美國社會保障法律制度探究*

林 俏

(東北財經大學a．公共管理學院，b.津橋商學院，遼寧大連 116622）

美國社會保障法律制度探究*

林 俏a，b

(東北財經大學a．公共管理學院，b.津橋商學院，遼寧大連 116622）

美國是世界上最早制定系統的社會保障法律制度的國家，其社會保障法律制度具有鮮明的市場化特點，目標是公平與效率的統一。美國社會保障法律制度在促進經濟發展、維護社會穩定和調節各利益集團的關系方面都發揮著積極作用，但也存在著一些不可忽視的問題。分析美國社會保障法律制度的特點、問題及改革過程，對正處于轉型期的中國有一定的啟示:社會保障法律制度的建立和運行要以立法為保障并與經濟發展相適應，應格外關注弱勢群體利益，應積極應對即將進入的老齡社會帶來的問題。

社會保障法;市場化;社會穩定;弱勢群體;立法保障;老齡社會;美國

與歐洲發達資本主義國家相比，美國的社會保障制度起步較晚，其標志是美國國會在1935年8月14日通過的《社會保障法案》(The Social Security Act）［1］271。經過幾十年的發展，美國已經形成了龐大的社會保障體系，覆蓋面逐漸擴大。2009年，大約有5 100萬美國人在社會保障中受益，受益金額達6 500億美元［2］。分析美國社會保障法律制度的特點、問題及改革過程，對正處于轉型期的中國有一定的啟示作用。

一、美國社會保障法律制度概況

美國是世界上最早實行系統的社會保障法律制度的國家。1929年，全球爆發經濟危機，美國受影響比較大，經濟危機使很多美國人流離失所，社會生產遭到嚴重破壞，也激化了社會矛盾。經濟危機使人們認識到，政府必須擔負起穩定經濟和保障安全的責任。為了應對危機，羅斯福總統開始實行新政。在羅斯福新政初期實施了許多社會救濟措施，后來他又提出制定社會保障計劃的設想，成立了“美國經濟保障委員會”。該委員會于1935年1月提交了社會保障法案，同年8月14日美國頒布了《社會保障法》，該法第一次使用社會保障的概念，是美國第一個全國性的由聯邦政府承擔義務的以解決老年和失業問題為主體的社會保障立法。這也是“社會保障(social security）”一詞首先被使用在法律文獻中。

杜魯門政府為了保證公民“最大限度地就業”，以防止經濟危機的再度發生，在“預防勝于醫治”理念的指導下，于1946年2月20日簽署了《就業法》。該法案明確宣布政府有責任“為那些能夠工作、愿意工作和正在工作的人提供就業機會”。1964年8月20日，約翰遜總統正式簽署了《經濟危機法》，后經過多次修訂和補充，成為約翰遜政府反貧困斗爭的主要立法。為了規范老年人的社會保障待遇政策，約翰遜政府又通過了《美國醫療照顧和援助法案》。20世紀70～80年代美國經濟出現“滯脹”，為了有效解決這一問題，1973年通過了《健康維持組織法》，在收取固定預付費用后，為特定地區主動參保人群提供全面醫療服務。至20世紀90年代，美國的社會保障法已進行了幾十次修改和補充，單行立法也有上百部。美國的社會保障包括養老、遺屬、殘疾、醫療、失業、生育以及社會救濟等［2］。

二、美國社會保障法律制度的特點

1.社會保障法制化

美國的社會保障具有鮮明的立法先行的特點。社會保障法律體系在美國是一個獨立的法律體系，而且立法層次高，一般由國會通過。在社會保障項目的設立與實施過程中，必須由國會以法案的形式確立后，方可由政府負責實施。社會保障受益者需滿足的條件等具體規則都由法律作出具體規定，政府只是執行者，任何滿足法定資格者均可成為受惠者，一切爭議都靠法律來解決。1935年通過的《社會保障法》奠定了美國社會保障制度的基本框架，以后的歷次改革均屬于在對原有法律進行修改和補充的基礎上不斷完善立法。

