論公務員行政處分的法律救濟

袁周斌

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430034）

論公務員行政處分的法律救濟

袁周斌

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430034）

行政處分是對應承擔行政法律責任的行政機關公務員予以懲戒的法定形式。如果行政處分違法或不當則有可能侵害公務員的合法權益。考察世界各國行政法，一般都構建了公務員因行政處分遭受權益損害的法律救濟制度。我國大陸地區現行的公務員行政處分法律救濟制度存在諸多缺陷，未能充分實現其保障公務員權益的目標。完善現行的公務員行政處分法律救濟制度，應當建立公務員行政處分的司法救濟機制，并健全公務員因行政處分遭受權益損害的賠償程序。

公務員；行政處分；行政救濟；司法救濟

中外行政法學界對行政處分涵義的理解存在差異。諸如法國、德國、日本、我國臺灣等大陸法系國家或地區行政法中的“行政處分”概念接近于我國大陸地區行政法中屬于外部行政行為的“具體行政行為”概念。[1]而在我國大陸地區行政法中的“行政處分”則屬于行政機關的內部行政行為，通常“是指國家行政機關對其系統內部違法失職的公務員實施的一種懲戒措施”。[2]如果公務員不服行政處分的決定，則應當能夠通過法律途徑去尋求救濟，以實現對其自身權益的保障。因此，為防止行政處分權的濫用和保障公務員的合法權益，應構建完善的行政處分法律救濟制度。

一、行政處分之法律救濟的域外法考察

（一）行政處分之法律救濟的理論基礎

行政處分之法律救濟的核心問題是公務員與行政機關之間關系的定位。當我們考察西方行政法理論的發展史可見，公務員與行政機關之間的關系在理論形態上經歷了一個從特別權力關系理論到特別法律關系理論的嬗變過程。[3]

公務員與行政機關的特別權力關系理論起源于以德國為代表的大陸法系國家。所謂特別權力關系，是指“根據特別的法律原因，以公法上的特定目的為界限，一方能夠支配他方，他方也應服從這種支配。”[4]該理論的特征表現為：第一，雙方地位不對等；第二，隸屬于特別權力之公務員，其義務無確定分量；第三，有特別規定者，行政機關無須法律的特別授權可拘束公務員；第四，行政機關對于違反行政法之義務者，得加以行政懲戒；第五，對于有關特別權力關系之事項的行政糾紛，不能通過提起民事訴訟和行政訴訟來尋求救濟。因此，公務員與行政機關之間若產生行政糾紛，則公務員對于其受損權益的救濟途徑僅限于行政機關系統內部的行政救濟。二戰以后，隨著民主憲政國家的發展，特別權力關系理論受到嚴厲批判。當代行政法學者對該理論的質疑可概括為以下兩個方面：第一，從法理上講，當代民主憲政國家的法治原則要求一切公權力的享有和行使都必須有憲法、法律的授權；而根據特別權力關系理論，在公務員和行政機關的關系方面被當然地看作是公權力的支配領域，且無需法律的授權。這顯然與現代民主法治精神背道而馳。第二，從制度實踐上看，以往作為特別權力關系之一的公務員與行政機關之間的勤務關系，表現為公務員應履行無定量勤務的義務；而在如今民主憲政國家的法治框架下，公務員的權利和義務則已經有了明確的法定內容。[5]基于上述質疑，行政法學界對特別權力關系理論適時地進行了改造，即“消除特別權力關系的權力、官僚色彩，隨著社會生活的多元化，部分地加強法律秩序，同時作為純粹的法律技術的技能，重新構成特別權力關系理論。”[6]

