論公安派出所在大調解工作中的問題和對策

吳興春

（公安邊防廣州指揮學校，廣東 廣州510663）

論公安派出所在大調解工作中的問題和對策

吳興春

（公安邊防廣州指揮學校，廣東 廣州510663）

當前，我國處于重要的社會轉型期。這一時期，既是發展的黃金期，也是矛盾糾紛的凸顯期。公安派出所要以此為契機，積極發揮群眾基礎好的優勢，大力糾正目前調解工作的問題，化解各種社會矛盾和糾紛，扎實推進矛盾糾紛化解、維護社會穩定和諧，創造更加有力的社會環境，真正使“大調解”工作深入人心。

大調解機制；問題；建議

公安派出所是公安機關最基層的綜合執法單位擔負著維護一方平安的神圣職責，打造平安，營造和諧。除了打擊違法犯罪，保護人民群眾以外，公安派出所要把主要的精力都要用在調處化解群眾的矛盾糾紛上。把大量的人民內部矛盾化解在初始階段和萌芽狀態，促進人與人之間的和諧相處，最大限度地增加社會和諧因素，實現法律效果、社會效果、政治效果的有機統一。

一、大調解機制概論

自啟動大調解活動以來，此項工作已在各基層公安機關邁出了可喜的步子，機制建設取得了明顯效果，大調解工作已為社會所接受。在構建和諧社會過程中，以人為本調處化解各類矛盾糾紛，最大限度地減少不和諧因素，是基層公安工作的一項重要內容，而大調解活動正是迎合了當今社會的大趨勢。

調解糾紛就是指化解矛盾、促進和諧，是公安機關服務群眾、做好群眾工作的基本手段。筆者認為，所謂的大調解機制，是指由黨委政府統一領導、政法綜治部門牽頭協調、調處中心具體運作、司法行政部門業務指導、職能部門共同參與，集人民調解、行政調解和司法調解于一體，及時發現、控制、調處各類社會矛盾糾紛的工作機制。其大調解機制可以分為三個組成部分：即調解主體、調解客體、調解手段。具體如下：

（一）大調解主體

大調解工作機制的調解主體是多方面的，不僅僅是公安機關單方面的調解工作力量，而是由地方黨委政府領導，公安機關同政法綜治部門合力進行調處社會糾紛矛盾的工作機制。要求的是執法團隊的共同努力，這樣不僅減輕了公安機關調處矛盾糾紛的壓力，同時還理順了公安機關和其他部門的關系，減少了互相扯皮、踢皮球的問題。公安機關在以往的調處工作中經常遇到自己無法解決的社會矛盾，而其他部門卻不能協調，導致了很多矛盾糾紛得不到解決。

（二）大調解客體

大調解工作的客體是指各種社會矛盾糾紛，包括涉及土地、宅基地、用水、用電、家庭關系、生產生活糾紛、離婚、財產分割、經濟糾紛和因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等矛盾。大調解工作主要是調處民事糾紛，還有較少的涉及到行政糾紛的調處，以及其他應該調處的糾紛。大調解工作的內容包括群眾生活的方方面面，主要是改善民生，目的是實現社會管理的和諧度和滿意度。

（三）大調解手段

大調解工作的手段多種多樣，旨在最大限度地調處社會矛盾糾紛，做好社會維穩工作。在眾多的民間糾紛中，隱藏著不安定因素，這些因素一旦引發群體性事件，就會造成嚴重后果，如果處置不當，就是影響社會穩定的大事。大調解的工作方式包括各方面的調處工作：基層人民調解、各地政府部門的行政調解（包括公安機關的治安調解）、地方司法部門的司法調解，從而形成一個網絡化的調處機制。

二、公安派出所在大調解中出現的問題

大調解運行機制為化解社會矛盾起到了重要作用，但是還存在一定的問題，如公安派出所自身的人員素質不高、大調解工作責任不清晰，分工不明確。

（一）基層民警普遍對大調解的重要性和緊迫性認識不足

基層派出所民警必須大力發揚做群眾工作的優良傳統，深刻認識新時期調解糾紛的新情況、新問題。目前，社會矛盾呈現多樣化的趨勢，出現數量增多、主體多元化、處理難度大等特點。而部分民警對這些問題的思想重視程度還較為膚淺，沒有認清當前大調解工作的重要性和緊迫性。大調解工作的好壞直接關系著社會的和諧穩定。在任何時期、任何階段，我們的各項工作都要堅持群眾工作無小事。調解中，要耐心傾聽當事雙方的陳述，聽清他們的訴求。糾紛的實質就是雙方的利益沖突，要解決問題就要找準切入點，這個切入點就是雙方的利益，在雙方陳述中尋求解決問題的方案，為成功調解打牢基礎。