2.全員保障與部分保障相結合

美國社會保障法實行全員保障與部分保障相結合的原則，即全體公民都平等地享有社會救濟的權利，而社會保險項目很多采取自愿原則，強制性社會福利和社會救濟項目有限。與“福利國家”選擇“普遍性”原則不同，美國社會利益的分配依據個人的實際情況來設計，通常依據個人收入狀況而定。美國社會保障制度主要保障基本生活水平，較之其他發達資本主義國家而言保障水平較低，強調社會保障實施于需要社會幫助的弱勢群體，各類人員享受保障的差別較大。美國政府提供的社會保險具有強制性，無需進行“生計檢驗”，但享受福利的資格和程度在一定程度上取決于個人的貢獻。這一點與收入再分配完全不同，收入再分配主要考慮的是收入水平，需要“生計檢驗”，而社會保險則根據每個人的貢獻決定其享受保險金的金額。此外，有實力的企業會為員工提供額外的養老和醫療保險。因此，與歐洲福利國家不同，美國不是通過社會再分配來實現平等，而是通過減少貧困來促進不同地區、種族和階層人民的平等。

3.多層次、低水平

美國的社會保障具有多層次的特點。美國的社會保障可以分為4個層次:“強制性的政府保障、企業(包括美國鐵路退休局）或者政府機構以及國防部(和美國退伍軍人事務部）對特定人群的保障、商業保險、慈善機構的保障”［3］12。除此之外，美國針對不同群體也有獨特的社會保障制度，如美國軍隊的養老、健康保險與失業保險制度，文官退休養老制度，美國鐵路職工的養老、失業與健康保險制度等，即使是對于生活在美國境內的外國人也有一套非常健全的保障制度。美國的社會保障制度在社會保障項目的受益形式方面也表現出多層次的特點，其受益形式有2種:一種是直接以現金的方式資助，主要針對老年人、幸存者和傷殘人保險，失業保險，臨時家庭援助項目，補充保障性收入項目，醫療保險等;另一種是非現金的方式，即在滿足一定條件的情況下直接提供實物性援助，如醫療補貼、住房援助以及包括“食品券”項目、“全美學校午餐”項目等若干子項目在內的聯邦主要食品項目等。

美國社會保障雖然是多層次的，但卻屬于低保障。雖然社會保障的覆蓋面廣，起到了“安全網”的作用，但從保障水平上無法與福利型國家相比，“如退休保險、失業保險等，只相當于工資的50%”［4］。這源于美國控制政府規模的傳統觀念:“在政府不愿意干涉的附加養老和醫療保險領域，美國政府制定了財政免稅政策，鼓勵企業和個人通過市場為使老年生活更富裕而積累資金。”［5］

4.主體多元性

在美國，社會保障的主體包括各級政府、公司、社團、志愿組織以及個人。這種主體的多元性在養老、醫療和失業保險等保障項目中表現得很明顯。“在當代的美國，政府承擔了提供社會福利的主要責任，為全體人民提供了退休養老、老年醫療、工傷、失業等保險，為窮人提供撫養未成年子女、醫療、保險收入、食品券、住房和教育等方面的補助。但是政府不包攬一切，而是鼓勵(主要是通過稅收政策）私營企業、非營利性組織、慈善團體、基金會等舉辦社會福利項目，鼓勵個人進行養老儲蓄和參加非營利性組織的各種保險(如醫療保險）以及向商業保險公司投保各種保險。這種社會力量對美國社會福利事業向人民提供經濟社會保障的貢獻是很大的。據統計，1982年私營企業支出的社會福利費達到3 500億美元以上，接近聯邦政府的社會福利開支。”［6］614由于美國是聯邦制國家，各州也有立法權，因而其在公共財政的管理上采取的是分攤支付的辦法，社會福利開支僅有約25%出自聯邦政府，75%由州及地方政府支付［7］13。由于美國的社會保障制度是一種與職業緊密相聯的職業福利制度，因此，企業在社會保障體系中發揮著核心作用。政府給予免稅的優惠政策、企業間的人才競爭以及工會的成立等多方面因素的作用使美國企業社會保障計劃發展到現在的規模。“據估計，美國企業在社會開支中所占份額比歐洲企業要高得多，達到開支總額的1/3～1/2，如美國企業雇主要為雇員繳納一半的社會保險稅、全部的失業保險稅，并為職工購買醫療保險。”［8］

