制約我國服務型政府建設的行政因素探析

董 帥

（南京工業大學 法律與行政學院，江蘇 南京211816）

制約我國服務型政府建設的行政因素探析

董 帥

（南京工業大學 法律與行政學院，江蘇 南京211816）

黨的十七大報告明確指出，建設服務型政府是加快行政管理體制改革的重要舉措，強調要以公共服務作為政府職責體系整合的核心內容。但在我國服務型政府的建設過程中，政府的公共服務性尚未完全體現，政府職能的轉變還沒有取得根本性突破。當前，政府行政管理在行政文化、服務體制、服務主體、公務員隊伍建設、政府考核及責任機制等方面存在的一系列問題影響著我國服務型政府的建設。

政府；行政；服務型政府；因素

自上世紀90年代以來，北京、上海、南京、重慶等地方政府率先提出了建設服務型政府的目標；之后，各地方政府紛紛效仿，展開了一場自下而上的政府改革運動。我國所建設的服務型政府，是我國社會轉型的內在要求。構建服務型政府，在很大程度上講，政府起著決定性的作用。當前，政府在整個服務型政府的建設過程中存在著一系列問題，嚴重影響和制約了我國服務型政府的建設進程。

一、行政文化的轉型不徹底

建設服務型政府是在“公共服務”的理念指導下對政府進行變革，是一項復雜而龐大的系統工程。目前，我國服務型政府的建設正從理論探討逐步向實務推進，雖然在實務操作層面上已經探索了二十幾年，卻始終沒有大的突破，問題就出在觀念意識層面。現在迫切需要的是在觀念上有一個大的轉變。[1]當前，受封建專制傳統的遺毒和計劃體制管理慣性的影響，官本位文化及政府主導社會的思想阻礙著政府服務意識的確立，服務行政理念尚未真正形成。

“官本位”思想是中國幾千年封建社會等級制度和官員特權制度所形成的一種特殊現象。“官本位”就是將當官作為衡量一個人成就和貢獻的最主要標準，甚至作為其身份和社會地位的象征。“官本位”的觀念使政府官員受到社會持續的尊崇和羨慕，無形中使他們懷有強烈的優越感和高高在上的意識，這種意識嚴重阻礙了政府人員樹立以公民為中心的服務理念。自新中國成立以來，人們在理論上成為了國家的主人，但在現實生活中，仍然是“當官的是主人，老百姓是仆人”，公民主人意識難以樹立。[2]

政府主導社會的思想是計劃經濟體制下形成的政府事事大包大攬，強調管制和干預的管制型政府指導思想。計劃經濟體制時代，政府在社會公共資源的配置中享有絕對的支配地位，自然形成了政府在社會中的主導地位和公共權力無所不在、無所不能的假象。[3]即使處在經濟轉型期的今天，“政府萬能”的觀念依然根深蒂固，許多領導干部將服務型政府誤認為政府管制。在社會主義市場經濟發展過程中，政府需要發揮好管理和主導作用，以促進市場的發育和成長，但是這里的“管”是為了“服務”而管，而非為“管制”而管。這些不正確的意識和觀念，嚴重阻礙了我國服務型政府建設的順利展開。因此，只有轉變傳統行政文化觀念，逐步完成從“官本位”到“民本位”，從“管制行政”到“服務行政”的思想轉變，才能從根本上克服服務型政府建設中存在的弊端。

二、政府服務體制亟待創新

我國的行政管理體制脫胎于計劃經濟體制，在實行社會主義市場經濟的今天弊端百露。改革開放以后，經過了幾次機構改革，特別是近年來的大部制改革，使體制方面的問題得到較大的改進，但是深層次的問題還是沒有得到根本解決。從當前的實際情況來看，服務型政府建設的諸多問題還是根源于體制方面。比如，現在財政支出的投入有些不屬于公共產品的范疇，像對競爭性、贏利性行業國有企業的投入，本應納入市場運作，不該占用公共資源，但由于多年計劃經濟的慣性，政府想在短期內從龐大的國有企業中抽身是非常困難的。計劃體制的慣性正阻礙著服務體制的構建，使政府和財政無法良性運轉，政府難以提供優質、公平的公共服務。

建設服務型政府就是要對傳統政府進行一次根本性的轉型，這個轉型勢必需要進行體制的革新。因為現代服務型政府最重要的工作是制度安排和制度供給。從各地的實踐來看，在簡化辦事程序、提供便民服務方面都取得了較大改進，但在體制創新、觀念更新和制度供給方面仍有許多不足。比如，許多地方政府只是實行簡單的政務公開、公示和聽證辦法，并且這些辦法也沒有制度化；還有的政府說重大事項要公示，重要決策要開聽證會和專家論證會，但是哪些可以算“重大”和“重要”卻沒有作具體的說明，從而導致政府的隨意決斷，公民只能被動受命。服務型政府的核心應該是以公民為中心，政府應依公民的意志而行動。政府公共產品和服務的供給內涵應由公民的需求來決定，政府政策變遷方向及執行成效應由公民的評價來決定。只有著力于這些方面的制度建設，才抓住了服務型政府建設的根本。

