信訪終結(jié)制度：現(xiàn)狀、問題與出路

童 航，張 凱，申冬亮

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

信訪終結(jié)制度：現(xiàn)狀、問題與出路

童 航，張 凱，申冬亮

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

現(xiàn)行信訪終結(jié)制度在規(guī)范層面已有嘗試，但是仍存在現(xiàn)實應(yīng)對力較差、類型化不夠以及制度銜接不足的問題。為了使信訪制度良態(tài)運行，應(yīng)以正確的信訪功能定位為引導(dǎo)，以信訪案件的類型化為框架，并以各地的實際情況為支撐來優(yōu)化信訪終結(jié)制度。

信訪終結(jié)制度；類型化；出路

我國相關(guān)法律雖對信訪終結(jié)問題有所涉及，但是在現(xiàn)實中，信訪終結(jié)制度運行乏力，并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、現(xiàn)行信訪終結(jié)制度考察

（一）三級終結(jié)的總原則

2005年修訂的《信訪條例》首次對信訪終結(jié)問題規(guī)定了三級程序。其第35條規(guī)定，信訪案件終結(jié)采取的是辦理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)的原則，即同一信訪事項，最多經(jīng)過三級行政機關(guān)相應(yīng)的辦理、復(fù)查和復(fù)核程序并作出信訪決定之后，對該信訪事項的處理即為終結(jié)，信訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)以及其他行政機關(guān)不再受理。然而，這只是處理信訪案件終結(jié)的一個程序性和原則性的規(guī)定，并非任何信訪事項都必須經(jīng)過三級程序才能終結(jié)，而是任何一個信訪事項經(jīng)過了三級程序后都必須終結(jié)，不得再以同一事由提出申訴請求。這為當前許多不能自然終結(jié)的信訪事項提供了一個法定的程序和手段。

（二）涉法涉訴案件的特殊處理

涉法涉訴信訪案件是指依法屬于法院、檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！渡娣ㄉ嬖V信訪案件終結(jié)辦法》第3條對可以進行終結(jié)的信訪事項應(yīng)滿足的實體條件作出了明確規(guī)定。第4條則詳細規(guī)定了信訪案件的終結(jié)程序，包括終結(jié)結(jié)論作出形式、決定機關(guān)、復(fù)核確認、聽證、通知當事人、備案等。

（三）地方特色標準的嘗試

針對各地區(qū)信訪案件的特殊性，各地對信訪案件終結(jié)也進行了一些嘗試，如上海確立了信訪核查終結(jié)制度：信訪人經(jīng)過市政府以下行政機關(guān)復(fù)核完畢或未依《信訪條例》規(guī)定在期限內(nèi)對信訪事項的辦理提出復(fù)查或復(fù)核，而繼續(xù)信訪的，由核查單位對原信訪事項聽取信訪人訴求、提供法律援助、對信訪事項重新調(diào)查核實，由信訪人選擇進入復(fù)查復(fù)核程序或核查終結(jié)程序，經(jīng)過終結(jié)聽證會、集體研究等一系列核查終結(jié)程序，最終作出信訪事項終結(jié)決定。[1]

山東省高級法院確立了聽證公示終結(jié)制度?！渡綎|省信訪事項終結(jié)認定暫行辦法》第2條規(guī)定，信訪事項終結(jié)是指信訪事項經(jīng)過辦理、復(fù)查和復(fù)核程序的處理，該信訪事項處理程序終結(jié)的情形?！渡綎|省信訪終結(jié)意見公示規(guī)定》第2條對信訪終結(jié)意見公示等相關(guān)問題作了具體明確的規(guī)定。這種制度其實就是復(fù)核機關(guān)作出終結(jié)意見后，經(jīng)過聽證程序決定終結(jié)者，將聽證終結(jié)結(jié)論予以公示的制度。

廣東、青海確立了督查辦理信訪終結(jié)制度。該制度通過建立信訪督察專員，負責督查督辦分管系統(tǒng)信訪突出問題的專項治理，形成了督導(dǎo)有力、指導(dǎo)及時、一抓到底的領(lǐng)導(dǎo)督查網(wǎng)絡(luò)?！肚嗪Ｊ⌒旁L督查督辦工作規(guī)則（試行）》對督查督辦的范圍、機構(gòu)、立項、交辦、處理方式、辦結(jié)的程序作出了較為詳細的規(guī)定。