5.受益不平衡

美國社會保障受益不平衡表現在不同時期，從1935年《社會保障法》開始就有對黑人的歧視，該法排除了美國一半的工人，被排除的人主要是工人和農民，其中占很大比例的是黑人［9］49－68。雖然美國對低收入群體進行福利補助，但在稅收政策、退休政策等方面又對高收入者進行照顧。例如，社會保險稅規定了應課稅工資的最高額，超過了最高額可以免稅;紅利、利息、租金等非勞動收入可以免稅;政府工作人員、官員、職業軍人等享有特別的優惠，對他們工作時間的要求比其他雇員要短，退休年齡也小一些，這樣他們在退休后還有機會在取得退休金的基礎上再從事另一份職業，然后又獲得一份退休金，這種獲取雙重退休金的現象在1978年州政府和地方政府工作的1 200萬人中幾乎占70%［10］289。這些規定對于低收入家庭來說是事實上的不平等。

三、美國社會保障法律制度的問題

美國的社會保障在促進經濟發展、維護社會穩定和調節各利益集團的關系方面都發揮了積極的作用，但同時也存在著一些不可忽視的問題。

(1）社會保障支出的過快增長給政府帶來越來越沉重的財政負擔。盡管美國社會保障和商業保險并重，但由于社會保障項目越來越多，導致社會保障支出不斷增加，聯邦政府開支中有近1/4用于提供社會保障。2002年，社會保障支出占GDP的4.2%，預計到2030年將達到6.5%［11］303。自20世紀90年代以來，社會保障的財務狀況開始惡化，赤字規模不斷擴大，已經從1990年的0.91%增至2009年的2.01%［12］。

(2）社會保障管理費用開支巨大。美國社會保障管理機構龐大，僅“美國社會保障署就有1 500個基層辦公室，全美國社會保障機構共有職員約65 000人”［13］。這些機構行政開支巨大，擠占了社會保障的實際支出。

(3）人口老齡化考驗社會保障能力。二戰后至20世紀50年代末是美國的生育高峰期，而當前這些人已經到了退休年齡，人口老齡化問題開始困擾美國。根據測算，美國“嬰兒潮”時期出生的近8 000萬人是對社會保障開支貢獻最大的人群，隨著這些人開始大量退休，勢必大幅度減少社會保險基金。2005年美國65歲及以上的人口為3 741萬，而從2008年開始，隨著在二戰后生育高峰期間出生的職工達到提前退休年齡，預計退休職工的數量將快速增加，2035年將達到7 551萬人［14］。為應對人口老齡化所引發的社會問題，1983年時任總統里根簽署《社會保障法案》，規定從當年至2017年美國退休年齡將由65歲逐步提高到67歲。該法案從2000年開始實施，2003年滿65歲的職工將延長工作2個月，2004年延長4個月，以此類推直到2015年延長2年。

四、美國社會保障法律制度的改革

美國歷屆總統都十分重視社會保障制度的改革。為了應對“福利困境”，里根的社會福利改革思想主要有:(1）減輕聯邦政府過重的社會福利負擔。(2）大幅度削減社會福利保障支出，尤其是隨意性開支。(3）減少聯邦政府在干預社會福利保障方面的責任，由州和地方政府更多地負擔社會福利保障的責任，促進私人和社區福利事業的發展［15］304。1981年，里根總統提出了《綜合預算調整法案》，意在不斷削減國家的社會保障投入。里根提出的另一項計劃是“工作福利計劃”，目的是幫助人們通過工作擺脫福利依賴。

