建立規劃后評價體系指導規劃項目的科學實施和合理調整

劉明喆，范海燕

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

水利規劃后評價是在規劃批復實施一個階段以后，從實際出發，選取合理的評價指標，采用科學的評價方法對規劃成果進行總結性評價，重點分析規劃方案與實施情況的差距，研究造成問題的原因，既提出規劃調整的方向及有效的對策措施，又為今后修編規劃提出建議。

1 國內外規劃后評價工作沿革

早在20世紀30年代，美國、瑞典等一些發達國家的財政、審計機構及援外單位就已經開始了工程項目的后評價工作。到了20世紀70年代，后評價廣泛地被國外許多國家和世界銀行等國際金融組織所采用，隨后推廣和延伸到規劃后評價領域，并逐漸形成了一套比較完善的評價體系。

我國后評價工作是從20世紀80年代開始的，首先應用于固定資產投資的工程項目領域。1996年國務院批準的《國家重點建設項目管理辦法》中正式規定國家重點建設項目應進行后評價。1998年水利部頒發了《水利工程建設程序管理暫行規定》，規定后評價是水利工程建設程序的第八個階段，同時制定了《水利建設項目后評價管理辦法》及《水利建設項目后評價報告編制規程》。而對于水利規劃的后評價工作，《水利規劃管理辦法》第三十八條提出“各級水行政主管部門要建立健全規劃實施的評估制度，適時組織開展水利規劃實施情況的中期評估和后期評估，及時發現規劃實施中的問題，提出規劃調整或修訂的意見，提高規劃的實施效果”。目前國內規劃后評價工作正處于探索、研究和試點階段，有關部委和科研單位也提出了一些初步成果。

2 海河流域水利規劃體系建設與實施

新中國成立以來，海河流域先后編制水利規劃60余項，規劃安排大型水利工程項目1 000多個，總投資約3 000億元，直接指導了流域水利長期以來大規模的開發治理工作，使流域在防洪、供水、生態保護與修復等方面取得了巨大成就，支撐了流域經濟社會的快速發展。

海河流域水利規劃體系經過60多年的發展，逐步形成以流域綜合規劃為統領、以專業規劃為指導、以專項規劃為落實的流域水利規劃體系。目前，海河流域有強調以指導方針、戰略任務、空間布局和重大舉措為重點的《海河流域綜合規劃》；強調以總體布局、治理目標、建設方案和對策措施為重點的專業規劃，主要有《海河流域防洪規劃》《海河流域水資源綜合規劃》《海河流域生態環境恢復水資源保障規劃》等；強調以建設任務、工程措施、管理對策和投資安排為重點的水利專項規劃，主要有《海河流域蓄滯洪區建設與管理規劃》《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》《南水北調工程總體規劃》《海河口獨流減河口永定新河口綜合整治規劃》《漳衛新河口治理規劃》《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規劃》等。與此同時，為推動流域水利發展，以資金配置和經濟社會發展階段性需求為主導編制了一些發展規劃，主要有 《海河流域水中長期供求規劃》《海河流域水利發展“十二五”規劃》等。

3 水利規劃后評價的重點內容

3.1 規劃實施過程評價

規劃實施過程評價重點是對規劃安排與項目立項的實際情況進行比較與分析，找出差別，分析原因。規劃實施過程評價一般包括規劃項目立項評價、規劃保障機制評價、規劃實施管理評價等方面。規劃項目立項評價一般指對遠、近期項目布局和安排中所列重點規劃工程項目和非工程項目的立項建設情況進行評價，側重對項目前期立項工作（如項目建議書、可行性研究、初步設計等）和規劃安排的相符性等提出評價。規劃保障機制評價指對規劃實施的外部條件，如人力、物力、財力、移民搬遷、國家政策、有關協議等進行評價。規劃實施管理評價指對規劃指導水利項目建設，規劃間相互協調，水工程規劃同意書簽署等工作進行評價。

3.2 經濟社會發展預測評價

經濟社會發展預測評價主要是將規劃中對經濟社會發展的預測成果與實際發展情況進行比較，分析造成差別的主要原因。經濟社會發展預測評價一般包括規劃中對于經濟社會發展預測成果、預測方法的分析等。經濟社會發展預測成果，重點是對規劃范圍內經濟社會發展布局和發展趨勢的預測，包括經濟特區發展、城鎮發展、人口發展、農業發展、工業發展、能源發展等方面的評價，作為經濟社會發展的水利保障，對于相應的水利發展預測也要作出評價，比如供用水量、防洪建設等方面。經濟社會發展預測評價，對規劃管理、規劃調整以及今后規劃編制都有重要的指導意義。

3.3 總體規劃方案評價

總體規劃方案評價是對規劃功能定位、規劃目標、規劃布局與流域社會、經濟和環境協調發展相互適應性進行的評價。主要評價內容有分析規劃方案是否適應國家、地方經濟社會的發展重點，是否與不同時期國民經濟發展水平和人民生活水平提高的要求相適應；研究規劃方案對環境、自然資源利用和生態等帶來的影響及展望；調查規劃方案受益部門、受益地區和受損部門、受損地區及有關主管部門對規劃方案及其實施情況的評價、意見和建議。對照檢查原規劃方案所擬定的規劃原則、方針和任務是否正確和完善以及功能分區是否合理以及規劃目標是否完成，分析評價總體規劃方案和主要工程布局及治理措施的合理程度、完成情況，針對重要問題提出規劃調整的初步意見。

