論高校教師申訴制度現存問題及完善

于春華

（黑龍江大學 伊春分校，黑龍江 伊春 153000）

論高校教師申訴制度現存問題及完善

于春華

（黑龍江大學 伊春分校，黑龍江 伊春 153000）

高校教師在我國的教師隊伍中占很大比例。近些年，高校教師與學校之間的糾紛不斷增多，高校教師申訴制度也逐漸顯現出它的作用，但申訴制度在實施過程中暴露出法律規定的缺失和制度不健全等問題。筆者建議在教育行政部門內部設立專門處理高校教師申訴案件的機構，發揮高校工會的作用，完善高校教師申訴之前的前置救濟程序，完善高校教師申訴失敗之后的后續救濟途徑，使高校教師申訴制度更好地維護高校教師的合法權益。

高校教師申訴制度；教育行政部門；救濟程序

根據教育部的統計，目前我國各類學校共有教師124 9.8萬人，全國各類高等學校共有專任教師81.4萬人。高校教師除了教育和教學之外，還要搞科研、搞調查，這些都與教師職稱的評定和年度的獎懲分不開，可以說，高校教師身上的擔子是不輕的。我們已經認識到教育在國家發展中的重要地位，并通過制定一系列的法律來保障教師的合法權益不受侵害。這其中既有保障教師基本權利的《憲法》，也有專門為教師制定的《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）。這些法律的實施極大地保障了教師的權益，同時法律也規定了對這些權益造成侵害之后的救濟方式，教師申訴制度就是其中一種?！督處煼ā返?9條規定：如果學校或者其他教育機構有侵犯教師合法權益的行為，或者學?；蚱渌逃龣C構針對教師作出處理，教師不服的，就可以向教育行政部門提出申訴。此項規定即是對教師（包括高校教師）申訴制度的重視和保護。

一、高校教師申訴制度的含義

高校教師申訴制度，專指工作在高?；蚩蒲袡C構的教師，合法權益受到了侵害和不公平的對待，可以依法申訴，向其管理機關（當然這個管理機關應該有行政管理權）說明理由，闡明自己的觀點，并說明自己受到了哪些方面的不公正待遇，藉此來維護自己合法權益的制度。高校教師申訴制度應該包括兩方面的內容，即外部申訴制度和內部申訴制度。前者是指教師向工作單位以外的行政管理機構反映自己的合法權利遭受到了侵犯和不公平的對待；后者是指教師在認為其合法權益受到學?；蛘呦嚓P個人的侵犯時，向校內申訴機構請求救濟的制度。[1]

高校教師申訴制度的特征應包括以下幾方面：

1.高校教師申訴制度是一項基于憲法上的憲法性權利?！稇椃ā返?1條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”高校教師是中華人民共和國公民，所以理應享有申訴權，這是毋庸置疑的，在權益受到侵害時，他完全可以藉此條來維護自己的合法權益。但是《憲法》的規定往往過于籠統。《教師法》相對于《憲法》來說，它的規定就具體得多，主要體現在第39條。此條是對教師申訴制度的明確規定，反過來也是對教育行政部門職權的規定，使他們有了受理教師申訴案件的職責，教育行政部門如果怠于履行此項職責，就會構成行政不作為，要負相應的法律責任。[2]

2.高校教師申訴制度是針對教師這個行業而言的。人民教師，更確切地說是高校教師理所當然地成了申訴人。他們在工作與生活中遭遇了不公正的待遇，例如工資、獎金、評定職稱、評獎評優、教育深造等方面，教師所在學?；蛘咂渌逃龣C構就會處于被申訴人的法律地位，它們將向教育行政機構負說明義務。這個說明理由的義務就類似于行政法上的行政機關在作出具體行政行為時的說明理由制度。高校和科研機構雖不是行政機關，但一系列法律、法規的實施使其具有了“準公權機構”的性質，其決定在很多情況下能夠影響到教師的合法權益。所以在申訴中要求作出決定的高校或科研單位負說明理由的義務，可參照行政法的有關規定進行，也有利于高校或科研單位在以后的工作中認真地處理“準行政決定”。

3.高校教師申訴制度是一種非訴訟的方式，不用代表國家司法權的法院的參與和介入，而是在教育系統內部解決問題的一種方式?！?中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》（以下簡稱《教師法實施意見》）規定：“教師對學校或者其他教育機構提出的申訴，由其所在區域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應當確定相應的職能機構或者專門人員，依法辦理教師申訴案件。”這說明高校教師申訴制度在性質上屬于內部救濟范疇。

