關于我國區域海洋管理現狀及發展對策的思考

王琪，邵志剛

（中國海洋大學 青島 266100）

關于我國區域海洋管理現狀及發展對策的思考

王琪，邵志剛

（中國海洋大學 青島 266100）

區域海洋管理作為一種跨行政區域的海洋資源和環境管理的新模式，通過合作與協商的方式對一個區域內的海洋事務進行管理，逐漸進入人們的視野并得到認可。從區域海洋管理的提出和概念出發，通過對我國區域海洋管理實施現狀和存在問題的思考，提出完善我國區域海洋管理的實施對策，以期對今后區域海洋管理的發展能起到一定的啟示作用。

區域海洋管理；協調機制；思考

《聯合國21世紀議程》指出：“海洋是全球生命支持系統的一個基本組成部分，也是實現可持續發展的寶貴財富。”當今海洋戰略地位的重新確立和海洋資源價值的重新發現，將海洋管理提升到一個前所未有的新高度。始于20世紀70年代的區域海洋管理，作為一種全新的海洋管理形式也逐漸進入人們的研究視野。區域海洋管理通過對具體的海域進行系統管理，對于解決海洋經濟發展同海洋環境的保護、資源的可持續利用之間的矛盾能夠發揮日益重要的作用，從而也為我國實現人與海洋的全面、協調、可持續發展提供了新的途徑。然而，一種新的管理方式方法的出現，必然會引發已有傳統管理方式的抵觸，在實踐中也會受到各種現實條件的制約。要在明確概念、加強認識的前提下，找到區域海洋管理切實可行的實施途徑，真正發揮其實際效用。

1 區域海洋管理的提出及概念內涵

我國傳統的海洋管理實行的是中央與地方相結合、綜合管理與部門管理相配套的條塊分割式海洋管理體制。在綜合管理體制下，作為海洋行政主管機構，中央、省、市、縣4級政府分別有海洋行政主管部門；在部門管理框架下，海事部門、漁政部門、海上油氣勘探部門、海洋交通部門、海洋旅游部門、海洋環保部門等分攤了海洋管理中的各項職能。由于各管理主體間縱橫交錯關系和利益的驅使，使得我國在海洋管理中存在著許多問題和矛盾。主要體現在缺乏協調和合作意識，各行業部門只重視自身利益，各地方部門只重視本地區GDP和經濟效益增長，忽視了對整個海洋資源和環境的保護。

區域海洋管理作為一種海洋管理的新形式，是由外國學者首先提出的。2002年的世界可持續發展峰會（WSSD）呼吁各國采取基于生態系統的海洋管理；21世紀初美國海洋政策委員會（USCOP）和美國皮尤海洋委員會（PEW）提出了區域海洋管理的概念[1]。在區域海洋管理提出以后，我國近年來也逐漸開始了對區域海洋管理的探索和實踐，諸多學者對區域海洋管理的概念提出了見解。周魯閩指出，區域海洋管理是“以特定區域為地理單元，綜合運用法律、政策、計劃和傳統文化等手段，統籌協調解決區域內主要海洋問題的過程和機制[2]。”王志遠、蔣鐵民將區域海洋管理定義為：對一定海洋地理空間范圍內具有重要意義的區域系統進行的自覺干預和內外協調的活動[3]。王琪則認為，區域海域管理是“以政府為核心的多元主體，基于維護海洋生態系統的完整性和區域發展整體利益的需要，綜合運用法律、行政和經濟等多種手段，統籌協調區域共同面臨的海洋發展問題，促進區域內政府及其相關機構之間和區域內各利益相關者之間涉海行為的利益協調而進行的管理活動[4]。”區域海洋管理概念的提出，使海洋管理體制中的行業分散管理行為發展為區域管理行為，并且單項、個別的海洋政策發展為區域、整體性的戰略目標，對于加強和改善海洋管理具有十分重要的意義。