（二）調解范圍不明確，踢皮球現象嚴重

在調解糾紛工作中，既存在應調解案件未調解，也存在不該調解的案件卻調解了的現象。其中調解范圍擴大的問題尤為突出。實際工作中，大量屬于法院、人民調解委員會工作范圍的各類民事、民間糾紛，派出所民警為了及時緩解矛盾、替群眾分憂解難等原因，不得不超越行政調解范圍進行糾紛調解。同時也有少數已構成刑事案件或情節比較嚴重的治安案件，由于雙方當事人要求或辦案人員法律政策水平不高等因素，以調代處、以調代罰的現象屢有發生。如有些民警違法辦案，把個別刑事案件作為治安案件進行調解，最后導致雙方當事人集體上訪的事件屢有發生，嚴重地影響了基層公安隊伍在群眾心目中公正廉潔的良好形象。

（三）調解隊伍的素質參差不齊

在三部門的調處糾紛中，基層人民調解委員會數量較多，但調處能力相對而言是最弱的。這些基層調解員基本上沒有經過正規化的調解技能培訓，導致調解效果不盡如人意，調解行為觸犯法律的現象時而發生，如把刑事案件作為治安案件調解結案。其次是公安基層單位的調處能力欠佳，公安民警沒有經過專業的調處糾紛行為訓練，一般是新警員跟隨老民警辦理調解案件后逐步過渡為調解員，其間學到了老民警調處糾紛好的方面，同時也可能受到不良習氣的影響，再加上一些人文、地理、風俗、習慣的不熟悉，常常發生調解困難的現象。

（四）調處糾紛的程序不規范

調處糾紛中存在的主要問題是取證不及時，延誤戰機，造成雙方當事人責任無法認定，因而無法確定賠償標準，引起當事人不滿。某些民警在辦理一些因日常瑣事引起的糾紛案件中常常以為事小，就省略了訪問、取證等法律程序；有的甚至連起碼的當事人筆錄也省略了。一旦雙方當事人在調解中對某些細節問題有分歧就無法得到證實，調解民警就失去對雙方責任裁定的依據和說服力，調解就會失敗。此時辦案民警將做更多的彌補工作，事倍而功半，還有可能被投訴。其次是在調處過程中注重調解協議的制作和執行，忽視調解申請、調解記錄、調解方法等程序。

三、提高公安派出所調解能力的對策

公安派出所的民警要練好調解糾紛這個基本功，不斷提高做群眾工作的能力，把矛盾糾紛化解在訴前。民間糾紛雖然因小矛盾引起，一旦解決不好，或處理不當，就有可能轉化為惡性案件。

（一）明確調解范圍

很多民事糾紛的調解工作，大多由公安基層單位、人民調解委員會和基層人民法院進行調解。調解的職權部門多了，行使職權就會產生混亂的現象，雖然《中華人民共和國人民調解法》已頒布實施，但是基層人民調解組織還不健全，甚至有些基層自治組織還沒有建立人民調解委員會（辦公室）。其次是建立的這些組織形同虛設，不能很好地行使調解社會糾紛的職能。在三部門的調處糾紛中，人民調解委員會的業務量很大，其次是公安基層機關，基層人民法院的調處任務量較少。三部門的調處糾紛的業務范圍有很多重合的部分，這也為互相推諉埋下了隱患，調處沒有經濟收益的糾紛更是如此。因此，基層公安機關應盡力消除工作隨意、推諉搪塞、久拖不決的不良現象。

（二）規范調解工作

古語說：“兵無常勢，水無定形”。調處糾紛的手段可以多樣化，沒有固定不變的模式，關鍵是調處糾紛的效果要在符合法律要求的前提下讓當事人滿意。在公安機關基層單位的調解糾紛中，部分民警為了省事而不進行證據搜集，未“征求”當事人雙方的同意而強行調解，調處糾紛完成未形成書面案卷材料，有的案件甚至出現三番五次的調處，當事人因調處程序不規范翻案的現象頻繁發生；其次是調處組成人員不符合標準、調解法律文書不完整、調處結果缺乏合理性；再次是基層人民法院的調處糾紛太被動、過于程式化，不能主動、靈活地深入社會基層方便民眾解決矛盾糾紛。

