完善稅收制度，促進經濟增長方式轉變

□常向東 蔣澤生 李高波

( 1.山西廣播電視大學，山西 太原 030027;2.北京廣播電視大學，北京 100081)

稅收反映的是社會分配，社會分配體現了利益關系，稅收政策工具變量的調整，體現了利益關系的調整。稅收制度應從總體安排上傳導反映出公共利益與個人利益的一致性。因此在制定財政政策目標時，不能僅僅局限于確保年度或任期經濟增長目標的實現，而應將重心放在國民經濟可持續發展方面。我們認為應該從以下四個方面完善稅收制度，促進經濟增長方式轉變。

一、稅收負擔的調整

自1994年分稅制改革以來，中國財政收入持續多年大幅增收，財政收入年均增長率約為同期GDP年均增長率的2倍，已遠遠高于居民收入增長幅度。稅負的過高直接擠壓了企業和居民的收入，在GDP這個蛋糕的劃分中，企業和居民所占的部分越來越少，抑制了居民和企業的積極性，導致了“國特富民特窮”，已成為中國未來發展的隱患。稅負偏高及現行財稅體制暴露出的各種問題，進行改革已成為必然。因此，盡快采取以下措施降低整體稅負水平，將有利于中國經濟未來的可持續發展。

1.降低流轉稅稅負。稅收收入的合適規模應根據經濟社會發展階段所需的公共產品和服務來確定，過低的稅收收入規模必然影響政府職能的實現和經濟社會的運行，而過高的稅收收入規模則意味著私人部門收入規模下降，從而影響私人投資和消費，進一步影響經濟和社會的運行。清華大學經管學院副院長白重恩認為，單靠給職工漲工資，難以改變不合理的收入分配格局，反而可能減慢就業的增加速度，并拉大就業人群與失業人群之間的收入差距。從宏觀角度看，大力發展服務業有利于增加勞動收入。但與西方一些發達國家相比，中國服務業的稅收是最高的。現在服務業繳納的營業稅中有很多是重復征收的，企業稅負很重。國家應當出臺扶持政策，減輕服務業稅收負擔，促進服務業加快發展。同時，出臺更多的優惠政策支持中小企業發展，為社會創造更多的就業機會。據調查，我國居民對于稅收的貢獻，主要不是通過個稅，而是通過其他稅種。比如，每個人都要消費，而消費品中含有種種稅收，稅收占商品價格的百分比，一般在兩位數，例如，每斤2元的食鹽中，就有0.29元的增值稅和0.03元的城建稅。所以，我們真正負擔的稅收，是看不見的商品稅。因此，如果說減稅，則不應僅僅盯著個稅，而要盯住商品稅。降低稅收負擔的頂層設計是稅收制度改革的核心問題。

2.增加和提高公共產品和服務的數量與質量。評價稅負的輕重，必須聯系政府為納稅人提供的公共產品和服務的數量與質量進行考察，才是衡量稅負輕重的最終標準。市場經濟條件下，稅收是公共產品和服務的價格。受益原則認為，納稅人應該以從政府提供的公共產品或者服務中收益的數量與質量來負擔稅收。如果稅收的減負目的是減少納稅人的負擔，而納稅人的負擔很大一部分來自于公共服務的需求的不滿足，如果稅收的增收滿足了納稅人的公共服務支出，實際上是減少了納稅人的公共服務支出的負擔，實際也減少了納稅人的稅收負擔。對政府而言，無論取得多少稅收收入，如果政府不愿意壓縮行政費用支出，不能夠刪減非公共投資規模(樓堂館所)而又必須加大科教文衛支出時，現有財力就會明顯不足。財政支出結構就一直無法優化，長此以往，稅收的規模將無限膨脹，當稅收占據社會財富的比例達到納稅人無法忍受時，不僅政府內部的矛盾再也無法消化，納稅人與政府的矛盾也會加劇。例如，國家取得的財政收入沒有大量用于居民公共福利需要，而是用于了政府的“三公”消費，必然引發納稅人認為的社會分配不公。無論是房產稅改革、資源稅改革，還是設計開征的環境保護稅，都將在增加財政收入的同時，加重企業以及居民的稅收重擔。但是，如果政府的稅收能為納稅人提供充足且高質量的公共產品和服務，即使征收了較高的稅收，納稅人仍然不會感到稅負重。例如，西方發達國家、北歐的許多福利國家情況就是如此。我國社會福利性支出(包括教育、醫療衛生、社會保障、就業等)占財政支出比例，2009年為28.8%，與發達國家相距甚遠，社會行政費用支出就占有近30%，擠占了社會公共福利支出。納稅人沒有享受到應有的公共產品和服務，與所承擔的稅負水平不對稱，使得納稅人產生稅收負擔偏重。學界估算，2010政府預算外收入大致相當于預算內收入的50%到60%，按此計算，政府收入的規模也接近十萬億元。稅收收入總量增加，意味著政府可支配財力水平提高，這不僅使政府有能力調整和優化財政支出結構，減少“三公”支出，增加用于“三農”、教育、科技、社保、醫療等民生領域的財政投入，也要求財政部門進一步加強財政管理，提高公共財政資金運行績效，確保財政資金更有效地“取之于民，用之于民”。 我們認為，對于政府行政費用支出的比例要進行限制，一般不能超過財政支出的15%。社會福利性支出一般應維持在財政支出的50%左右。