1.1 區域海洋管理中“區域”范圍界定

按照美國海洋地理學家Alexander的定義，區域是地球表面的一個分區，該分區由于具有不同于其他分區的內在特征組合而有異于其他分區[5]。而美國學者M organ則分別按地理因素、政治因素、文化因素、功能區域因素、行政管理因素和綜合因素6種方法來對區域進行劃分。可見，對于“區域”范圍的界定有多種方式，既可包括行政管理區域、自然地理區域，也可包括經濟區域、文化區域、生態系統區域等。在我國傳統海洋管理模式中，往往以行政區域作為管理單元，海洋行政邊界的劃分是陸域邊界在海上的延伸。這種劃分方式有其歷史必然性，在當時能夠適應我國海洋管理的需要并已延續至今。但以行政區域作為管理單元，最大的缺點在于各行政區域主體根據自身利益，重視對海洋資源和經濟利益的攫取，忽視了對公共海洋環境的保護。而區域海洋管理作為一種全新的海洋管理方式，同傳統意義上的海洋管理最大的區別在于管理邊界的重新確立。區域海洋管理中的“區域”打破了原有行政邊界的范圍限制，以生態系統為基礎對海洋進行重新劃分的完整單元，是一個為實現海洋生態環境可持續發展的有機結合體。它能夠促進有著共同利益的地區，通過跨界的區域合作，共享區域合作的成果和減少資源和環境的外部性[6]。

1.2 區域海洋管理的主體

就主體來講，區域海洋管理的核心無疑是作為公共權力機關的政府，也就是政府相關的涉海管理部門。政府海洋管理機構是維護國家海洋權益、發展海洋經濟、保護海洋資源與環境、協調涉海相關事項的執行部門，所以在區域海洋管理中政府應發揮主體作用。由于區域海洋管理是由兩個或兩個以上的行政單元組成，所以協調與合作成為各主體間的主題。各涉海部門應將區域的整體利益放在首位，在共享區域合作經濟成果的同時共同承擔起對區域內海洋資源和環境的保護。而且隨著治理理論在當今全球的發展，越來越多地要求非政府組織、企業、公民參與到對公共事務的管理中來，通過各個主體之間的合作、協商和建立伙伴關系來實現對各項公共事務的管理。同樣，在區域海洋管理的過程中，要促使更多的非政府組織、社會團體和公眾加入到其中來，在政府的引領下共同參與區域海洋管理的各項事務中去。所以說，區域海洋管理是由以政府為核心的多元主體進行實施的。

1.3 區域海洋管理的客體

各種海洋管理所面對的客體都是海洋，區域海洋管理也不例外。由于海洋的公共屬性使得許多涉海部門根據價值取向進行資源開發和利用，“公地的悲劇”現象由此得以產生。區域海洋管理所面對的對象是一個具體區域內的各項事務，所管理的客體應該是而且必須是這個區域內的各項公共問題，既包括由于政府各海洋部門相互推諉和職能交叉所產生的問題，也包括由于涉海企業、沿海公眾不注重保護區域內海洋資源和環境所產生的各項問題，而這些公共問題都是以前傳統的行業管理和部門管理都沒能解決的。區域海洋管理作為一種新的海洋管理方式，將這些公共問題納入一個具體區域中，更有利于解決各種問題和困境。

1.4 區域海洋管理的目標

從目標來看，區域海洋管理應包括近期目標和長遠目標。區域海洋管理的長遠目標是維護區域海洋生態系統平衡，創造良好的區域海洋環境，實現區域海洋經濟協調發展與實現區域內海洋自然環境可持續利用的雙贏效應，追求人海和諧。此外，區域海洋管理還可充分根據各區域的特點，根據區域的實際情況制定階段性具體目標，如防止石油污染、發展濱海旅游、平衡區域內資源使用等，從具體的、階段性的目標出發，由小及大，為實現長遠的根本目標奠定基礎。

區域海洋管理是以政府為主導的多元主體，將保護生態系統安全作為海洋區域劃分的基礎，以促進區域內經濟發展和資源環境保護雙贏為目標，針對區域內存在的公共問題的預防與治理，綜合利用法律、行政、文化等各種手段，協調區域內各利益相關者的利益，實現人與海洋全面、協調、可持續發展的一種海洋管理途徑與方式。在面臨海洋經濟日益發展，但海洋資源和環境狀況日益嚴峻的現實面前，改進傳統的管理方式，克服傳統海洋管理中的條塊束縛與限制，實施區域海洋管理成為一條可行的道路。

