政府質量管理的基本理論與方法

朱麗君

(山西大學政治與公共管理學院，山西太原030006)

·政治學研究·

政府質量管理的基本理論與方法

朱麗君

(山西大學政治與公共管理學院，山西太原030006)

文章從質量管理的視角，介紹了政府質量管理應當遵循的基本理論。文章指出，應當按ISO系列標準來建立科學而嚴格的政府質量管理體系，應當按照“TQM”理論，將全面質量管理的觀念和模式運用于政府機構，應當按照“PDCA”循環，不斷提高政府的管理和服務質量。

政府質量;ISO標準;TQM;PDCA

20世紀80年代以來，面對世界經濟一體化和新技術革命的挑戰，英、美等西方發達國家紛紛提出了“重塑政府”(Reinventing Government)或“再造政府”(Reengineering Government)的口號，開始盛行一種企業化的公共行政理論和管理模式。其中，引入企業界的質量管理理論來對政府進行管理改革就是一種非常明顯的發展趨勢。對產品質量進行控制和管理一直是私營企業生產中的重要內容，其雛形出現于上世紀初期的美國，在經歷了以“泰勒制”為標志的質量檢驗管理(Inspection Quality Manage)階段和以“霍桑實驗”為代表的統計質量管理(Statistical Quality Manage)階段之后，質量管理到現在已經發展成為一門比較全面的科學理論和技術系統。質量管理在工商業、服務業取得成功之后，許多非營利組織也開始積極采用質量管理理論和方法來改進自身的管理和服務質量。

1988年，美國政府成立聯邦質量所，向政府部門提供質量方面的方針政策，推進政府部門的質量管理。美國一些地方政府和組織機構將質量管理納入公共服務中，開展質量管理培訓，實行質量管理機制，在實際工作中取得了顯著效果。加入WTO后，為了適應世界貿易組織規則和社會主義市場經濟建設的需要，我國各級政府也在積極轉變職能，以往單純的行政管理逐步向公共管理與服務邁進，使得質量管理理論日益成為當前我國建立優質、精干、高效政府的有力工具。

一政府質量管理的“ISO”標準

ISO 是國際標準化組織(International Organization for Standardization)的簡稱，它成立于1947年，是與IEC(國際電工委員會)并列的世界最大的國際標準之一。經過幾十年的研究和發展，ISO于1987年發布了ISO9000質量管理和質量保證系列標準，1994年對其進行全面修訂，于1997年發布實施，2000年又發布了2000版的ISO9000系列標準，將原來的標準系列精簡為如下三個標準:ISO9000:2000《質量管理體系－基礎和術語》、ISO9001:2000《質量管理體系－要求》、ISO9004:2000《質量管理體系－業績改進指南》。ISO9000是在全世界范圍內通用的、關于質量管理和質量保證方面的標準品質管理體系的國際認證標準，由于它具有全球統一的認證依據標準，又有適當的公證性，各國相互認可，因而日益受到各國政府、工業界、貿易界以及相關國際組織的關注，到現在世界上已有近100個國家直接采用或等同轉為國家標準采用，超過50萬家企業通過了標準認證。1993年1月1日，我國正式等同采用ISO9000系列標準，建立了符合國際慣例的質量認證制度和管理體制。ISO9000系列標準是人類文明的共同財富，是管理科學世界性、標志性的成果，它高度概括、總結、提煉了世界各國質量管理理論的精華，統一了質量管理的原理、方法和程序，提供了一套科學的工作思路和方法，具有較強的通用性和指導性。政府作為現代社會中重要的組織機構和服務部門，面對日益突出的提高自身質量的問題，也有必要按照ISO9000系列標準的要求，實施科學、系統、嚴密、可行的質量管理體系，形成現代、規范、合理、高效的公共服務機制。