3.降低征稅成本。當前降低稅負的一個重要舉措就是降低征稅成本。只重視組織收入，忽視了稅收支出的效果和管理，造成稅務管理機關損失浪費嚴重，征管效率不高。據了解，我國稅收的征管成本，包括稅務局人員的工資，辦公經費、固定資產的購置以及一些研究經費。然而，關于當下中國的稅收成本有多高，官方并沒有統一的數據。“中國只有對稅收收入的考核，卻沒有對征稅成本的考核”。天津財經大學教授李煒光指出：“中國1999年的征稅成本約占稅收總額的3.12%，目前這一比例已經達到5%～6%，而同期美國征稅費用約占稅收總額的0.58%，日本是1.13%”。在李煒光看來，稅務成本偏高背后是稅務系統浪費嚴重、征稅效率低。一位地方稅務局職員透露，在他們縣，稅務機關并沒有嚴格意義上的成本考核。稅務局按人頭費，把工資和辦公經費等打包下發。比如，每年的稅收總額約為5000萬元，整個國稅局正式員工約為100人，每人每年的人頭費約為3.5萬元，折算下來，縣國稅局的稅收成本約為7%。但這只是基層稅務局的情況。到了省市級稅務局，情況大有改觀。“市國稅局人頭費每人每年6萬元，而省國稅局則為10萬元，辦公樓也都比較豪華。” 稅收成本增加的一個后果是加重了納稅人的稅收負擔。為了低效高成本，必然要向納稅人征更多的稅。對此，李煒光指出：“稅收規模差距不大，稅收成本卻是人家的一二十倍，不降低征稅成本，稅負也很難降低。”

二、稅種設計的調整

完善的稅收體系應當包括商品稅類、所得稅類、財產稅類和公共產品稅類四大體系。主體稅種的公平化和合理性直接關系到經濟增長轉型和國民收入分配的公平性和合理性。目前以下稅種應有所調整：

1.資源稅的擴圍和稅率的調整。當前資源稅制度不規范和功能弱化是導致我國資源環境問題日益突出的重要原因。擴大資源稅征稅范圍，將可再生資源和礦產資源全部納入征收范圍，包括土地、水資源、森林資源、耕地資源、礦產資源等；將現行耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅和土地補償費“三稅一費”，全部歸入資源稅，設置“土地”稅目，將礦產資源補償費，礦區使用費、特別收益金等各種收費項目全部并入改革后的資源稅；提高資源稅稅率，將定額稅率改為比例稅率和定額稅率實行復合計征。稅收將與資源價格變化掛鉤，通過提高資源使用收入，進行要素價格體系改革，不僅有利于要素節約和環境保護，而且可以糾正整個價格體系鏈條的錯配，通過更合理的價格機制引導資源更有效的流動，對促進經濟發展方式的轉變和國民經濟初次分配的不公平起到根本改善作用。將資源稅歸于地方財政收入，無疑將增加地方政府財政收入，對于過去困擾于資源開采和環境治理問題無人買單的地方政府，也有望得到他們所期望的“誰污染、誰治理”的礦業環境治理和生態恢復責任機制的建立。

2.設計環保稅，綠化生態環境。建立環保稅實際上是費改稅。環保稅是指政府為實現特定的環境目標和強化納稅人的環保行為，而對環境資源的開發、利用、污染及破壞程度征收的一種目的稅，主要有污染稅和能源稅兩大類型。《中國環境統計年鑒(2010)》顯示，2009年我國環境污染治理投資達4525.3億，相對于188億的排污費收入只是杯水車薪。環境問題的公共性使得市場無法有效配置和治理，必須通過政府制定相關法律或政策加以干預。英國經濟學家庇古認為，邊際社會凈產量與邊際私人凈產量之間存在差異，他主張通過征稅，將企業污染環境造成的外部性成本加到生產成本中，使社會產出量在邊際收差等于邊際社會成本的有效產出量上，達到社會資源的最優配置。環保稅的開征將會增加污染環境的成本，還能為環境保護籌措資金。環保稅的減免優惠政策還能起到鼓勵環保的作用。環保稅開征有利于走向法治化的環境稅收制度設計，目標是改善生存環境，控制環境污染，提高生活環境的質量。環保稅的開征將向投資者、生產者、消費者和基礎設施建設者傳導一種強烈信息，即如果不及時提高能效減少排放，選擇新能源將會繳納越來越重的稅負，這種信息將會促進全社會增加對減排技術和新能源開發應用的投資。

