略論群體性事件中的比例原則
——從加州大學戴維斯分校“辣椒水事件”說起

姜田龍

（中共大連市委黨校 應急管理教研室，遼寧 大連116013）

略論群體性事件中的比例原則
——從加州大學戴維斯分校“辣椒水事件”說起

姜田龍

（中共大連市委黨校 應急管理教研室，遼寧 大連116013）

美國加州大學戴維斯分校的“辣椒水事件”持續發酵，校警對該起群體性事件的處置違反行政法上的比例原則。處置群體性事件應遵守比例原則，比例原則包含妥當性、必要性、均衡性三個要素，比例原則的審查和適用有其自身的程式安排。在實踐中，比例原則要求處置群體性事件應堅持合法性原則和謙抑性原則。

辣椒水事件；群體性事件；比例原則

一、“辣椒水事件”概述

2011年11月18日，美國加州大學戴維斯分校部分學生在校內一處開放場地示威，聲援兄弟院校——加州大學伯克利分校的“占領華爾街”校園活動。幾名校警在反復要求他們離開沒有得到回應的情況下，打開辣椒水噴霧，向學生噴射橘紅色辣椒水。11月19日，加州大學戴維斯分校部分教職員工和學生抗議校警用辣椒水噴霧驅散聲援“占領華爾街”運動的學生，要求校長辭職。一時間，包括《紐約時報》在內的媒體及人群對警察進行譴責和抗議的聲音不絕于耳。[1]兩名涉事警員和校警總監分別于11月20日和21日被勒令停職；11月21日，校長琳達當眾向學生和教師道歉，她還邀請尤婁縣地方檢察官辦公室對警察使用武力事件進行調查；11月27日，加州大學戴維斯分校授權全部由校外人士組成的調查人員可以不受限制地接觸和查閱所有雇員、目擊者、相關文件、視頻、照片和其他證據，實施調查；12月3日，加州大學基金會也發表決議，對警察過度使用武力行為進行譴責；12月5日，加州大學校長馬克任命由前加利福尼亞州最高法院法官克魯澤擔任組長的12人特別工作組對該事件開展全面調查。

人們對警察行為嚴重不滿的一個重要原因是警察向學生噴射辣椒水的行為有違反比例原則之嫌。也就是說，比例原則要求政府在行使權力時，不能超過一定限度而對公民正當合法權益造成損害，即使其行為目的是為了維護社會的正常秩序。在應對群體性事件過程中，行政行為是否符合比例原則的要求，對于事件的成功解決和社會秩序的迅速恢復往往起著重要作用。因此，對比例原則的法律淵源、構成要素、審查程式和處置群體性事件應注意的問題進行探討具有現實意義。

二、比例原則在與處理群體性事件有關法律中的體現

“德國是比例原則的母國……在我國，有學者將其稱之為‘合理性原則’、‘平衡原則’或者‘相適應原則’，多數則譯作‘比例原則’。”[2]除德國外，世界許多國家和地區，如美國、日本、我國臺灣、西班牙、意大利、英國、澳大利亞、歐盟等國家和地區也通過吸納和落實比例原則的合理內容來對行政機關的行為進行規制。與此同時，我國越來越多的法律規范已對比例原則的要素作出規定，其中與處置群體性事件相關的主要有《行政處罰法》（1996）、《突發事件應對法》（2007）和《行政強制法》（2011）等。此外，還有很多法規、規章和內部文件也體現了比例原則對行政主體的實體性要求。[3]

《行政處罰法》第4條第2款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這一條款被認為是我國行政立法對比例原則的承認和確立，具有重要意義。《突發事件應對法》第11條第1款指出：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”這一法律規范明確提及“相適應”、“最大程度地保護”等表述和安排，被普遍視為繼《行政處罰法》后對比例原則的進一步闡述和充實，也是各級政府應對突發事件時應貫徹比例原則的直接法律根據。《行政強制法》第5條則要求“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制”。該條款集中揭示了比例原則中的妥當性和必要性要求，直接對行政主體的行政強制行為加以規制。