20世紀90年代，美國的社會保障制度普遍面臨3大危機，即社會保障赤字和財政危機、信任危機、人口老齡化危機。1991年克林頓當選美國總統后，順應國際社會社會保障改革的潮流，結合美國國內的實際情況開始改革美國社會保障制度。1996年8月22日，克林頓在大選前夕批準《福利改革法案》，“這一法案結束了自1935年以來聯邦政府對窮人的沒有限制的福利補助”［16］91。總的來說，克林頓的社會保障改革具有如下特征:“一是在改革的指導思想上，由國家干預下的自由競爭轉變為在聯邦政府主導下發揮地方政府的能動作用;二是在改革模式上，由過去大政府、小社會、高稅收的模式轉變為小政府、大社會、低稅收的模式;三是在改革內容上，從擴大社會保障范圍到相對收縮，從以失業、老年為重點到以解決醫療保險為重點，從單純救濟性福利轉變為工作性福利。”［16］100

2000年喬治·W·布什的共和黨政府提倡對社會保障機制進行逐步的撤銷管理，并主張將社會保障私有化以提供給人們更多元的選擇，社會保障私有化改革開始進入實質性階段。布什執政期間，美國的社會保障制度已經面臨空前的財政預算赤字了。布什改革的中心議題就是使養老保險私有化，即為現有雇員建立“個人投資基金賬戶”，將他們從工資收入中支付的部分社會保險金(即2%的社保稅）轉入這個賬戶，而個人交納的其余4.2%和雇主負擔的社會保障稅仍按原來的渠道用于支付社會保障金。當一名工人退休時，基金賬戶的資產將成為個人財產，個人可以選擇對其如何處理。

美國新任總統奧巴馬把新一屆政府經濟工作的中心放在全面的社保醫保制度改革上。目前醫改法案已經通過，奧巴馬說，他的醫療改革計劃的目標是給需要的人提供醫療保險，給已有醫療保險的人提供安全感。該計劃的基本目標是為美國家庭、企業和政府降低醫療成本上漲的速度。

五、美國社會保障法律制度對我國的啟示

1.社會保障制度要以立法為保障

美國社會保障制度具有鮮明的立法先行的特點，其社會保障法經過幾十年的發展相對完善。我國憲法明確規定，國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。我國應通過立法的形式建立健全社會保障制度，明確社會保障主體的權利和義務，為社會保障發展提供法律保障。目前，我國的社會保障立法除《社會保險法》以外大多是條例、辦法等，立法層次低，絕大多數社會保障工作仍然依靠政策調整和推進，處于一種落后于現實需要的狀態;《社會保險法》的規定也比較籠統，具體實施辦法較少，亟需制定配套的法律規章，使該法更具可操作性。

2.建立與經濟發展相適應的社會保障法律制度

社會保障的發展是一個漸進過程。美國社會保障法律制度已有七十多年的歷史，各項制度日益完善。而我國目前還處于社會主義初級階段，在建立和完善社會保障制度的同時，也要注意防止西方國家出現的“福利病”。當前，應建立適合我國國情的多層次、低水平、覆蓋范圍廣的社會保障法律制度。

3.社會保障制度應格外關注弱勢群體利益

國家統計局網站數據顯示，2009年我國人均國民總收入為3 650美元。從國際經驗來看，人均國民總收入為1 000～4 000美元這一階段是經濟發展的黃金期，同時又是社會矛盾的多發期。與此同時，我國的貧富差距正在擴大。對我國的基尼系數目前各機構認識不一，被學界普遍認可的是世界銀行測算的0.47(國際公認的警戒線為0.4），而且我國基尼系數仍在逐年攀升，貧富差距已突破合理界限。當前我國城鄉居民收入比達到3.3，而國際上最高約為2.0;行業之間職工工資差距明顯，最高與最低相差約15倍;不同群體間的收入差距迅速拉大，上市國企高管與一線職工的收入差距約為18倍，國有企業高管與社會平均工資相差128倍［17］。因此，社會保障立法應從公平的角度出發，更多地關注弱勢群體的利益，縮小貧富差距，維護社會穩定。