三、公共服務市場化與社會化程度較低，服務主體單一

受傳統計劃經濟體制的影響，政府作為公共利益的代表一直被視作控制經濟社會的唯一主體。長期以來，在提供公共產品方面漸漸形成了許多體制性問題，政府成為公共產品的唯一提供者。所有社會公共產品，不論營利性公共產品還是非營利性公共產品的供給，全部由政府來承擔，這種狀況使政府承受著巨大的財政負擔。此外，隨著收入水平的提高，民眾獲得各種公共服務的愿望也在大大增強，社會成員的整個需求結構也在不斷變化，已從基本生存的公共需要轉變為全面發展的公共需要。人民群眾的社會公共需求呈快速增長之勢，對我國政府的公共服務職能提出了更高的要求。日益擴大的公共服務需求與嚴重不足的公共服務供給形成矛盾。

在市場經濟高速發展的今天，公共利益已成為政府、社會公眾和市場的共同需求。因此，它需要各類主體通過參與分工與合作來共同維護，而不再是單單依靠政府。非公有產權組織在法律和基本制度的規范下，通過政府引導和市場運作同樣可以實現公共利益。可以說，公共管理無論在范圍還是參與主體方面都具有廣泛的社會性。[4]同樣，在服務型政府下提供公共服務的主體也絕非政府一家，其他非政府公共組織、社區、公民個人甚至企業等在一定的制度安排下，也可以成為公共管理的主體。而且越來越多的事實證明，很多公共管理與服務交給非政府組織去做比由政府親自來做效率更高、質量更好。由此，按照服務型政府的理念可以實現公共服務主體的多元化。[5]然而，我國許多地方政府公共服務市場化與社會化程度較低，政府不能充分利用市場和社會的力量來提高公共服務效率、降低相應成本，相關民間配套服務機構及其功能尚未得以建立和完善。這不僅削弱了社會的自我管理功能，也降低了政府的公共服務效率，抬高了服務成本，從而導致政府的公共服務供給能力低下。[6]因此，為了更好地滿足民眾對公共服務的需求，政府通過整合、引導社會公共組織和民間力量參與到社會公共服務中，建立多元化的公共產品提供體系勢在必行。

四、高素質的服務型公務員隊伍尚未建立

政府是國家管理公共事務的組織結構形式，公務員則是這一組織結構中最為活躍的因素，其在整個政府的運行中發揮著決策、組織、協調等重要作用，是政府各項職能的具體執行者。可以說，公務員的政治素質、服務意識和業務水平對政府的服務水平起著直接的決定作用。服務型政府的最終建成離不開一支政治堅定、業務精通、作風優良的高素質服務型公務員隊伍。[7]

由于各種原因，我國公務員隊伍的素質與服務型政府的要求還有明顯的差距，有待提高。[8]

一是思想認識不到位，服務意識淡薄。許多公務員對建設服務型政府認識不到位，思想狹隘，缺乏整體意識，考慮個人問題多，考慮工作少。他們認為服務型政府建設只是政府自身的改革，與其他人沒多大關系，上級怎么安排，下面就怎么干，甚至有人對服務型政府的建設產生懈怠或抵觸心理。還有不少公務員仍然存在“官本位”思想，他們“官念”極重，法治意識淡薄，視手中的權力為私有財產，濫用權力，以權壓法。遇到問題，不是依據法律法規來解決，而是運用所謂的內部規定、文件，以行政手段解決問題。

二是業務素質不高，水平參差不齊。市場經濟條件下，競爭異常激烈，特別是我國加入世貿組織以后，面對全球化進程，不論是在監管方面還是在服務方面都對我們的公務員隊伍提出了更高的要求。要做到為人民提供規范高質的服務，就必須具備較高的專業素質。然而在實踐中，有相當數量的公務員文化水平偏低，學歷層次不高，缺乏對相關專業技能的掌握和運用。比如，在許多地方政府，熟悉公共管理、經濟管理、法律和外語等專業人才大量缺乏。公務員自身對市場運行機制和經濟法律知識都沒有深入的了解，也就談不上有效的監管和政策的執行。這種現狀難以適應新形勢發展的需要，影響了地方政府管理能力和公共服務水平。因此，公務員的業務素質亟需提升，否則，公共服務的質量和效率將很難有根本性的改觀，最終制約服務型政府的建設。

五、政府績效考核制度不健全

政府績效考核的基本原則是政府行為的效果是否得到社會最廣大人民的認可與肯定，要以“人民滿意不滿意，人民答應不答應，人民贊成不贊成”為準則來考核政府行為。公民應當成為考核政府績效的主體，讓更多的公眾參與政府績效評估。[9]然而，我國目前并沒有建立起科學的政府服務績效考核機制，實踐中，在考核主體、內容、程序等方面仍存在許多問題。考核主體單一，多以官方為主，大都是行政機關內部上級對下級的考核，社會公眾對政府以及政府內部之間相互考評的參與度不夠，因而考核的公正性和客觀性難以保證；考核內容不全面，特別是在地方政府中，常常是以GDP論績效，以經濟增長率為考核指標，重效率輕公平，忽視民主、民生等多方面的考核因素；考核程序不規范，許多地方政府領導和公務員的績效考核基本上是上級說了算，考核時往往是憑經驗、憑印象甚至是憑“指示”，而沒有事前準確的數據和科學的分析作支撐，考核結果只能是流于形式。[10]此外，由于我國地域廣博，各地情況差異顯著，政府職能部門工作任務和實現目標的手段明顯不同，導致政府績效考核的客體不明晰，考核指標各異，沒有形成統一的績效考核標準。

