論國際刑事法院檢察官自行調查權

劉慶明

（中國海洋大學 法學院，山東 青島266100）

論國際刑事法院檢察官自行調查權

劉慶明

（中國海洋大學 法學院，山東 青島266100）

《羅馬規約》賦予國際刑事法院檢察官自行調查的權力，引起了包括我國在內的一些國家的質疑與擔憂，并一度成為拒絕加入《羅馬規約》的重要誘因。從檢察官自行調查權合理性的角度出發，提出相關完善建議，以期為我國加入《羅馬規約》做一點理論上的準備。

自行調查權；安理會；國際刑事法院

《國際刑事法院羅馬規約》（以下簡稱《羅馬規約》）第15條賦予了國際刑事法院檢察官對犯罪事實自行調查的權力，使其在國際刑事法院的運行過程中處于核心地位。由于檢察官自行調查的權力過大，其觸角可能會延伸到他國內政，因此在國際社會中引起了諸多爭議。正如建立國際刑事法院羅馬外交會議的中國代表團團長王光亞所言：“檢察官的自行調查權不僅會使法院面臨來自個人或非政府組織過多的指控，無法使其集中人力物力來對付國際上最嚴重的犯罪，同時也會使檢察官面對大量的指控而需不斷作出是否調查起訴的政治決策，不得不置身于政治的漩渦，從而根本無法做到真正的獨立與公正。”[1]作為融合了國際社會不同法律文化的《羅馬規約》，其本身便是各國相互妥協的產物，因此難免會存在不盡如人意的地方。但作為國際社會的一大進步，國際刑事法院的建立具有重要的意義。正如前聯合國秘書長安南在慶祝儀式上所說：“國際刑事法院彌補了當今國際司法體系中所欠缺的一個環節，它的成立實現了人們長期的夢想，那些企圖逃脫法律制裁的犯罪行為將受到應有的審判和懲罰。”[2]

一、檢察官自行調查權的由來

檢察官自行調查權是啟動國際刑事法院管轄權的三種途徑之一，其內容為安理會及締約國在沒有提交情勢的情況下，國際刑事法院的檢察官可以對締約國國民實施的或者在締約國境內已經發生的某項犯罪進行調查。相比根據安理會或締約國提供情勢而展開的調查，檢察官自行調查權是一種主動調查的權力。在這種框架模式下，檢察官可以通過任何渠道得到資料，掌握情況展開調查，而無需相關國家的同意。有學者認為這一規定在一定程度上使檢察官凌駕于締約國之上，最終會構成對一國主權的侵害。也正是基于這一考慮，包括我國在內的許多國家拒絕了《羅馬規約》的邀請，這成為《羅馬規約》發揮其重要作用的一大障礙。

二、質疑檢察官自行調查權的理由

由于檢察官自行調查權一定程度上會干涉到他國主權的行使，在奉行“國家主權至上”的國際社會里必然會引起質疑和擔憂。質疑者的理由主要有以下幾點：

第一，檢察官自行調查權一定程度上會給國家司法主權帶來沖擊進而干涉到他國內政。檢察官自行調查權賦予檢察官可以不經有關國家的同意，根據自己從各種渠道獲得的有關情況就自行展開調查起訴程序的權力，這種繞開他國司法系統追訴犯罪的行為無疑損害了他國的司法管轄權，并在一定程度上構成對他國主權的侵害。

第二，檢察官自行調查權賦予了檢察官過大過寬的權力，如果不能有效地進行制約，很容易導致獨斷專權的情況發生。國際刑事法院在檢察官權力分配上采用“檢警一體化”的配置模式，集調查起訴權于一身，檢察機關擁有偵查權能最大限度地消除偵查與起訴之間的摩擦，增強控訴的合力，這樣能夠有效地追訴犯罪，實現社會穩定。因此，檢警一體化模式在刑事追訴活動中主要側重于對訴訟效率的追求，以便更有力地打擊國際犯罪。但檢察官也是普通的自然人，具有人性共有的弱點。同時，由于檢察官自己所屬國家及政治立場的原因，易受到不同程度的干擾，將導致權力濫用及獨斷專行，甚至成為某些國家或政黨組織實現其政治意圖的工具。因此，賦予檢察官自行調查權雖然可以提高國際刑事法院的中立性，但卻很難保證檢察官個人的中立性。