2 我國區域海洋管理的現狀和存在的問題

2.1 我國區域海洋管理的現狀

從宏觀意義上說，我國區域海洋管理從20世紀60年代已漸趨顯現。當時，我國建立了分海區的海洋管理制度，成立了各海洋區域的管理機構。各海區的海洋管理機構作為中央政府的派出機構，對所負責的海區實施統一監督管理。但這并不是真正意義上的區域海洋管理，分海區管理制度的建立是為了適應我國海洋行政管理的需要，是按行政區域和自然地理區域進行劃分的，并沒有以生態系統作為劃分的依據。1965年7月，國家海洋局組建了北海分局、東海分局和南海分局作為各海洋區域的管理機構。這些分局作為中央派出機構，執行區域海洋環境保護、維護所屬區域海洋權益、促進區域海洋經濟協調發展的職責。此外，國家海洋局在1999年又組建了中國海監北海、東海和南海3個海區總隊，針對區域內各項涉海行為進行執法管理。農業部也在中國的北海、東海、南海分別設立了海區漁政指揮中心，負責海區內漁業生產的管理和水生動物的保護工作。

21世紀初，針對各區域日益嚴重的海洋環境、資源等問題，區域海洋管理的先進理念從國外引進至國內并得到許多學者的認同，我國中央和地方政府也積極在實踐中推行，力求用完善的區域海洋管理來改善生態。2001年國務院審議并通過了針對渤海環境問題制定的《渤海碧海行動計劃》，該計劃明確指出，環渤海各地方政府和相關部門要加強協調與合作，嚴格控制渤海近海海域污染，加強對渤海地區的資源環境保護，恢復渤海地區的碧海藍天。計劃提出十余年來，環渤海各地方政府和相關涉海部門統籌規劃，加強合作，通過制定并頒布《渤海綜合整治計劃》、《渤海沿海資源管理行動計劃》、《渤海環境管理戰略》一系列的專項計劃[7]，加強各部門的區域海洋管理，在一定程度上遏制了渤海區域的污染趨勢。2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中也明確要求：“根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的海洋功能定位，逐步形成各具特色的區域發展格局[8]。”中央在政策層面上對區域海洋管理給予了支持，各地方政府也針對區域內的各種海洋問題積極探索管理的有效實踐形式，廈泉漳城市聯盟就是一個很好的例子。針對福建省廈門、泉州和漳州3市相鄰的沿海城市、生態環境關系密切的現實，實行區域一體化戰略，成立廈泉漳城市聯盟，在很多具體領域展開合作。其中，在針對區域海洋環境保護方面，廈泉漳海洋部門通過制定“一個綱領，兩個制度”，即《廈泉漳海洋管理聯合行動綱領》、《廈泉漳市海洋與漁業局長聯席會議制度》、《廈泉漳市海洋與漁業執法支隊長聯席會議制度》，采用市長聯席會議的方式，建立完善的區域海洋管理合作框架，對3市附近的海域生態進行共同治理和維護[9]。2008年青島市滸苔事件發生后，“煙臺、威海、日照、濰坊、東營等兄弟城市紛紛伸出援手，在第一時間成立了由市長或分管副市長為總指揮的應急工作領導小組，全面展開對青島的支援[10]”，通過區域海洋間協作的方式，成功地清除了近海的滸苔，確保了北京奧運會帆船賽事在青島的順利進行，以上都是區域海洋管理在當前各地成功施行的典型事例。

2.2 我國區域海洋管理存在的問題

2.2.1 區域海洋管理體制不完善

當前我國區域海洋管理體制不完善，主要表現在缺乏健全的區域海洋管理綜合性協調機構和相關群體參與制度。由于在行業管理中各行業都存在各自的利益，使得不同管理主體間容易針對自身利益發生沖突和矛盾。因此，需要健全的區域海洋管理協調機構來對區域內各方面利益進行協調和整合，減少行業管理所產生的弊端。而且在當前區域海洋管理中缺乏有效的群體參與制度，在處理各項區域海域事務時仍采取領導決策、精英決策，使得沿海社會組織、民間團體和公眾個體在區域海洋管理中的作用不能得到充分發揮，各種群體沒有途徑來行使自己管理海洋事務的權利。