如果沒有科學健全的績效考核制度，服務型政府的創建就很難從實際出發切實做起，因此，要科學全面地確定政府績效考核的內容和指標體系。一方面要以公眾的滿意程度作為政府績效考核的主要指標和根本價值導向，提升政府績效考核的公眾參與度；另一方面要把實現地區整體發展目標、公共服務水平、和諧穩定等多元因素作為考核內容，通過全面、系統、科學的分析，以作出客觀綜合的考評。[11]

六、政府責任機制不完善

當前，我國政府尚未建立起完善的責任追究機制，因此，在政府作出行政行為時難以保證其適當行政。實踐中，政府屢屢出現缺位、錯位、越位以及行政不到位的問題，嚴重影響我國經濟的健康快速發展和社會的穩定。究其原因，一方面，行政責任基本制度不健全。比如重大決策責任追究制、責任型引咎辭職制等存在空白，這些制度的缺失在今年溫州動車事故的發生及處理中都有所顯現，急需進一步建立和完善。另一方面，現有的行政責任制度尚存缺陷。有些制度只作原則上的規定，實踐中不具可操作性；有些制度本身存在明顯漏洞。[12]比如一些法律規定禁止公務員從事某一活動，但對他們違反此規定如何進行處理卻沒有作相應規定，是為“沒有牙的老虎”。

從具體責任制度來看，在政治責任方面，政府官員承擔的責任尚沒有一套完善的制度加以規制，通常是接受領導批評，向上級做自我檢討，或是被免職等行政處分。在法律責任方面，現有的法律法規，如《行政訴訟法》、《國家賠償法》等對行政責任尚缺乏全面而具體的規定，無法實現行政違法行為與行政責任的完全對應，難以有效落實。比如，現實中抽象行政行為對組織、公民都有不可忽視的影響，而《行政訴訟法》卻將行政機關抽象行政行為的責任排除在外，只對其作出具體行政行為的責任予以規定。在行政職務責任方面，各級政府及其職能部門之間、工作人員之間尚未建立起明確、統一、權責一致的工作責任制度，導致一些行政違法行為發生時因行政責任主體模糊不清而無法追究其責任。[13]因此，應該從制度上明確政府應該做什么、不該做什么，同時，也應該對政府出現失職、越位以及行政不到位時需要承擔怎樣的責任加以明確，建立科學完善的政府責任追究機制。唯有如此才能對政府進行有效監督，促使其各職能部門及工作人員及時發現并糾正錯誤，為政府適當行政提供制度保證，從而推動“管制型”政府向“服務型”政府轉變。

綜上，政府在整個服務型政府的建設中具有決定性的地位和作用。政府自身在其文化思想、人員隊伍建設和相關機制、制度建設方面仍存在許多不可忽視的問題，倘若這些問題得不到及時妥善的解決，勢必損害政府在人民心中的形象和地位，妨礙其自身的建設和發展，最終將從根本上影響服務型政府建設的進程。

[1]霍麗麗,周劍娜.我國服務型政府建設中存在的問題及根源探析[J].哈爾濱市委黨校學報，2008(2):57.

[2]吳玉宗.服務型政府建設[M].北京：經濟日報出版社,2007:113.

[3]周鶴.論政府法治化是服務型政府建設的根本路徑[D].長春:吉林大學,2008:51.

[4]高尚全.完善公共服務體系,加快服務型政府建設[J].中國改革,2007(12):18.

[5]井敏.構建服務型政府:理論與實踐[M].北京:北京大學出版社,2006:4.

[6]湯潔.建設地方服務型政府的問題及對策[J].新西部,2008(8):111.

[7]岳世平.我國服務型政府建設的制度障礙分析[J].黨政干部學刊,2008(9):53.

[8]連志慧.論服務型政府的建構[D].北京:中共中央黨校,2009:65.

[9]周鶴.論政府法治化是服務型政府建設的根本路徑[D].長春:吉林大學,2008:52.

[10]連志慧.論服務型政府的建構[D].北京:中共中央黨校,2009:72.

[11]孫選中.服務型政府及其服務行政機制研究[D].北京:中國政法大學,2008:148.

[12]連志慧.論服務型政府的建構[D].北京:中共中央黨校,2009:17.

[13]岳世平.我國服務型政府建設的制度障礙分析[J].黨政干部學刊,2008(9):55.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0134―03

2011—12—06

董帥，男，山東淄博人，南京工業大學法律與行政學院。

教育部人文社科基金項目（10YJA820099）、江蘇省社科基金項目（09ZZD010）的階段性研究成果。

【責任編校：江 流】