第三，檢察官自行調查時如果不能得到相關國家司法機構的合作與協助，其工作便很難展開，自行調查制度也會流于形式。雖然《羅馬規約》規定檢察官在不用得到相關締約國同意的情況下，根據任何渠道得到或掌握的情勢和資料便可自行調查，但在實際操作中，國際刑事法院的權力還沒有強大到與一個主權國家抗衡的程度。作為一種外來力量，如果沒有國內相關機構的配合，調查工作將舉步維艱。

第四，檢察官的自行調查權可能會使國際刑事法院面臨來自個人或者非政府組織過多的指控，無法使其集中力量來對付國際上最嚴重的犯罪。由于檢察官自行調查權具有獨立性、自主性、無限性、普遍性等特點，因此，其案件來源之廣，范圍之大便不言而喻。如果沒有一個很好的篩選機制，那么檢察官將會疲于眾多案件的紛擾，無法集中力量應對國際上最為嚴重的犯罪。

三、檢察官自行調查權的合理性分析

通過上述分析我們不難發現，質疑者的擔心主要集中在對國家主權的沖擊及檢察官個人權力的濫用上，當然這種擔心并非空穴來風。但筆者認為，首先，質疑者的反對依據有過分夸大之嫌，檢察官自行調查權存在的缺陷并非不可調和。從價值選擇上看，檢察官自行調查權也是國際社會權衡各方面價值后做出的選擇。其次，一種好的制度不在于它有沒有任何缺陷，而在于能否對其形成一個良好的制約機制。對于檢察官個人權力濫用的問題，我們也可以通過預審法庭和安理會對其進行強有力的制約，讓其按照我們所預設的軌道發揮作用。具體措施有以下幾點：

第一，檢察官的自行調查權可以有效制約國內當權者的獨斷專權，形成一種良性的外部制約機制。眾所周知，國際刑事法院所管轄的案件都是國際上最為嚴重的犯罪，其犯罪主體往往握有巨大權力，甚至還可能是其政府首腦。在犯罪行為發生后，他們往往通過借助手中權力及特殊的身份地位所設置的赦免制度屢屢逃脫懲罰，以至于造成似乎罪行越大，逃避懲罰的可能性就越大的現象，這一情況在專制國家表現得尤為突出。賦予檢察官自行調查權便可從根本上打破這一格局，使違法者能夠受到國際社會的制約，摧毀其建造的封閉性安全港，最終在外來力量的作用下受到應有的制裁。

第二，從社會契約論的角度出發，《羅馬規約》賦予國際刑事法院檢察官自行調查的權力，并沒有違反國家主權至上原則。從理論上看，國家主權原則是國際法最古老的原則之一，是伴隨著民族國家的建立而產生的。但隨著社會的發展，出現了相對主權學。二戰后，一些相對主權觀點提出，國家主權必須受國際法的約束，而且只有通過國際法，國家主權的行使才能實現維護國家獨立和國際社會秩序的目的。從實際來看，主權自其誕生之日起就不是絕對的，這是因為國際社會是由多個國家組成的多元化群體。在一國與他國或其他國際法主體交往的過程中，只有互相承認和尊重主權，國家才能各自保持獨立。而承認和尊重他國的主權就意味著要對本國進行適當的自我限制，如締結或加入一個條約、參加一個國際組織等就是對自我主權的制約。同樣，《羅馬規約》作為一種契約，意味著主權國家在自愿平等的基礎上同意讓渡一部分權利以維護國際社會秩序，這同人們自愿讓渡一部分權利組成國家一樣，并非是對讓渡者權利的侵犯，相反是為了更好地保護讓渡者自身的利益。因此，即便是檢察官在自行調查過程中可能會觸及國家主權，但這也是為了更好地保護國際社會公共秩序，是一種價值選擇的結果，從長遠看更能夠保護一國的主權不受侵犯。

第三，通過設置預審法庭對檢察權進行司法控制，這種控制也就是我們所說的內部制約。其表現形式為檢察官在審查情勢后如果認為有合理根據需進行調查，那么就要請求預審法庭授權調查。預審法庭在進行審查后如果認為有合理根據進行調查，并認為案件屬于本法院所管轄，那么就應該授權調查，反之則拒絕調查。由于檢察官自行調查權具有“檢警一體化”的配置模式，集調查起訴權于一身，因此，控制其調查起訴權是防止權力濫用的必然要求。因為采取國家強制力量進行的偵查行為，如搜查、扣押、竊聽等對物的強制措施，以及逮捕與臨時逮捕等對人的強制措施都涉及基本人權，如果任由偵查機關自行決定與實施，易侵犯公民的相關權利和自由，因此需要進行司法審查并以司法令狀作為執行依據。[3]預審法庭的這種制約模式實際上在國內司法制度中早有體現，比如檢察院對公安偵查機關的監督就充分說明了這一點，而且從實際運行效果上看，也是比較理想的。因此，預審法庭的這種內部制約一定程度上防止了檢察官權力的濫用，保證了整個司法機構的順利運行。