2.2.2 法律政策體系不健全

目前我國對于區域海洋管理所制定的法律法規基本都是獨立的行業法規，缺乏一個能夠對海洋區域內進行宏觀約束的綜合性法律法規。而且我國現存的關于區域海洋管理的相關政策、規劃，大多是由各行業部門制定的，缺少全國性的關于區域海洋管理的總體規劃和統一的政策，也缺少區域性的海洋開發管理的相關細則和注意事項[11]，既沒有一個統一的區域法律法規，也沒有完善的區域政策規劃，使區域海洋管理各項行為無規可依、無據可循，以致在各海洋區域中，行業管理依然處于管理的優勢地位并不斷得以鞏固；而提倡協調與合作、注重生態環境保護的區域海洋管理無法依照相關的法律政策有序實施，無形中削弱了區域海洋管理能力建設。

2.2.3 海洋科技、人才力量缺失

“人才資源是最重要的資本和第一資源[12]”。但由于各方面原因，我國自主研發海洋科技能力不強，用于區域生態系統保護、資源環境監測方面的科技水平仍然不夠，沒有形成系統的技術力量框架。在海洋人才隊伍方面：一方面，海洋科技人才地域結構不合理，山東、天津、江蘇、上海等省份是涉海高校和海洋科技人才的主要聚集地，而其他地域海洋科技人才相對較少[13]；另一方面，我國許多海洋科技人才雖理論知識水平高，但管理實踐能力不強，不少人才不能有效滿足當今社會的實際需求，海洋管理部門、科研部門、涉海高校和企業間缺乏有效的合作機制，不能有效發揮海洋人才在提高區域海洋管理方面應有的作用。

3 區域海洋管理的實施對策和途徑

主要從區域海洋管理的協調機制、科技服務、法律法規建設、人才共享和公民參與5個角度出發，對如何進一步增強區域海洋管理能力進行思考。

3.1 建立完善的區域海洋管理協調合作機制

由于區域海洋管理涉及一個區域內的多個行政主體和行政單元，以及行政單元內的諸多獨立個體，難免會產生各種內部沖突與矛盾，所以協調與合作是區域海洋管理亟待解決的重要問題。要解決這個問題，必須要建立完善的區域協調合作機制。一個合理有效的合作機制的存在，對于實現各主體間的“共贏共治”，繼而對增進區域海洋管理各方面的整體利益都發揮著十分重要的作用。

3.1.1 建立完善的區域海洋管理協調機構

《聯合國21世紀議程》指出，“每個沿海國家都應考慮建立，或在必要時加強適當的協調機制（例如高級別規劃機構），在地方一級和國家一級上從事沿海和海洋區及其資源的綜合管理及可持續發展。這種機制應在適當情況下包括與學術部門和私人部門、非政府組織、當地社區、資源用戶團體和土著人民參加。”在當前我國海洋條塊管理存在諸多問題和弊端的前提下，成立一個區域性海洋協調機構，授予其一定的海洋事務決策權和管理區域海洋的各項職能是十分重要的。這個機構的設立應不違背國家法律和地方法規，可以以委員會的形式建立，委員會成員應囊括國家海洋主管部門、地方政府、相關企業、科研單位、民間組織、普通民眾等在內的眾多利益相關者，代表最廣大人民的根本利益，使各方面的聲音得以最大程度的考慮。委員會的主要職責是協調各主體間的關系，達成一致的海洋開發和利用意見，制定一致的海洋區域規劃和行動計劃；研究制定針對區域利益問題的各項政策[14]。可以采取協商方式處理各項事務，既避免了各部門間產生的利益沖突，又使廣大人民群眾享有參與海洋管理事務的權利。區域海洋管理協調委員會內各主體相互合作，共同管理自己的區域，有利于實現區域海洋管理更好的發展。