社會發展的具體實踐，使改造傳統的特別權力關系理論成為必然。二戰后，伴隨著行政法治原則的實行，大陸法系國家行政法學界在批判傳統特別權力關系理論的同時，提出了特別法律關系理論。特別法律關系理論重新界定了公務員與行政機關之間的關系：第一，公務員與行政機關之間的關系不再以單方面之“權力”為其特色，而是表現為公務員與行政機關作為在法律關系中相互對立的雙方當事人各自依法享有特定的權利（權力）和應履行相應的義務（職責）。第二，在公務員與行政機關之關系中，公務員的義務之履行應優先于權利之享有；但公務員應履行之義務應有明確的法律依據，這與傳統的公務員義務不確定論是截然不同的。第三，為維持行政管理的有效運行，根據行政體系內部所謂的“特別規定”來拘束公務員仍不可避免，但須符合兩項條件：一是其目的應具有合理性，二是對公務員基本權利限制之事項仍受“法律保留”原則之約束。“至于公務員之違法失職，自仍得依法科予懲戒。”[6]第四，當行政機關的行政處分行為致使公務員的權利遭受侵害時，其可通過訴訟途徑尋求救濟。這在域外立法實踐上表現為公務員權益救濟途徑的多元化，即從原來單一的行政機關的內部行政救濟發展為更加全面的行政救濟與司法救濟的兼顧。

（二）行政處分之法律救濟的制度實踐

本文擬選擇公務員行政處分法律救濟制度的兩種典型模式，即法國模式和美國模式進行簡要描述和分析，以期為完善我國公務員行政處分法律救濟制度提供合理借鑒。

1．法國模式。在法國，公務員不服行政處分可分別尋求行政救濟和司法救濟。其中，行政救濟可分為善意救濟、層級救濟以及向公務員最高公職委員會的申訴三種形式。此外，法國還設有專門的行政法院，通過司法救濟來解決公務員與行政機關之間因行政處分而產生的糾紛。公務員若不服行政處分決定，可向行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。法國行政法對上述行政救濟與司法救濟的關系也作了明確規定：在一般情況下，行政救濟不是司法救濟的先決條件和前置程序。但也有例外，即公務員提起損害賠償之訴，不能直接向行政法院提起，而必須先向行政機關申請行政救濟，在未獲所期結果時才能提起行政訴訟。[7]綜上，行政救濟與司法救濟在相互補充的基礎上共同構成了法國公務員行政處分法律救濟制度的有機整體。

2．美國模式。在美國，公務員行政處分的法律救濟制度也包括行政救濟和司法救濟。行政救濟的表現形式是行政申訴，即公務員若不服行政處分，可通過向考績制度保護委員會提出申訴來保障其合法權益。而司法救濟則是指普通法院對行政處分的司法審查。根據美國法律，當公務員受到考績制度保護委員會的最后命令或裁定的不利影響或委曲時，可獲得對此命令或裁定的司法審查。在司法審查過程中，考績制度保護委員會或對作出行政處分有責任的行政機關均可為被告。此外，美國法律在行政救濟與司法救濟的銜接關系方面規定了窮盡行政救濟原則。該原則強調，在沒有充分利用一切行政救濟手段之前，公務員不能申請普通法院裁決對他不利的行政處分決定。其理由是：第一，行政機關并不是司法系統的組成部分，故而窮盡行政救濟原則可保護行政機關的自主性和獨立性。第二，若未窮盡行政救濟手段，則司法審查的實體公正可能受到妨礙。因為這時行政機關可能還沒有充分獲取其作出行政處分決定相關的全部事實證據，以作為司法審查的依據。第三，窮盡行政救濟原則賦予了行政機關自我糾錯的機會，從而減少司法審查的啟動，節省法院的有限資源。[7]

二、我國行政處分法律救濟制度的反思

我國歷來比較重視公務員不服行政處分的救濟問題。1957年國務院發布的《國家行政機關工作人員獎懲暫行規定》初步確立了不服行政處分的申訴救濟制度。改革開放以來，我國民主法制建設得到了較快發展，這為行政處分法律救濟制度的健全與完善創造了條件。隨著《行政監察法》、《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規的相繼出臺，我國公務員行政處分的法律救濟制度得以確立。

根據我國現行法律法規的有關規定，當公務員對主管行政機關作出的行政處分決定不服時，有三種行政申訴救濟渠道可供選擇：第一，自知道該行政處分之日起30日內向作出行政處分決定的原行政機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起15日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該行政處分機關的上一級機關提出申訴。第二，自知道該行政處分之日起30日內向同級公務員主管部門或者作出該行政處分機關的上一級機關直接提出申訴。第三，自收到處分決定之日起30日內向行政監察機關直接提出申訴。