一般來講，人們在提及ISO9000質量管理和質量保證標準時，總是將其與企業管理相聯系。但不可否認的是，“質量”與“質量管理”的概念已經進入了當今社會各個領域的每一層面，作用范圍已經非常廣泛深遠。在ISO9004－2《質量管理和質量體系要素第2部分:服務指南》的附錄《可適用本標準的例子》中，我們可以看到，質量管理和質量保證標準適用的39個經濟活動類別中，幾乎包含了所有的社會經濟活動領域，而其中“行政管理”就單列為一類。這就說明，ISO的質量標準不僅適用于企業界的經濟活動，實際上也適用于各種政府機構和行政管理部門。因為，政府的質量是通過相應的管理和控制來實現的，政府工作過程的質量取決于所投入的資源和活動，活動的質量又是通過實施該項活動所采用的途徑和方法予以確保的。要提高政府的質量，防止行政管理的主觀性和隨意性，杜絕政府非理性行為的發生，都應當依照標準化的管理辦法和實施細則辦事，因此，ISO系列標準也可以被看做政府組織、公共服務機構建立規范管理體系的國際通用標準。英國和新加坡是最早按照ISO9000系列標準來審核行政管理部門的國家，馬來西亞于1996年開始啟動在政府組織實施ISO9000系列標準的技術。美國、澳大利亞、也門等國政府機構也成功地實施了質量管理體系認證。

依照ISO9000系列標準進行的質量管理認證是一種第三方的管理質量水平的認證過程，獲得ISO9000質量管理審核證書的組織，說明已經具備了相當高度的質量管理水平。政府機構質量管理采用ISO9000系列標準的意義在于:第一，能夠進一步規范和統一政府的各項服務管理工作，科學地確定工作職責，明晰地量化工作指標，合理地設計工作流程，有效地提高政府能力和質量。第二，通過在政府組織進行ISO9000系列標準培訓，增強公務員的整體素質和業務能力，推動他們以現代的、先進的質量意識為社會公眾顧客提供高效、優質的公共服務。第三，依照ISO9000系列標準來改革完善政府內部管理機制，能夠積極發揮公務員的主觀能動性，充分整合利用政府資源，充分發揮各個政府職能部門在管理公共事務以及為社會提供咨詢和服務等方面的作用。第四，在公共服務組織引入ISO9000管理認證，有助于發揮政府的引導效應，促進社會整體對ISO9000國際標準的認知，提升各類企業、社會組織和廣大公民的質量管理意識。第五，按照ISO9000系列標準建立和實施政府質量管理體系，將社會公眾看作享受政府服務的“顧客”或“客戶”，可以正確地識別社會公眾的需求，通過持續滿足并超越社會公眾的要求來提高他們對政府合法性、合理性的認可，增強他們對政府質量的滿意度，樹立陽光政府的形象。就我國實際情況而言，按照ISO9000系列標準開展政府質量管理，不僅是進一步轉變政府職能、改進管理方式、規范行政行為、建設政治文明的必然趨勢，也是參照國際慣例、履行入世承諾、完善社會機制、實現制度優化的重要舉措。我國廣州市天河科技園、軟件園管委會于2000年6月開始實施ISO9001質量管理標準。此后，深圳市技術監督局、中共天津市委開發區保稅區工委、天津開發區管委會、中共天津市委外經貿工委、天津市對外經濟貿易委員會等政府組織也都先后在行政管理工作中引入了ISO9000認證。［1］可以預見，ISO9000國際質量管理和保證體系標準必將會對我國的政府質量管理產生積極而深遠的影響，應當也能夠成為我國政府據以建立質量體系并保持自身有效運行和績效增強的動力機制。

二政府質量管理的“TQM”理論

1961年，美國通用電器公司工程師費根堡(A．V． Feigenbaum)出版了《全面質量管理》一書，首先正式提出全面質量管理(Total Quality Management)的概念并被世界各國廣泛采用。從此，質量管理理論的發展進入了一個新的階段。幾十年來，全面質量管理(TQM)給工業企業帶來了良好的效果，但直到20世紀80年代它才在美國被正式引入公共部門。霍澤爾(Marc Holzer)和克勞斯比(P．B．Crosby)等質量管理學家一直倡導在公共部門實行TQM，科恩(Steven Cohen)、布蘭德(Ronald Brand)和辛辛布萊那(J．Sensenburenner)等人在公共部門推行TQM也取得了顯著的成功，他們認為:“TQM能幫助政府組織實現它們的目標”，“TQM的真正的成功之處不僅指它能解決類似的問題，還在于它使用的消除交流障礙的方法，使得問題沒有機會出現”。［2］這使越來越多的人對TQM的發展前景充滿信心。美國前總統克林頓是世界上國家首腦中應用TQM來改變政府績效的突出代表。他提出質量管理應當在政府的哲學和實踐革命中起到重要作用，他在美國政府內實施全面質量管理運動，通過立法建立質量培訓基金，成立質量管理監檢委員會和質量改進小組，采用質量管理系統對政府服務進行調查，使美國聯邦政府的工作和服務質量出現明顯的改變，兌現了自己競選時提出的用TQM來再造政府的諾言。