（三）勇于創新行政調解，確保調處實效

一是在管理體制上創新突破，將行政調解作為各級政府和有關部門的重要職責，建立由各級政府負總責、法制部門牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作新體制。二是在工作體系上創新突破，各級政府和所屬部門應設立行政調解指導中心（室），建立健全行政調解組織，配備經驗豐富的行政調解員，初步形成上下貫通、整體推進的行政調解工作體系。三是在調解范圍上創新突破，要積極擴大行政調解的范圍，主要有兩個方面：一方面是行政機關（包括具有行政管理職權的組織）與公民、法人或者其他組織之間產生的行政爭議；另一方面是公民、法人或者其他組織之間產生的與行政管理有直接或間接關聯的糾紛。

（四）加強學習和指導，提升業務素質

糾紛調解工作涉及面廣而且復雜，在工作中我們受理的糾紛包括家庭、鄰里、宅基地、婚約等方面。這就要求我們在平時的工作中，認真學習掌握相關知識和法律法規，如《民法通則》、《行政處罰法》、《民事訴訟法》等。要在工作中不斷地完善充實自己，總結解決糾紛問題的方法，要有較強的語言表達能力，有嫻熟的群眾工作技能。只有這樣，才能做到不盲目，有理有據。其次是加強指導，上級公安機關對于調解工作的業務指導基本上是一個“空門”，調解水平較高的民警都是在工作中通過調解各類糾紛中不斷總結和積累經驗，來提高自己的調解水平和工作能力。基層民警很少接受調解方面的專門業務指導，也很少見到關于調解方面的業務指導書籍、資料。

（五）發揮基層組織作用，建立健全矛盾糾紛調控預防機制

1.要健全基層排查化解小組。在責任區內要設立以居（村）民委員會、民警為主，治保組織、治安積極分子為成員的調解小組；在企業內部要設立以負責人為組長，內保、積極分子為成員的矛盾排查小組。這些組織建成后，要不定期地摸排小矛盾、小積怨、小隱患，能就地化解的要及時主動化解，一時無法化解的，責任區民警要協同村民委員會、企業負責人和內部組織，聯合開展調解和教育，對無力解決的要及時報告本級人民政府。

2.各單位各部門應齊抓共管，共同做好社會矛盾糾紛的預防和化解工作。在鄉鎮范圍內要設立以綜治部門、司法所、派出所為成員的矛盾糾紛調處組織。對相對復雜的糾紛，要在充分調研、找準根源的基礎上，搜集相關政策、法規，在有關部門人員到場的情況下，開展聯合排查、調處，確保調處工作有理、有力、不留隱患。對無法解決的，要詳細備案，并做好當事人的教育和監督工作，防止發生群體性事件或越級上訪事件。

3.建立矛盾糾紛高層調處機制。縣級以上人民政府要充分發揮其優勢，積極協調政法委、公安局、下級人民政府建立矛盾糾紛調處工作機制。對于在當地經濟建設、發展改革、重大政策實施過程中引發的矛盾糾紛，協調有關領導和相關部門做好現場調處和解釋工作，迅速有效地制止事件的演變和擴散。

4.對于調處后或案件辦結的當事人，要經常開展回訪活動，及時發現問題及時教育疏導，確保心結徹底打開；對于被打擊和處罰人員，縣級公安機關及基層公安派出所要以電話或暗訪的方式，不定期地聽取當事人對派出所辦理案件的意見，發現問題可以及時予以解決。

[1]時慶本,胡冠武.公安派出所執勤執法工作規范解說與說明[M].北京:中國人民公安大學出版社，2003.

[2]何貴初.公安群眾工作基本功[M].北京:中國人民公安大學出版社，2008.

[3]人民調解工作的方法和技巧編寫組.人民調解工作的方法和技巧[M].北京:中國法制出版社，2003.

D631.4

A

1673―2391(2012)03―0014―03

2011—10—15

吳興春，男，陜西寶雞人，公安邊防廣州指揮學校。

【責任編校：鄭曉薇】