第四，通過安理會對檢察官自行調查權進行制約，這種制約又稱為外部制約。其表現形式為：如果安理會根據《聯合國憲章》第七章作出決議向本法院提出要求，在其后的十二個月內，本法院不得根據本規約開始調查，安理會可以根據同樣條件延長該項請求。根據這一規定，安理會無疑扮演著制約檢察院自行調查權的另一重要角色。安理會作為聯合國最具權威的組成部分，在國際事務中發揮著重要作用。國際刑事法院雖是一獨立的國際機構，但離開了聯合國的支持，其工作也很難展開。因此，從這一層面來看，安理會完全有能力對國際刑事法院進行有效的監督。正如《羅馬規約》所規定：“國際刑事法院一方面主張建立獨立、公正、普遍和具有廣泛代表性的國際刑事司法機構，同時又采取務實和謹慎的態度來處理與聯合國的關系，通過與聯合國系統建立關系來實現自身的目的和追求。”①《羅馬規約》第2條規定：“本法院應當以本規約締約國大會批準后，由院長代表本法院締結的協定與聯合國建立關系。

四、檢察官自行調查權的完善方案

作為普遍性的國際公約，《羅馬規約》本身就是具有不同法律文化、不同歷史背景的國家之間相互妥協達成的協議，其制度的設計難免存在缺陷。因此，為了更好地發揮檢察官自行調查權的作用，以維護國際社會的和平與發展，筆者建議從以下幾個方面對其作進一步完善：

第一，充分利用管轄權補充性原則，消除國際刑事法院與國內司法機構在案件管轄方面的沖突。補充性原則是《羅馬規約》確立的一個重要原則，對國際刑事法院所起的作用是補充性的，它不能取代國內法的作用，即在國內司法體系癱瘓，無效或不愿意對一些嚴重的國際罪行進行懲處的情況下才發揮作用。[4]《羅馬規約》這一規定實際上為兩者之間各自的管轄劃定了范圍，有助于消除彼此之間的矛盾，促進共同合作。在具體操作層面，筆者認為國際刑事法院檢察官在開展工作時要與相關的國內司法機構進行商討，事先取得其合作與支持，這樣檢察官在進行工作時才能事半功倍。

第二，要充分保持調查工作的透明性，以利于國內與國際社會的監督。具體來說：第一，借鑒國內司法系統的回避制度，負責調查案件的檢察官，其資料應該公開，接受國際社會和被調查國的監督。第二，在案件的調查過程中，除涉及保密資料外，檢察官要不斷公布調查進展，以利于人們及時了解情況。第三，對于案件的調查結果，要及時公布并給予詳細說明，同時附有得出調查結果的依據，使人們相信案件確實公正無誤。

第三，在國際刑事法院檢察官的選撥和任免上，不妨借鑒美國法官選拔機制，在任期與待遇上給予充分的保障，使其免于受到外來壓力的影響。同時，在選拔條件上要從嚴進行，著重從人品、背景等各方面進行考察，切實保障檢察官的中立性。

對于《羅馬規約》來說，在這樣一個復雜的機構里，面對這么多重要的問題，所有的參與者都會在規約的細節上找到自己不滿意的地方，這一點是無法避免的。但作為國際社會里程碑式的進步，《羅馬規約》對于國際社會的和平與穩定具有重要意義。因此，我們要用一種寬容的眼光去審視《羅馬規約》的不足，并積極改進，通過不斷的努力，《羅馬規約》最終將會以最大的包容性為國際社會的和平與發展做出貢獻。

[1]王光亞在新聞發布會上解釋中國拒絕參加《羅馬規約》的講話

[2]http://www.iccnow.org/resourcestools/statements/unbodies.html.

[3]龍宗智.國際刑事法院檢察官的地位與功能研究[J].北京：現代法學，2003(3).

[4]徐杰.國際刑事法院規約與條約相對效力原則[J].北京：法學評論，1999(2).

D997.9

A

1673―2391(2012)03―0152―03

2011—01—10

劉慶明，中國海洋大學法學院。

【責任編校：江 流】