二、信訪終結(jié)制度的問題分析

（一）信訪終結(jié)制度的現(xiàn)實應(yīng)對力較差

雖然《信訪條例》規(guī)定了三級終結(jié)原則，但一方面，進入三級程序的信訪事項必須屬于信訪部門的受理范圍，對于不予受理的范圍也就無所謂終結(jié)之說；另一方面，這些經(jīng)由三級程序強制終結(jié)的信訪事項沒有得到合理解決，常常是造成纏訪、鬧訪等非正常上訪的原因之一。實際中難以解決的信訪事項往往不能進入三級程序，因而不能直接援用三級終結(jié)制度。這些信訪事項可總結(jié)為：合同糾紛；因過錯受到黨紀、政紀處分或被開除公職；受到各類刑事處罰不滿的；訴訟期間的涉法涉訴問題；反映的問題屬于國家明文禁止的事項；歷史上已作結(jié)論的政治、經(jīng)濟、生活作風(fēng)問題；涉及“文革”平反昭雪、要求私房落實政策、“三支”人員等政策性問題；城市建設(shè)的拆遷安置、集資合作建房、原集體企業(yè)職工或退休人員要求開政策口子辦理醫(yī)保問題、與國有企業(yè)退休人員享受同等計劃生育獎勵金、企業(yè)破產(chǎn)清算、社會非法集資問題等。[2]信訪案件的產(chǎn)生源于多變社會環(huán)境下，人民日益增長的利益訴求同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。這些矛盾復(fù)雜多樣，無法在統(tǒng)一的制度環(huán)境下全部圓滿解決。然而現(xiàn)行的信訪終結(jié)制度一方面試圖將所有的信訪案件統(tǒng)一在三級標準之下；另一方面在受理范圍方面又未窮盡所有的案件，這導(dǎo)致了其現(xiàn)實應(yīng)對力較弱。

（二）信訪終結(jié)制度的類型化不足

現(xiàn)行信訪終結(jié)制度僅對涉法涉訴信訪案件的終結(jié)作出了單獨規(guī)定。但是對于信訪案件的類型化處理仍然不夠，即便是涉訴涉法信訪案件終結(jié)的規(guī)定也還不夠具體明確，對于纏訪、鬧訪等特殊信訪案件沒有終結(jié)的具體辦法，無法形成信訪案件終結(jié)的權(quán)威性。由于立法上類型化的不足，導(dǎo)致現(xiàn)實中案件的處理有不良的示范效應(yīng)，如部分地區(qū)針對特殊信訪案件采取了特殊終結(jié)，卻并無法律依據(jù)，導(dǎo)致其他訪戶以此為由鬧訪、纏訪。還有些地方每逢敏感時期便給信訪者錢物，暫時阻止其信訪，有的甚至無法處理或置之不理。信訪制度類型化的不足加劇了訪戶的投機心理，影響了信訪案件處理的效率。[3]

（三）信訪終結(jié)制度的銜接不夠

目前各地信訪案件基本是按照國務(wù)院《信訪條例》及各地信訪條例進行處理。如《北京市信訪條例》第37條第3項規(guī)定：信訪事項的辦理、復(fù)查意見作出后，信訪人無正當理由未在規(guī)定期限內(nèi)提出復(fù)查、復(fù)核申請的，又向受理、辦理機關(guān)的上級機關(guān)再提出同一信訪請求的，該上級機關(guān)不予受理。第51條規(guī)定：信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出信訪請求的，人民政府信訪工作機構(gòu)和相關(guān)工作部門不再受理。這些地方規(guī)定與國務(wù)院的規(guī)定并不一定能銜接上，地方規(guī)定不是對總體原則的細化，而是變得更加模糊，如北京市目前沒有專門關(guān)于信訪案件終結(jié)機制的立法文件，在《北京市信訪條例》中僅有原則性規(guī)定，某一原因是否屬于第37條規(guī)定的“正當理由”，難以認定。