4.積極應對即將進入的老齡社會帶來的問題

65歲以上人口比率超過總人口的7%被稱為“老齡化社會”，超過14%則被稱為“老齡社會”。中國在2001年就已開始進入老齡化社會。從老齡化社會進入老齡社會，法國用了115年，英國用了47年，德國用了40年，而日本只用了24年。根據聯合國的人口統計數據，中國將在2024—2026年進入老齡社會，速度與日本基本相同。在即將到來的老齡社會，我國的養老問題將成為一個更加突出的社會問題，與此同時，醫療負擔也將日益加重。我國應借鑒美國社會保障改革的經驗，推進制度創新和立法改革，構建多層次的養老保障體系，重視第三部門的發展，充分調動多方面的力量提高養老的社會化水平。

［1］Walter IT．From poor laWTO welfare state:a history of social welfare in American［M］．Washington DC: Free Press，1998．

［2］Wikipedia．Social security(United States） ［EB/ OL］．［2009－03－01］．http://en．wikipedia．org/wiki/Social_Security_(United_States）#cite_note－0．

［3］李超民．美國社會保障制度［M］．上海:上海人民出版社，2009．

［4］安一民．從國際社會保障制度模式的比較看我國社會保障模式選擇［J］．經濟問題探索，1999(4）:21－23．

［5］周弘．世紀末社會保障制度面臨的挑戰［J］．國際經濟評論，1992(6）:25－28．

［6］李道揆．美國政府與美國政治［M］．北京:商務印書館，1999．

［7］Bureau of the Census，US Department of Commerce．Government finances in 1990—1991［M］．Washington DC:USGovernment Printing Office，1993．

［8］杜承銘．美國社會保障制度的結構、特點及其啟示［J］．廣東商學院學報，2004(2）:42－48．

［9］Larry D．The decision to exclude agricultural and domestic workers from the 1935 Social Security Act［M］．michigan:Social Security Bulletin，2010．

［10］上海國際問題研究所．現代美國經濟問題簡編［M］．上海:上海人民出版社，1981．

［11］大衛·海曼．財政學理論在政策中的當代應用［M］．北京:北京大學出版社，2005．

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［13］楊健海．美國社會保障制度的基本情況:訪問美國社會保障署火奴魯魯地區辦公室［J］．中國社會保障，2005(1）:31－32．

［14］The Board of Trustees of the Federal Old-age and Survivors Insurance and Federal Disability Insurance Trust Funds．2009 Annual report［EB/OL］．［2009－03－15］．http://www．socialsecurity．gov/OACT/ TR/2009/tr09．pdf．

［15］Donald T C，Ellis W H．Poverty and public policy in modern America［M］．Chicago:Dorsey Press，1989．

［16］張桂琳，彭潤金．七國社會保障制度研究［M］．北京:中國政法大學出版社，2005．

［17］新華社調研小分隊．我國貧富差距正在逼近社會容忍“紅線”［EB/OL］．［2010－05－10］．http://news．xinhuanet．com/local/2010－05/10/c_1283745．htm．

On legaLinstitution of social security in USA

LIN Qiaoa，b
(a．School of Public Administration，b．Kingbridge Business College，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116622，China）

USA is the first country that constitutes systemic legaLinstitution of social security．Its legaLinstitution of social security has apparentmarketization character，whose goaLis the unification of justice and efficiency．The legaLinstitution of social security in USA exerts active function in promoting the economic development，maintaining the social stability and adjusting the relationship between interest groups，although some existing problems cannot be neglected．To analyze the characteristics，problems and reform process of legaLinstitution of social security in USA wilLinspire China in its transformation period，i．e．，the construction and exertion of legaLinstitution of social securitymust guaranteed by legislation and coordinated with economic development，the interest of disadvantaged group should be paidmore attention，and the problems brought by aging society not far away should be actively responsed．

social security law;marketization;social stability;disadvantaged group;legislative safeguard; aging society;USA

D 913

A

1674－0823(2012）02－0174－04

2011－11－17

大連市社會科學院項目(10DLSK278）。

林 俏(1978－），女，遼寧大連人，講師，博士生，主要從事社會保障法等方面的研究。

* 本文已于2012－02－27在中國知網優先數字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20120227．1407．011，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20120227．1407．011．htm l．

(責任編輯:郭曉亮）