3.4 專業規劃方案評價

綜合治理規劃一般包括若干個專業規劃，如海河流域綜合規劃包括水資源規劃、防洪減災規劃、水土保持規劃等。專業規劃方案評價，是對于每個專業規劃的目標、布局、任務、項目完成情況、工程效益等方面進行的評價。防洪規劃中可以對防洪方針、防洪標準、防洪布局和治理工程進行評價，分析防洪與規劃區經濟社會發展的協調性。水資源規劃中可以對水資源配置、城鄉供水、灌溉、水能、航運等布局和治理工程進行評價，分析水資源規劃支撐規劃區經濟社會發展的程度和存在的問題，提出調整規劃的建議。另外，對于多個專業規劃間的協調性、相互影響、綜合效益等也要作相應的分析評價。

3.5 重點規劃項目評價

重點規劃項目后評價是對規劃安排的控制性工程建設運行及效益進行的評價。主要包括工程規劃布局和實施安排與實際建設情況的對比分析；工程規劃任務和規模與實際開發任務和建設規模的對比分析；工程規劃的預期效益及影響與實際效益及影響以及對總體規劃影響的對比分析；對規劃工程建設情況進行分析，歸納未建設工程的原因，對規劃分期實施方案提出調整意見。

4 水利規劃后評價的主要方法

4.1 調查統計法

對于規劃實施情況，分不同行業、不同群體，選擇代表進行調查，總體了解規劃對于水利建設的指導作用以及水利對于經濟社會的保障作用。常用的方法有直接走訪、座談、問卷調查等。該方法比較適合規劃布局和重大水利建設項目的后評價，能夠從總體、全面、綜合的角度總結出規劃實施的主要效益，同時也能得出規劃實施和水利建設目前存在的主要問題，缺點是工作量大、數據量少、結論會受調查者意愿的影響等。

4.2 綜合分析評價法

水利行業人員從規劃總體布局、規劃任務、規劃執行情況、綜合效益、規劃指導作用、規劃協調性、規劃保障經濟社會發展的程度等方面進行全面、綜合的分析評價。該方法比調查統計法更加深入，而且有了一定量化的評價數據，一般作為規劃執行情況的總結出現，提出規劃調整的建議，為下一步規劃執行和水利建設奠定基礎。

4.3 典型指標對比法

將規劃中的重要因素，從不同方面選取關鍵數據對規劃安排與規劃實施的差異進行評價。常用的是比較法，引入“偏差率”這個術語，即：偏差率＝｜實際值-規劃值｜/規劃值×100%。這個評價比較直觀，而且有說服力，可用于經濟社會發展預測評價、規劃執行情況評價、項目建設進展情況及完成情況評價、規劃總體目標完成情況評價。此方法受人為影響因素較少，偏差率也能反映規劃執行結果與規劃安排的差異程度，缺點是選擇幾個典型指標往往不能夠代表規劃的全部，而且對于不易量化的規劃內容不宜采用典型指標對比法來評價。

4.4 層次分析法

對規劃進行分解，從總體規劃、經濟社會發展預測、規劃目標和任務、專業規劃、專項規劃、管理規劃、保障措施、效果評價、規劃實施安排等方面選取具有代表性的指標，組成規劃后評價指標體系，再賦以指標權重，最后加權計算出規劃后評價的總體數據。該方法目前已運用于很多領域，而且比較成熟，易被大眾接受和具體計算操作，而且評價比較全面和深入，缺點是代表性指標的選取、指標間相互影響關系、權重等這些方面由于認識不同會有差別，而且在加權計算過程中可能會掩蓋規劃實施主要存在問題。

5 對于流域規劃后評價工作的幾點建議

經過多年的努力，海河流域水利規劃體系己基本建成，下一步的主要工作就是對專業專項規劃的補充完善、全面推進規劃實施、根據實際情況做好規劃調整及修編等工作。為此，從規劃實施角度對流域規劃后評價工作提出以下三點建議。

5.1 領導重視，進一步提高對規劃后評價工作的認識

水利規劃后評價是檢驗規劃執行情況、掌握水利建設實際情況的重要手段，也是適時調整規劃、指導流域水利建設的重要基礎依據。因此，規劃管理部門領導要高度重視，充分認識到規劃后評價工作的重要作用和指導意義。

5.2 建章立制，保障規劃后評價工作的成熟和完善

2010年水利部頒發了《水利規劃管理辦法（試行）》（水規計〔2010〕143 號），對于規劃體系建設、規劃貫徹執行、規劃管理等方面作出了界定，主要側重于規劃實施過程中的管理和要求，而對于規劃實施后的總體評價工作尚未有專門的管理辦法和工作要求。因此，建議盡快制定并出臺該方面的管理辦法，從制度上保障和指導流域規劃后評價工作。

5.3 試點先行，先期開展一批規劃的后評價工作

目前國內的規劃后評價工作雖然已有許多成果，這些成果在規劃實施和項目決策過程中發揮了應有的指導作用。但是，由于出發點和關注角度不同，規劃后評價工作的思路、標準、方法不完全一致。建議對于實施完畢的規劃，如《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規劃》等規劃開展規劃后評價工作，總結規劃執行情況、項目建設情況和存在問題，指導下一步水利建設和規劃修編。