責任審計工作的深入開展。2000年6月，中辦、國辦《關于轉發中央紀委等部門＜關于認真貫徹落實中辦［1999］20號文件切實做好經濟責任審計工作的意見＞的通知》(中辦發［2000］16號)、2001年1月20日中央五部委《關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》(審辦發［2001］7號)、2003年3月5日中央五部委經濟責任審計工作聯席會議辦公室關于印發《關于進一步加強經濟責任審計工作中有關部門協調與配合的意見》的通知(經審辦字［2003］3號)等文件，提出了加強領導、加強部門之間的配合、健全機構、落實經費、抓好部門管理的領導干部任期經濟責任審計工作、擴大審計范圍等意見。

2.成立經濟責任審計專門機構。

2000年12月，經中央紀委、中央組織部、監察部、人事部同意，審計署出臺了《縣以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定實施細則》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定實施細則》(審辦發［2000］121號)，2003年7月8日，中央五部委印發了《關于黨政領導干部任期經濟責任審計若干問題的指導意見》(經審辦字［2003］6號)。上述文件明確了經濟責任審計工作的指導思想、管轄范圍、實施時間、程序、內容、方法、評價和審計成果利用等，將經濟責任審計工作制度化、規范化建設提高到了新的水平。按照上述文件的要求，審計署及各地審計機關相繼成立了經濟責任審計專門機構、配備了專職人員、建立了經濟責任審計工作聯席會議制度或成立了經濟責任審計工作領導小組(委員會)、建立完善了有關規章制度。全國各級審計機關在黨中央、國務院和各級黨委、政府的領導下，全面推進了經濟責任審計工作。

三 規范提高階段(2004年－現在)

1.經濟責任審計范圍的擴大。

2004年9月19日，中國共產黨十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出了“建立健全領導干部個人重大事項報告制度、述職述廉制度、民主評議制度、談話誡勉制度和經濟責任審計制度，依法實行質詢制、問責制、罷免制”的要求，為全面開展經濟責任審計工作提供了依據。

2004年11月24日，在一些省市探索開展地廳級黨政領導干部經濟責任審計工作基礎上，中央五部委下發了《關于將黨政領導干部經濟責任審計范圍擴大到地廳級的意見》(審經責發［2004］65號)，要求從2005年1月1日起，黨政領導干部經濟責任審計范圍由縣級以下擴大到地廳級，審計署于2005年也對省部級領導干部進行了經濟責任審計試點，被審計領導干部的層次逐步提高。

2.有關法律法規進一步完善。

2006年修正后的《審計法》第二十五條明確了經濟責任審計的法律地位，為經濟責任審計工作提供了最堅實的法律依據和保障;2007、2008年，各地探索了對縣(市、區)長和書記同步審計、村級組織負責人經濟責任審計，擴大了審計覆蓋面。2007年1月16日，中央五部委聯席會議辦公室印發了《關于進一步加強內部管理領導干部經濟責任審計工作指導意見的通知》(經審辦［2007］2號)，對內部管理領導干部經濟責任審計工作提出了明確要求。同時，開始了審計廳(局)長的經濟責任審計，對審計機關自身的監督也逐步開展起來，形成了全方位的經濟責任審計格局，促進了經濟責任審計工作全面、健康、協調發展。

2007年11月15日中國共產黨十七大報告指出:“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。落實黨內監督條例，加強民主監督，發揮好輿論監督作用，增強監督合力和實效”。將經濟責任審計工作提升到一個新的高度。

2007－2010年，中央五部委經濟責任審計聯席會議辦公室連續印發了4個經濟責任審計工作指導意見，提出經濟責任審計要關注民生、關注發展等國家重大宏觀經濟政策貫徹落實情況，同時對加強和改進審計計劃管理、嚴格界定審計內容、科學規范評價等提出了要求。

3.有關經濟責任審計的全面規定。

2010年10月12日，中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》(中辦發［2010］32號)，以科學發展觀為統領，對經濟責任審計的對象、組織協調、審計內容、審計實施、審計評價、結果運用等方面作出了明確規定，對經濟責任審計工作發展具有里程碑作用。目前，中央五部委經濟責任審計工作聯席會議正在研究制定經濟責任審計實施細則或貫徹實施意見等。隨著這些規范性文件的出臺，經濟責任審計將步入規范、深化、發展的新階段。

通過對我國經濟責任審計發展歷程的研究，有利于我們總結經濟責任審計工作經驗，準確把握經濟責任審計內容，全面、客觀、公正地對被審計領導干部進行履職評價，加強審計規范化建設和健全完善審計結果運用機制，使經濟責任審計在新的歷史條件下，更好地發揮其監督、評價作用，更好地為社會經濟的協調發展服務。

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On Development of Economic Responsibility Audit System in China

Li Xun

The economic responsibility audit is the unique audit system in China.Since the nineteen eighties generation，the economic responsibility audit has gone through the initial stage，exploration stage of development and specification stage.During the more than 20 years of development，the CPC Central Committee，the State Council，the provincial and local government has promulgated a series of laws，regulations and rules to lay a sound foundation for the fast and healthy development of the economic responsibility audit.

Economic responsibility;Auditing;Legal basis

F239.49

A

1672－6758(2012)02－0059－2

李勛，碩士，高級審計師，黑龍江省審計廳，黑龍江·哈爾濱。郵政編碼:150001

Class No.:F239.49Document Mark:A

(責任編輯:鄭英玲)