3.1.2 實施有效的區域海洋管理合作制度

就合作制度來講，會議協調制度可以發揮其自身特點和優勢，作為區域海洋管理中經常使用的各主體間的協調和合作手段。會議協調制度既要包括“務虛會”，也包括“務實會”。務虛會主要針對的是重大事項“事前評價”，應由一些海洋科技人才、管理學家、企業家組成對區域內涉及海洋生態系統的重大工程進行事先評估和審議[15]，對政府部門所作出的各項涉海重大決策的正確性和有效性提出專業性評價，提出不同角度的建設性意見和建議，對可能發生的影響區域生態的行為作出適當的事前控制，從而通過這種方式共同參與到海洋決策和海洋管理事務中來。而務實會則可以針對重大海洋問題的“事后應急”，通過“省、部長聯席會”、“書記、市長協調會”等一系列方式，針對區域海洋內重大安全責任事故、安全隱患、資源浪費等一系列跨界問題，由一個涉及多領導、多部門共同參與的聯席會的形式，進行協商與溝通合作，作出最后的解決策略和方案。

3.2 完善區域海洋管理中的科技服務

利用先進的海洋科技對區域海洋生態系統進行全面監測，能夠為區域海洋管理者提供各項及時的區域海洋信息和生態信息，為其做出正確的區域海洋決策提供服務。可以將當前先進的海洋環境監測與評價技術、海洋環境預報技術、海洋災害預警信息技術和海洋數據共享技術運用到區域海洋管理中來，增強對先進科技的使用程度。在海洋科技的使用中，可以通過海洋環境監測與評價技術對區域內海水水質、江河入海污染量、陸源入海排污量等數據進行觀察監測及分析處理，實時監控區域內的污染情況；通過海洋環境預報技術及時預報區域內海洋天氣、潮汐、海文、海浪情況，形成各項具體指標和數據，為區域海洋管理提供及時的區域海洋海域詳情；通過海洋災害預警信息技術對區域內可能發生的風暴潮、海浪、海嘯、海冰等自然災害進行及時預警和通告，便于區域內進行統一的海洋應急管理；還可以通過海洋數據共享技術與區域內的公眾、企業、非政府組織等團體共享區域海洋的水文數據、氣象數據和海洋生物數據等各項數據訊息，便于區域海洋管理的各種主體能夠及時掌握整個海洋區域的各種詳實信息，保障其對海洋享有基本的知情權。各項海洋技術共同形成一個覆蓋整個海洋區域的科技網絡，為提高區域海洋管理能力奠定科技基礎。應不斷加大對海洋科技使用的投入，在區域內各行政主體加強協商，根據各主體實際經濟發展水平和生態環境現狀確立各自應投入的比例，更好地為區域海洋管理服務。

3.3 加強區域海洋法律法規建設

3.3.1 加快制定區域海洋領域的權威性法律

近十余年，針對行業管理存在的諸多問題和矛盾沖突，區域海洋管理發展迅速，但是這種新型的管理方式缺乏一部權威的法律條文作為支撐，多是眾多學者在理論上的闡述，沒有從法律依據上對問題和矛盾進行集中整治。因此，盡快制定一部權威的區域海洋綱領性法律顯得尤為重要。這部法律應該是能夠統籌各海洋區域管理部門行動、各海洋區域產業開發、各海洋區域資源利用、各海洋區域環境保護，從而保證我國海洋區域管理健康、持續、高效發展的綱領性文件[16]。

3.3.2 加快區域性海洋法律法規的制定步伐

從各海域的具體實際出發，應在一部總體性權威法律的帶動下，針對各區域不同的資源開發與生態環境制定區域性法律法規，比如針對環渤海區域的海岸帶保護法、濕地保護法等。由于區域性海洋法律法規對沿海人民的日常生活和促進區域內各部門的協調整合都能發揮重要作用，所以要加快區域性海洋法規的制定步伐，在細節上盡快予以完善。