此外，我國《行政復議法》第8條規定，公務員不服行政處分決定時依法不得提起行政復議。其理由主要有：第一，構建行政復議制度的主要目的是為了解決行政機關在行政管理過程中與相對人之間產生的外部行政爭議，而行政處分屬于內部行政爭議。兩者在內容、性質等方面均不同。第二，《公務員法》對于因行政處分等人事管理行為所產生的內部行政爭議，已規定了行政申訴救濟途徑。與此同時，《行政訴訟法》第12條也將行政處分這種內部行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。如此設計的主要理由是：第一，我國行政訴訟制度建立較晚，在起步時期其重點應放在解決外部行政爭議上。第二，制定《行政訴訟法》之時，有關公務員管理的行政法律規范尚未健全，若法院對行政處分進行司法審查則在適用法律上面臨無法可依的困境。第三，基于行政處分所產生的爭議涉及的主要是行政機關的自身建設問題，故司法權不宜干涉。[8]上述第三條理由，顯然是受到了傳統的特別權力關系理論的影響。

反思我國現行的公務員行政處分法律救濟制度，可見其具有如下特點：第一，行政機關系統內部的行政救濟是唯一的法律救濟途徑，但是這種內部的行政救濟并不包括行政復議，而僅僅是指行政申訴。第二，行政處分被完全排除在行政訴訟的受案范圍之外。在實踐中，公務員不服行政處分唯一可利用的行政申訴救濟途徑，其實效根本難以與行政復議和行政訴訟兩大法律救濟途徑相提并論，普遍存在“有救濟而無實效”的情形，進而導致了行政效率的低下和社會資源的浪費。可以說，公務員行政處分法律救濟制度中不包含司法救濟機制，實乃我國行政處分法律救濟制度的主要缺陷所在。

三、我國行政處分法律救濟制度的完善

（一）構建我國公務員行政處分的司法救濟機制

1．建立司法救濟機制的必要性與可行性

當代行政法學界關于公務員與行政機關之間的特別法律關系理論的實踐意義，在于公務員權益救濟途徑的多元化，即行政救濟與司法救濟二者的兼顧。通過行政機關的內部行政救濟機制來解決行政處分爭議，是行政機關自律機制發揮作用的體現。如法國的公務員最高公職委員會與行政申訴制度、美國的考績制度保護委員會及相應的公務員申訴制度、我國的行政監察機關及行政申訴制度等。這些行政內部機構及行政申訴制度的設定，為公務員提供了一個維護自身合法權益的有效途徑。然而，這種隸屬于行政機關內部的設置，是否能夠真正有效地履行對行政機關違法侵犯公務員權益的監控和救濟職責？實踐中，上述申訴機構面臨兩難局面：一方面要維護行政權威，另一方面則是要面對行政機關錯誤行政處分侵害公務員權益的事實。那么，在其面對基于錯誤行政處分引起的內部行政爭議時，能否保持客觀公正的立場，真正從保護公務員的合法權益著手，切實履行其法定的內部行政監督職能呢？從這個意義上說，尋求對行政處分權力的外部監控已成為一種必然的選擇。這種外部監控就是由法院對行政處分行為之合法性進行司法審查。在此需強調的是，法院的司法權力介入行政權力的目的，是為保證行政機關職能的有效發揮，而不是對行政權力的無端干涉。如前文所述，由法院對行政處分通過訴訟活動進行司法審查，即通過司法救濟來保障公務員權益的制度，已為許多西方國家所通行。對于公務員不服行政處分尋求司法救濟的域外立法經驗和制度實踐，我們應該結合我國的具體國情予以合理的借鑒。

在我國，將行政處分納入法院司法審查的范圍，構建公務員行政處分的司法救濟機制，不僅具有理論和實踐的必要性，而且還具有可行性：第一，我國《行政訴訟法》頒布施行至今已經有20年的時間，行政訴訟制度得到了穩步、健康的發展，我國法院行政庭審判的行政案件數量不斷增多、類型不斷擴大，行政審判工作積累了較為豐富的經驗，在我國的民主法治建設中發揮著越來越重要的作用。第二，隨著我國《公務員法》、《行政監察法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規的相繼頒布實施，關于行政機關公務員管理的法律法規體系已基本健全，這就為法院在行政訴訟中審查行政處分行為提供了較為完備的法律依據。