依據國際標準化組織(ISO)的定義，所謂全面質量管理是指“一個組織以質量為中心，以全員參與為基礎，目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑”。［3］TQM的核心理念是“質量第一”、“顧客第一”，基本觀念是一切使用戶滿意、一切以預防為主、一切用數據說話、一切按計劃實施，主導原則是全過程進行質量管理、全方位實施質量管理、全員參加質量管理、全社會推動質量管理。按照TQM的含義，所謂政府全面質量管理就是指政府以質量為中心，以全員參與為基礎，開展讓社會公眾滿意和政府所有成員以及社會受益而達到長期成功的管理活動。在政府機構實行TQM，就是將企業產品生產的全面質量管理的基本觀念、工作原則、運籌模式應用于政府機構之中，以達到政府機構工作的全面優質、高效。這主要包括以下幾方面的內容:第一，質量至上，質量管理應當成為政府各項管理工作的重點和中心環節。第二，為公眾服務，政府在提供公共產品和服務時，要以公眾的需求為出發點和歸宿。第三，預防式管理，要采取先進、規范的管理方式，將政府工作的質量問題消滅在萌芽之中。第四，著眼于長遠，政府應當摒棄短視意識和短期行為，通過系統優化來實現政府的宗旨和長遠目標。按照TQM的“四全原則”，政府全面質量管理不僅要抓好服務質量的管理，還要抓好與服務質量有直接聯系的工作質量，把質量工作的重點從事后監督轉移到事前預防和事中控制上來，在政府計劃過程、政府決策過程和政府實施過程的全部階段和環節都以人為本，講究人力資源的最佳配置，要求全員參加，綜合運用運籌學、價值工程、計算機等現代化的管理技術和手段來解決復雜的問題，使全面質量管理取得最佳的效果。［4］

由于TQM是一個極其復雜的系統工程，綜合學界對全面質量管理的研究，政府部門實行TQM的全部過程主要分為三個階段:準備工作、分析工作和改進工作。在第一階段，政府應當樹立顧客導向(customer oriented)意識，在公共管理過程中明確顧客的要求、顧客對服務的滿意度以及對政府的希望與建議，為工作改進打好基礎。在政府中推行TQM涉及利益紛繁復雜，因而必須取得高層的支持，得到上級機關的認可，在組織高層形成質量管理共識，由行政長官來統籌TQM相關事宜。此外還應制定比較直觀、操作性強的階段性目標，促使管理者了解組織的實際工作及現有水平，防止工作的滑坡。在第二階段，政府要集中顧客要求、基層行政人員意見、高層見解、組織目標等大量信息，分析工作中存在的問題，制定切實可行的改進目標。這里的分析工作中當然包括定量分析，但更主要是定性分析，在公共安全、稅務、財政、工商行政管理等技術性較強的組織機構，使用魚骨圖、德爾斐法、回溯分析等手段進行定性分析是很有必要且有效的。質量改進是政府TQM的第三階段，也是最重要的一個階段。在科恩、布蘭德、海德等質量管理學家看來，政府組織的TQM應該有長期戰略性的計劃，對工作過程持之以恒地進行全方位分析和改進，動員組織所有成員參與管理活動，依靠質量改進小組(QC)逐個對工作質量問題進行分析，研究改進方案，監督改進過程。在質量改進過程中，建立培訓和激勵機制也是非常重要的，組織員工參與學習，接受并且TQM的思想并將其核心理論逐步運用到日常工作中去，調動員工積極性，激發行政人員投身質量改進，都有助于政府TQM過程的成功。［5］政府TQM的全部流程也可以概括為:根據組織目標分析各個部門任務→分析完成這些任務所需的技術和資源→根據這些分析重新確定任務責任→對組織機構的績效進行評估→確定具體行動方案→依據業績評審確定改善目標。這一流程強調質量至上、顧客滿意、全員參與和不斷改進的原則，要求政府質量體系的過程控制，主張采用現代管理技術，系統地推進政府質量的持續改善，這為政府組織機構的健康發展提供了良好的理論基礎和科學的管理方式。