3.4 完善區域海洋人才共享機制

3.4.1 完善區域內海洋人才共享機制

當前海洋人才廣泛存在于海洋高校、科研機構中，而區域內的政府和涉海企業作為用人主體，對海洋人才的需求日益增加，導致了在區域海洋管理中人才的供需不平衡。所以要完善區域內海洋人才共享體制，鼓勵區域內政府與海洋高校和科研機構之間、涉海企業與海洋高校和科研機構之間、海洋高校與科研機構之間的人才共享，促進優秀的海洋管理人才、科研人才之間的交流與合作，可以采用委托共享、借用共享或項目式共享的方式，讓諸多海洋人才享有施展才能的空間，從學校走向社會，在增強海洋人才實踐能力的基礎上實現人才的區域內共享。

3.4.2 健全區域間海洋人才共享機制

由于各海洋區域的發展程度不同，要推進各海洋區域相互間的海洋人才共享，引導海洋人才的跨區域合理流動。其中建立跨區域一體化的海洋人才中介市場是實現人才共享的關鍵[17]。在這個中介市場中，要實現各種海洋人才要素的合理流動，特別是管理要素和科技要素的快速流動，從海洋人才資源豐富的區域流動到匱乏的區域，切實保障各個區域的海洋科技實力的增強和海洋管理水平的提高。

3.5 加強區域海洋管理中的公民參與

3.5.1 各級海洋管理部門對公民參與區域海洋管理提高認識，積極引導

當前由于受傳統海洋管理的影響，在區域海洋管理中普遍存在不重視公民意愿、忽視群眾訴求的錯誤現象。對此，各級海洋管理部門要重視群眾在區域海洋管理中的意愿和訴求，改變傳統海洋管理中的落后思想，樹立區域海洋管理正確的民主意識和公民觀念，對公民參與區域海洋管理采取積極引導的正確態度，讓沿海地區群眾真正參與到海洋政策制定、海洋生態環境保護等一系列區域海洋管理活動中來。

3.5.2 完善公民參與區域海洋管理制度建設

首先，要加強公民參與的長效化制度建設，設立固定長效的區域海洋管理部門（委員會），使群眾在其中占有一定的比例，在相關政策討論和管理方式上反映人民的訴求。其次，完善管理信息的透明化制度，實施區域海洋管理政務公開，通過固定的區域海洋信息公開欄、公開網站等形式，讓公眾能夠及時看到關于區域海洋管理的相關進展。最后，加強區域海洋管理互動化制度建設，建立起涉海政府部門與公民良性互動的公眾參與機制。可以充分將在當前政府行政管理中廣泛采用的座談會、書面征求意見、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證等方式運用到區域海洋管理中來，廣泛吸收公眾對區域海洋管理的意見和建議，以達到上下互動、順暢溝通的目的[18]。

3.5.3 加強公民教育，提高公民參與區域海洋管理的能力

公民能否合法、合理、有序地參與區域海洋管理的各項事務，自身的能力和素質至關重要。如果沒有正確的海洋資源環境保護意識，沒有一定的海洋知識素養和知識水平，也就不了解相關區域海洋管理政策同自身的利益相關性之間的聯系，缺乏了自覺維護政策有效實行的動力[19]。所以要加強對公民海洋基本理論以及人海關系和諧等知識的普及和教育，加強對公民區域海洋管理相關政策措施的宣傳，尤其是強化對海洋資源環境的憂患意識以及海洋經濟社會協調發展意識的普及，讓公眾在自身素質提高的基礎上增強對區域海洋管理事務管理的能力和積極性。

4 結語

區域海洋管理作為一種全新的海洋管理形式，因其以海洋生態系統為基礎，注重海洋經濟發展和環境保護并重、資源開發和生態維護并存，已經得到了許多學者的認可，在我國海洋管理實踐中已經得以初步適用。但由于諸多原因的影響，我國區域海洋管理在理論建構和具體實踐中都落后于世界發達沿海國家。希望能通過對我國區域海洋管理發展的思考，分析我國區域海洋管理的現狀、問題，提出對策和措施，真正能夠對促進我國區域海洋管理的發展起到一點借鑒作用，在完善區域海洋管理的同時實現我國藍色海洋經濟的全面發展。

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2012-03-09