2．我國公務員行政處分司法救濟的制度設計

結合我國目前的實際，將行政處分行為納入行政訴訟的受案范圍，立法工作應當分兩個步驟來進行。第一步，對于行政處分中的降級、撤職、開除這三種嚴厲程度相對更強、對公務員權益影響相對更大的行政處分決定，應當通過修改《行政訴訟法》將其先行納入行政訴訟的受案范圍之中。由于我國行政機關公務員隊伍非常龐大，因而基于行政處分所引起的爭議數量也很龐大。目前，如果將所有的行政處分爭議全部訴諸法院，必將導致法院的行政審判庭不堪重負，進而影響案件的審判質量。因而，先將行政處分中的降級、撤職、開除這三種處分方式引起的爭議納入行政訴訟受案范圍既是必須的，也是適宜的。第二步，在今后條件成熟時，再將行政處分中的警告、記過、記大過這三種處分方式納入法院司法審查的法定受案范圍之中。

在構建公務員行政處分司法救濟制度的同時，還應通過立法明確公務員行政處分的司法救濟與行政救濟的銜接關系。公務員行政處分的司法救濟并不否定和排斥行政系統內部的行政救濟。合理、完備的公務員行政處分法律救濟制度應當是司法救濟與行政救濟的有機結合。在如何銜接司法救濟與行政救濟二者關系方面，美國行政法中的窮盡行政救濟原則值得借鑒。公務員在受到行政處分后，首先應當在行政系統內部依法向法定行政機關提出申訴來尋求行政救濟，不能因不服行政處分而直接向法院提起行政訴訟，即行政救濟是司法救濟的先決條件和前置程序。這樣可以減少對有限司法資源的消耗，同時也給行政機關一個自律糾錯的機會。

（二）健全公務員因行政處分遭受權益損害的賠償程序

就行政機關的錯誤（違法或不當）行政處分給公務員的合法權益造成侵害的賠償問題，我國2005年《公務員法》第103條作了規定：“機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響；造成經濟損失的，應當依法給予賠償。”2007年國務院公布的《行政機關公務員處分條例》第51條規定：“行政機關公務員的處分決定被撤銷的，應當恢復該公務員的級別、工資檔次，按照原職務安排相應的職務，并在適當范圍內為其恢復名譽。被撤銷處分或者被減輕處分的行政機關公務員工資福利受到損失的，應當予以補償。”這是公務員對于錯誤的行政處分致其財產權益受到損害有獲得賠償或補償權利的法律依據。然而，由于我國《國家賠償法》規定的行政賠償范圍并沒有將行政處分引起的公務員權益損害賠償納入其中，因此，對于錯誤的行政處分引起的公務員經濟損失，究竟應當按照何種程序進行賠償，我國目前仍然存在立法空白。鑒于此，應當對我國《國家賠償法》中的行政賠償范圍予以修改，將行政處分引起的公務員權益損害賠償增加到行政賠償的范疇之中，并且設置具有可操作性的賠償程序制度，諸如明確規定賠償的范圍、賠償的方式和計算標準、賠償的具體程序步驟等，以此來解決錯誤行政處分致公務員經濟損失的賠償問題，使公務員的合法權益能夠得到切實有效的救濟和保障。

[1]胡建淼.行政法學[M].北京:法律出版社,1998:375.

[2]羅豪才.行政法學[M].北京:北京大學出版社,1996:202.

[3]劉澤軍.公務員行政處分救濟制度的理論基礎探究[J].法學雜志,2001(4):38.

[4][日]和田英夫.現代行政法[M].倪健民譯.北京:中國廣播電視出版社,1988:61.

[5]楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國法制出版社,1998:185.

[6]吳庚.行政法之理論與實用[M].臺北:三民書局,1995:193,209.

[7]王名揚.法國行政法學[M].北京:中國政法大學出版社,1988:29 8,652.

[8]趙樹義.尋求行政訴訟制度發展的良性循環[M].北京:中國政法大學出版社,2000:48.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0128―03

2011—09—05

袁周斌，男，湖北大冶人，湖北警官學院法律系。

【責任編校：江 流】