三政府質量管理的“PDCA”循環

全面質量管理理論(TQM)是質量管理中的核心理論，而PDCA循環則是TQM中的一種基本方法，最早由美國統計學家戴明博士(W．E．Deming)針對企業提高產品質量、改善經營管理的需求而提出，所以也稱“戴明循環”或“戴明環”(Deming Loop)，后來成為國外工業企業在質量管理上采取的策劃—實施—檢查—評估的一種循環工作方法。所謂“P”、“D”、“C”、“A”分別是四個英文單詞“Plan(計劃)”、“Do(執行)”、“Check(檢查)”、“Action(處理)”的字頭，因而，PDCA循環事實上是由PDCA四個階段緊密相連、前后相繼以不斷推動質量進步的良性工作模型。PDCA循環主張，全面質量管理的過程依次要經歷四個階段的循環:第一，根據顧客的需要和組織方針，建立必要的過程目標，分析現有情況，發現并分析存在問題的原因，結合實際制定切實可行的目標、方針和計劃。第二，按照計劃，將制定的計劃措施進行組織實施，開展研制、生產、試驗等各項工作。第三，按照質量方針、目標和產品要求，對過程和產品進行監視和測量，檢查驗收工作的進展情況是否達到預期效果。第四，對檢查驗收的情況進行分析總結，處理遇到的各種問題，提出改進的措施和建議，使質量問題歸為零。把成功的經驗納入循環過程，對遺留的問題轉入下一個PDCA循環以便改進解決。PDCA循環的四個階段也可以繼續細分為八個步驟:分析和評價對象所處環境與現狀，發現存在的問題;分析質量問題中的各種影響因素亦即導致存在問題的所有原因;分析影響質量問題的主要原因;針對主要原因，采取解決的措施;實施選定的解決辦法，按措施計劃的要求去做;測量、驗證、分析和評價執行的結果，把執行結果與要求達到的目標進行對比，找出差距;標準化，把成功的經驗總結出來，制定相應的標準作為今后工作的依據;把沒有解決的或者新出現的問題轉入下一個PDCA循環，也就是提出下一步要解決的問題。

作為質量管理持續改進思想的具體體現，PDCA循環不僅是企業進行質量管理活動的基本模式，也是任何一個社會組織實現最佳運行狀態所應當遵循的方法，已經被當作質量改進的重要工具廣泛應用在各個行業的工作中。政府和公共服務部門采用PDCA循環方法，通過將質量問題和工作目標引入PDCA循環，可以把復雜的管理與服務過程簡化為若干個子系統，根據問題的復雜或者簡單程度來逐級制定具體的循環方案，便于確定管理和改進的重要環節，更快、更好地解決系統中所存在的問題，對影響政府質量的資源和活動進行策劃和控制，將政府服務輸出的變化限制在預期范圍內，有效地保證工作質量和服務質量，滿足社會公眾的需求，促進政府質量管理體系的發展，最終在某種意義上達到政府質量的增殖。在政府質量管理體系中，原來的PDCA都分別有了不同的含義:P指各級政府機關所制定的路線、方針、政策、規劃等，D意味著對這些“行政計劃”的實施，C意味著對政府計劃執行情況的監督檢查，A則是指對P和D之間的偏差而進行的校正處理。在這里，P是規范政府健康運行的必要準備，必須明確分析的對象和范圍，科學調查和整理存在的問題，提出明確的改進方向，最好能確定量化的目標值。D是政府管理與服務的實踐過程，必須做好措施執行的教育培訓工作和信息收集工作，保證既定計劃的嚴格執行。P是為D做準備與服務的，而P在D中的實現和成效則需要C來考察發現、A來處理完善。所以，無論是單一問題的解決，還是大的工作目標的實現，都要及時發現和科學總結計劃的執行情況，把經驗納入制度中，避免重蹈覆轍，隨后再進行下一循環。在政府質量管理中，PDCA循環的這四個環節相輔相成，缺一不可，而且四個環節自前而后以及每個環節不同層次之間由上而下都必須具有科學的統一性，才能真正形成良性循環，提高政府的管理和服務質量。［6］