三、稅率的調整

統一稅基下，稅率是體現稅收政策工具最重要的變量，也是體現稅負的關鍵因素。應考慮行業利潤水平，企業所得稅水平，個人所得稅水平等因素。

改革企業所得稅稅率，將比例稅率改為超額累進稅率，充分發揮所得稅經濟調節自動穩定器作用。從縱向公平的角度講，收入不同的人應納不同的稅，目的是調節收入懸殊，促進分配公平，稅收縱向公平原則是分配正義的稅收體現。稅收縱向公平程度取決于稅制的累進性，累進程度越高，縱向分配功能越強，比例稅率偏重絕對公平忽略了量能負擔，超額累進稅率講究相對公平而兼顧量能負擔。如環保稅的出臺，應從治理環保支出的成本考慮設計其稅率，又如社保稅，應從社保支出的成本考慮設計其稅率。

從擴大消費需求，引導消費來看，應降低小汽車消費稅率，提高煙類、酒類消費稅率，不僅有利于引導消費，調整消費結構，還補充了稅收收入的增長。稅收政策在刺激消費中的作用要高于利率政策，納稅人對直接稅的敏感性更高，直接稅的減免更容易獲得刺激居民消費增長的效果。越是中低收入群體越需要優惠政策的惠顧，越是中低檔商品越應該少收稅。

四、稅收優惠政策的調整

應建立稅收優惠評價機制，提高稅收政策的實際效率。從現行稅制看，在引導和促進技術創新和高新技術產業發展方面，稅收上制定了一些優惠政策，但還有諸多需改進和完善之處。應對與收入分配有關的稅收優惠政策進行戰略性安排，按照稅制改革的階段性目標，把收入分配職能充分體現在不同稅種的納稅主體、征稅對象、稅基、稅率、稅收減免等稅收要素中。

1.制定促進中小企業發展的稅收優惠政策。當前，我國中小企業的發展已成為國民經濟和社會發展的重要力量。目前占全國企業總數99%的中小企業，提供了全國80%的城鎮就業崗位，上交了全國50%的稅收收入，創造了相當于國內生產總值60%的最終產品和服務價值，且我國65%的發明專利，75%的企業技術創新，80%以上的新產品開發，都是由中小企業完成的。因此，在要素市場特別是資本市場上，我們應該采取稅收優惠措施，鼓勵金融機構加大對中小企業貸款的力度。通過分擔創新企業成本、增加創新成果的預期收益，達到激勵企業自主創新的目的。

2.加大激勵與引導企業創新和節能、環保的稅收優惠政策。當前側重于結果導向的稅收優惠政策設計，在激勵與引導企業創新上功能發揮的不夠充分。美國著名學者保羅.克魯格曼認為增長可分為投入推動型和效率推動型。前者受到收益遞減規律的約束，而后者則有助于收益遞增，中國經濟的發展，需要從要素投入和出口需求驅動增長向自主創新和效率提高驅動轉變。我國稅收政策重點應特別突出對創業期、成長期企業的構思準備，研究開發和產品試制過程的扶持；研究與開發，風險投資和孵化器等應是扶持重點環節，強化激勵人力資本累積的稅收機制。高新技術產業的主要特征是技術創新及其在實踐領域的應用，發展高新技術產業是提高我國經濟國際競爭力的主導因素，也是轉變我國經濟增長方式的主要途徑。運用稅收政策促進高新技術產業的發展，是各國經濟政策的共同選擇。

西方工業化國家對高科技產業的發展，一直給予了充分的關注和稅收扶持，這對高科技產業發展形成了強力推動。美國里根政府1986年實施的稅制改革，其出發點就基于兩點：一是要保持美國的技術創新在世界上的領先地位，二是要進一步增強美國企業在國際市場上的競爭力。在這一指導思想下，美國采取了加速折舊、擴大減稅范圍、對跨國公司的研究開發型小企業在稅收上給予優惠等措施，從結果看，這些政策措施對促成美國上世紀90年代信息技術發展帶動經濟騰飛起到了積極作用。

目前，稅率的優惠重點在小型微利企業與高新技術企業，這些優惠政策雖然具有普適性，但是缺乏針對特定行業的優惠、引導政策。企業所得稅的產業導向政策應集中于憂患領域，稅基的優惠重點應在“創新”、“節能”和“環保”上。政府建立激勵與引導企業“創新”、“節能”和“環保”的稅收優惠政策，可以大大激勵企業科技創新，鼓勵第一、二、三產業的創新能力。由于稅負差異影響了地區經濟的協調發展，從東部地區宏觀稅負來看，應通過減稅及稅收優惠政策大力發展低碳制造業和現代服務業，從西部來看，由于工業化水平低，資源性產業較多應通過減稅及稅收優惠政策，提高工業化水平。

：

[1]熊偉．房地產稅改革的法律邏輯[J]．稅務研究，2011，(4).

[2]王惠．試論稅法謙抑性[J]．稅務研究，2011，(2).

[3]李思．我國稅制改革原則思辨[J]．稅務研究，2010，(10).