有的學者認為《集會游行示威法》第27條的規定也包含比例原則中的因素，[4]筆者不敢茍同。該條規定如下：對于違法的集會、游行、示威，人民警察應當予以制止；不聽制止的，有權命令解散；拒不解散的，依照國家有關規定決定采取必要手段強行驅散，并對拒不服從的人員強行帶離現場或者立即予以拘留。首先，從規制對象上看，其所指向的是“違法的集會、游行、示威”，而非比例原則所要約束的行政行為；其次，從內容上看，其重在強調警察有效制止和解散違法的集會、游行、示威以及為此可采取的手段和措施，而非強調行政行為的妥當和必要；最后，從性質上看，該條規定應屬于授權性規范，即授予警察處置某種不當社會行為的法律權力，而非比例原則對行政機關和人員提出要求的義務性規范。

三、比例原則的構成要素

通說認為，比例原則應包括三個構成要素，即妥當性原則、必要性原則和均衡性原則。

妥當性原則又稱適當性或妥適性原則，是指行政機關在從事行政行為過程中必須有利于實現所要達致的目標。具體而言，就是要求所采取的行政手段或措施必須與所追求的法定目的相一致。也就是說，行政機關采取的行動必須能夠達到合法的目的，至少要有助于目的之實現。德國聯邦憲法法院在對這一原則的認定上采用最低限度標準，即只要手段不是完全或者全然不適合，就不違反妥當性原則。[5]

必要性原則又稱最小侵害原則或最溫和手段原則，是指行政機關在追求行政行為的目的過程中必須選擇和適用對行為對象侵害最小的方式和手段。一般認為其包括三個要素：一是存在選擇的可能性，即有多個可達致行政目標的手段存在以供取舍；二是具有相同的有效性，即被選擇的手段不會對目標的實現有不良影響；三是最小侵害性，即被適用的手段必須對行為對象利益的負面影響效果最小。[6]

均衡性原則又稱（狹義）比例性原則或法益相稱性原則，是指行政主體實施的行政行為所實現的目的與其所引發的對公民權利的影響和限制，應該保持一種比例關系或相稱。它要求將行政行為所追求的公共利益與其所導致的對個人合法權益的侵害放在天平兩端進行比較。“行政機關在行使行政權時，應當將行政權對公民造成的可能損害與實現法定目的可能獲得的利益之間進行權衡，只有在損害小于利益時才可采取；否則，就不能采取。”[7]

以上三個構成要素均是行政行為是否符合比例原則的必要條件，缺一不可。即某個行政行為對上述任何一個要素的違反都將使得該行政行為的合法性受到質疑和挑戰，其法律效力自然會大打折扣，甚至會造成嚴重的負面影響，尤其是在處置群體性事件過程中，更應該注意對比例原則的把握和尊重。

四、比例原則的審查程式

審查某個行政行為是否符合比例原則，理論界至少有三種觀點。傳統觀點認為，對于比例原則的審查，應該按照固定順序來進行，首先應該審查妥當性，其次審查必要性，最后審查均衡性。只有符合了上一層次要素的要求，才能進行下一層次要素的審查，該立論以德國學者沃爾夫斯為代表。第二種觀點認為，應徹底打破這種層次性的區分，將其作為一個寬泛的、整體的利益衡量和判斷標準，該主張以德國學者貝特曼為代表。第三種觀點認為，雖然這種層次分析和判斷很好，但不應無原則地固守，在具體案例中可以打破這種層次架構，該論點以我國臺灣學者黃銘輝為代表。比較而言，傳統審查模式既全面兼顧了三個構成要素的本身特質和要求，又很好地平衡了各要素之間的關系，同時抓住了比例原則的核心，且審查過程簡潔明了，具有很強的操作性，對實踐問題的解決應具有更強的指導意義。

以美校警向學生噴辣椒水事件為例，判斷警察的行為是否符合比例原則，應依次對其行為的妥當性、必要性和均衡性進行審查。

首先，妥當性審查重在確定向學生噴辣椒水是否符合有助于目標實現的手段。在本案中，警察的目的是解散連日來在校園內安營扎寨的學生抗議者，以恢復校園正常的學習和生活秩序。警察在口頭勸阻無效的情況下，使用包括噴辣椒水等強制行為在內的手段來驅趕、逼迫學生停止抗議示威，可以視為其具有追求恢復校園秩序的目的。因此，從此意義上而言，該行為并不違反妥當性的要求。