三、信訪終結(jié)制度的出路

信訪終結(jié)制度的問題在于沒有形成一個有效的終結(jié)標準，導(dǎo)致信訪“訪而不結(jié)”。要重構(gòu)信訪終結(jié)標準，就要在信訪終結(jié)標準和信訪終結(jié)制度之間來回掃視，以實現(xiàn)兩者最大程度的契合。應(yīng)構(gòu)建一個“總體標準—個體標準—地方實際標準”和“實體標準—程序標準”的雙重體系。其中，總體標準是側(cè)重于程序方面的總體性規(guī)定；個體標準是在信訪案件類型化的基礎(chǔ)上，針對不同類型案件的終結(jié)標準，更側(cè)重實體方面；地方實際標準則是針對不同地方出現(xiàn)的不同信訪案件以及各地的具體情況作出的個性化終結(jié)標準。

（一）以正確的信訪終結(jié)制度功能定位為引導(dǎo)

信訪的規(guī)范化和制度化必然需要信訪案件終結(jié)制度，但信訪案件終結(jié)到底是為了使信訪制度規(guī)范化，還是僅僅為了解決棘手的信訪案件，這些定位是確立信訪案件終結(jié)標準的前提。信訪是輔助性的權(quán)利救濟方式，這決定了其不可能像訴訟一樣具備理論上無限制的救濟可能。但既然是權(quán)利救濟方式，就意味著其也必須具備規(guī)范性。權(quán)利的救濟也是有限的，其限制就在于完善的程序。信訪終結(jié)的總體標準就在于用程序性的標準避免權(quán)利救濟的濫用，避免信訪成為另一套司法制度，從而陷入新的“制度漩渦”。

（二）以信訪案件類型化為框架

作為表達自身利益的渠道，民眾選擇信訪渠道的初衷是希望問題得到解決。但是不同的問題有著不同的特質(zhì)，一味利用信訪終結(jié)的程序框架來框定其無法解決的問題，必然使問題更為復(fù)雜。信訪案件類型化的目的是為了將紛繁復(fù)雜的案件群體，按一定的共性標準進行具象化，讓總體的程序標準與個案的實體標準形成順暢的銜接，使得信訪終結(jié)制度能夠滿足民眾的實體正義心理。不同類型的終結(jié)標準，實際上是為不同類型的訪民提供多樣的利益表達渠道，同時也有利于提高信訪案件的終結(jié)效率。如果不考慮各類案件的具體情況，則會使得民眾利益表達受限，民眾極有可能會選擇其他極端的方式進行抗議；同時，類型化使得案件處理分門別類地進入有針對性的“高速公路”，不針對不同類型的案件，而“一刀切”地適用同一實體標準，也會影響到案件處理效率。但是實體正義與程序正義，公正與效率之間應(yīng)有一最佳平衡點，這就需要在信訪案件終結(jié)過程中，各方的利益都能得到充分的表達。[4]

（三）以各地實際情況為支撐

信訪案件終結(jié)標準的建立在于使得信訪制度規(guī)范化，同時也要考慮各地的實際情況?，F(xiàn)行的信訪案件類型在各地存在差異，這些差異使得整體的標準并不能涵蓋所有的類型。當前，城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層之間社會經(jīng)濟文化差距日益明顯，利益矛盾也呈現(xiàn)出不同的特點，公平與正義更應(yīng)當以差異化的方式實現(xiàn)。例如城市化和工業(yè)化加速發(fā)展的地區(qū)，因拆遷征地補償引發(fā)的信訪案件，在特點上與欠發(fā)達地區(qū)必然有差異。因此，各地可以根據(jù)自身的實際情況，在不違背總體標準的前提下，作出相應(yīng)的規(guī)定，提高信訪案件終結(jié)標準的靈活性。

[1]朱超然.試論法秩序下的信訪終結(jié)制度的建立和完善[EB/OL]. http://www.52lawyers.net/news/14862691.html,2012-01-08.

[2]楊德爽.信訪工作實踐與理論研究[M].武漢:武漢出版社,2009: 27-28.

[3]陳柏峰.無理上訪與基層法治[J].中外法學(xué),2011(2).

[4]章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道[J].法學(xué)論壇,2011(1).

【責任編校：江 流】

D912.1

A

1673―2391(2012)06―0043―02

2012—03—21

童航，男，浙江杭州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

2011年度中南財經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生實踐創(chuàng)新課題：信訪案件終結(jié)標準探究（項目編號：2011S0518）的部分研究成果。