在政府質量管理體系中應用PDCA循環要注意這樣幾個問題和特點:第一，循環環節的順序性。PDCA的質量管理過程先后要經歷四個階段、八個步驟，在每一個階段和步驟都要解決相應的問題，然后推進到下一個環節。因此，政府不能貪圖快捷、急功近利，而是應當依照順序扎扎實實地做好每一步的工作，努力推動PDCA循環的轉動，追求卓越，不斷發展。第二，循環整體的層次性。PDCA循環是大環套小環，一環扣一環，四個階段的每一個都有自己小的循環，小環是大環轉動的基礎，大環是小環轉動的依據，大環與小環有機地構成一個運轉的體系。政府的各個部門都應有自己的目標和循環，上一級的循環是下一級循環的依據，下一級的循環又是上一級循環的貫徹落實和具體化。通過層層的循環把政府的各項工作有機地聯系起來并相互促進。第三，循環過程的重復性。PDCA的四個階段不是運行一次就完結，而是周而復始地進行。一個循環結束了，解決了一部分問題，但可能還有問題沒有解決，或者又出現了新的問題，再進行下一個PDCA循環并且持續不止地運轉下去。第四，循環結果的上升性。PDCA循環是一個不斷運轉，持續提高的過程，它不是在同一水平上循環，而是每一次循環都有新的內容和目標，每循環一次就解決了一部分問題，取得了一定的成果，工作就往前推進一步。到了新的一個循環，又有了新的目標和內容，就會更上一層樓。如此循環往復，質量問題不斷得到解決和提高，政府的競爭力越來越強。第五，循環工具的科學性。政府質量管理的PDCA循環還應結合自身實際，綜合靈活應用各種質量改進的工具、科學的統計觀念和處理方法，依靠以質量管理七工具(直方圖、控制圖、因果圖、排列圖、相關圖、分層法和統計分析表)為主的統計處理方法以及工業過程(IE)中的工作研究方法來發現和解決問題，只有這樣才能取得良好的效果。［7］

直到目前，政府質量與質量管理的概念和理論在我國都不能說是已經成熟的研究課題，政府質量管理的實踐也處于一個學習與探索的階段。在新的歷史條件下，轉變政府職能、提高政府效率、建立服務型政府已經成為不可阻擋的發展趨勢。所以，在政府管理中導入質量管理，遵循質量管理原則，建立政府質量管理體系，必將極大地促進我國政府管理和服務質量的提高，推動新時期的社會主義市場經濟建設和政治文明建設。

［1］于揚．ISO9000對我國政府行政管理變革的影響［J］．天津科技，2002(5):43－44．

［2］史蒂文·科恩，羅納德·布蘭德．政府全面質量管理［M］．北京:中國人民大學出版社，2002．

［3］中國標準出版社第一編輯室．質量管理與質量保證匯編［Z］．北京:中國標準出版社，1997:94－211．

［4］王煒．政府管理思想的新突破——全面質量管理［J］．廣西社會科學，2003(1):30－31．

［5］和經緯．全面質量管理在政府部門運用的理論和實踐［J］．廣東行政學院學報，2003(5):35－39．

［6］李允光，王云珠．運用PDCA循環理論改進我國的行政管理［J］．齊齊哈爾大學學報，2000(3):16－18．

［7］斯新宇．PDCA循環理論在質量管理工作中的運用［J］．中國檢驗檢疫，2004(6):35－36．

The Basic Theories and Methods of Government Quality Management

ZHU Li－jun
(School of Political Science and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

From the perspective of quality management，the paper introduces the basic theories that government quality management should keep to．The paper points out that we should construct scientific and strict government quality management system according to ISO standard，that we should apply the idea and mode of TQM to government institutions and that we should improve government’s management and service quality according to“PDCA”circle．

government quality;ISO standard;TQM;PDCA

D63

A

1000－5935(2012)04－0095－04

(責任編輯李雪楓)

2012－03－21

山西省回國留學人員科研資助項目(2012－016)

朱麗君(1977－)，女，山西壽陽人，山西大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師，主要從事地方政府治理、全球化理論研究。