其次，必要性審查要求警察的行為在有助于目標實現的前提下，該手段必須對行政相對人侵害最小。一般認為，對財產權的侵害小于對人身權的侵害；負擔性行政措施的侵害小于禁止性行政措施的侵害。在本案中，相對于以暴力手段向學生噴辣椒水等行為，校警至少可以采用為學生的抗議活動劃定固定地點、要求抗議者不得影響校園正常秩序、挪走或拆除抗議者的營帳等相對溫和、不侵犯抗議者人身權利的手段來確保校園秩序。因此，警察的行為應視為直接違反了必要性的要求。

最后，均衡性審查強調行政手段對相對人權益的損害必須小于該行政目的所實現的社會公共利益，不能超過這一限度。在本案中，校警使用暴力手段的根本目的是維護和恢復校園內部的正常秩序，而其向抗議者噴辣椒水等暴力行為卻造成了多重后果，既有對抗議者本人的人身傷害（有兩名學生到醫院接受治療），這應屬于公民健康和生命權的范疇；也有對美國憲法所保護的合法集會權利的干涉和侵犯，這應屬于公民政治權利的范疇。因此，校警向學生噴辣椒水的行為所導致的對抗議者本人身心權益和憲法權利的侵蝕，與其所要實現的恢復校園秩序目標相比，前者顯然要重于后者，尤其是在抗議者的行為沒有對其他人的人身和法定權利造成嚴重影響的情況下。從此意義上講，校警的行為很難說符合均衡性原則的要求。

五、比例原則在處置群體性事件中的運用

當前，群體性事件具有數量多、增長快、參與者以弱勢群體為主、發生領域較為廣泛等特點，[8]這些都對行政機關及時、合法、有效、恰當地應對群體性事件提出了更高的要求，而能否嚴格按照比例原則加以處置，直接決定該行政行為是否合法與恰當。具體而言，比例性原則要求行政機關在處理群體性事件過程中至少要做到以下兩點：

第一，在應對群體性事件的觀念上，要堅持依法應對原則。2011年3月10日，吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中明確指出：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這是我國社會主義法治建設的必然要求，各級政府及部門必須在憲法和法律范圍內行使各項職權，包括對群體性事件的應對和處置。堅持依法應對原則，一要職權合法，即在法律法規授權范圍內行使權力，不存在超越與濫用職權行為。二要處理合法，即按照法律的規定對行為人和組織加以處罰，不存在輕行為重罰、重行為輕罰等不當處理現象。三要程序合法，即按照法定程序加以處理，不存在遺漏程序或程序瑕疵問題。比例原則作為我國處置群體性事件的一項法律基本原則，只要行政機關嚴格依法辦事，其自然會得到遵守和貫徹。

第二，在應對群體性事件的手段選擇和適用上，要堅持謙抑性原則。謙抑性原則來源于刑法，是指用最少量的刑罰取得最大的刑罰效果。這里的謙抑性原則則是指在采用處置手段時，要堅持采用對行政相對人各方面權利損害最小的方式。在實踐中，對事件的平息，能夠口頭勸離和疏導的，就不采用強制方式；能不動用警力的，就不動用警力；即使動用警力，也要避免濫用警械和警具。對責任人的處理，要在依法處理的前提下，堅持只對主要人員進行處理，避免打擊面過寬；可口頭教育的，就不宜進行經濟處罰；可經濟處罰的，就不宜限制人身自由；可予以行政處罰的，就不需要加以刑事處罰。從這個意義上說，在實際工作中堅持謙抑性原則是比例原則中必要性和均衡性要素的直接要求和根本保證。

群體性事件迅速、有效地平息和處置，需要多個職能部門發揮作用，也需要多種要素介入其中。無論如何，比例原則都將對參與其中的各個行政主體和要素發揮指導與制約作用。

[1]韓梁.美校警辣椒水對付聲援“占領華爾街”運動學生[N].北京晨報,2011-11-21(A17).

[2]李輝.論比例原則的發展及其本質[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2011(4):38.

[3][4][6]蔣紅珍.論比例原則:政府規制工具選擇的司法評價[M].北京:法律出版社,2011:26-27,27,41.

[5][7]馮志華.論行政法的比例原則——從“釣魚執法”事件說起[J].池州學院學報,2011(2):30,31.

[8]詹祖亮,尹合遠.群體性突發事件的特點及其處置原則初探[J].法制與社會,2011(7):181.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0137―03

2011—12—19

姜田龍，男，遼寧莊河人，中共大連市委黨校應急管理教研室。

【責任編校：江 流】