二、高校教師申訴制度存在的問題

《教師法》實施已經有些年了，在它的實施過程中逐漸暴露出一些問題，這就體現出法律的制定與實施相對于社會發展的滯后性的矛盾，表現在：

1.教師申訴難，難找具體的申訴受理機構?！督處煼ā返?9條規定，教師對學?；蚱渌逃龣C構侵犯其合法權益或作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。而我們知道，教育行政部門是國家設立的行政機關，它的內部往往設有很多的職能部門或機構。所以《教師法》的這一籠統規定使得教師在申訴時找不到專門處理教師申訴制度的機構來解決問題，而是在維權過程中申訴到哪個部門，哪個部門都有借口相互推諉，把教師當做皮球一樣踢來踢去，使申訴的教師白白浪費了很長時間。

2.申訴不成該怎么辦的問題?！督處煼▽嵤┮庖姟返?條規定：“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關所在的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及其人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”此條表述的內容類似于《行政訴訟法》和《行政復議法》中關于受案范圍的原則性規定，即涉及人身權或財產權的行政決定可以提起訴訟和復議。申訴決定作出后，如果內容涉及人身權或財產權，就比較好辦，可以提起行政訴訟或行政復議；如果既不涉及人身權也不涉及財產權，該怎么辦？這是進一步救濟途徑的缺失。[3]除此之外，現行法律法規對教師申訴制度中申訴不成進一步救濟的程序也是不明確的?，F行《教師法實施意見》第8條雖對教師申訴案件的管轄、受理條件、處理程序、法律救濟等事宜作了規定，但這些規定過于簡單，有關制度的程序規定更是一筆帶過。實不知這些規定在操作中存在很多不足，執法者不知該怎樣把握。

為了使有關部門在處理高校教師的申訴案件時有充分的法律依據，也使高校教師的合法權益得到及時有效的救濟，筆者建議應該對高校教師的申訴制度作進一步完善。

三、高校教師申訴制度的完善建議

1.在教育行政部門內部設立專門處理高校教師申訴案件的機構。此機構由精通高校教師工作及職稱評定和獎懲事宜的專門人員組成，同時應具備一定的法律知識，對高校教師的申訴案件，可以及時地作出處理決定。另外，需制定一套完備的機構人員責任制度，對教師申訴案件的處理決定將直接與他們的責任掛鉤。申訴受理機關應類似于行政機關內部專門處理行政復議事宜的機構，在處理申訴過程中應遵循一定的原則和制度，如舉證制度、辯論制度、說明理由制度、回避制度、聽證制度等。聽證制度可嚴格按照行政復議的聽證制度來進行，給雙方當事人以充分辯論、說明、解釋的權利，這樣方顯公正與公平，教育行政部門作出的處理決定才能使申訴者心服口服。[4]

2.完善高校教師申訴之前的前置救濟程序，也就是發揮高校工會的作用。高校教師申訴制度是教師與學校之間的利益協調、訴求表達和矛盾調處的重要機制。高校工會作為教師的群眾組織，應該利用法律賦予的權利和自身優勢在其中發揮積極作用。[5]王兆國同志在工會十五大報告中指出：“建立和諧勞動關系是工會促進社會和諧的主要著力點。要結合我國經濟關系、勞動關系的新變化，進一步完善利益的協調機制、訴求表達機制、權益保障機制，完善職工法律援助與服務機制。”高校工會的基本職責是維護高校教職工的合法權益，因此，應責無旁貸地承擔起推進和建設教師申訴制度的責任。

3.完善高校教師申訴失敗之后的救濟方式。即教育行政部門針對教師申訴作出處理結果后，教師仍不服，該怎么辦的問題?！督處煼▽嵤┮庖姟返?條的規定雖已經存在多年，但并不全面。如果不服的內容既不涉及人身權也不涉及財產權的問題，該怎樣尋求救濟？再者，教育領域在其權限內有一個自治權的范圍，如在教育系統內部對高校教師作出的警告、記過、通報批評等類似于行政機關內部的行政處分，司法權的救濟就是有限的，司法機關不能介入，也就是說，不能通過司法途徑救濟。關于以上兩方面，法律有擴大受案范圍的必要了。[6]

[1]孫麗珍,苗紅亞.關于建立校內教師申訴制度的若干思考[J].浙江科技學院學報,2008(2).

[2]楊珍.論我國高校教師申訴制度之構建——以中國地質大學為例[J].高等教育與學術研究,2007(6).

[3]張少華.美國高校教師申訴機制探索——密歇根大學迪爾伯恩分校個案研究[J].比較教育研究,2007(2).

[4]魚霞,申素平,張瑞芳.教師申訴制度研究[J].教師教育研究,2005 (3).

[5]何正躍.關于教師申訴制度的思考[J].教學與管理,2001(19).

[6]尹曉敏.我國教師申訴制度研究[J].清華大學教育研究,2005(1).

【責任編校：江 流】

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0037―02

2012—02—10

于春華，女，黑龍江伊春人，黑龍江大學伊春分校。

黑龍江省教育廳2010年高職高專院?？蒲许椖俊镀溉沃葡赂呗毥處煓嘁娴姆删葷罚?1555112）之階段性成果。