河南地方政府在政策性農業保險發展中的角色分析

程麗英

(河南工程學院經濟貿易系，河南鄭州451191)

我國是自然災害頻發的國家，每年因自然災害所造成的農業損失非常巨大，嚴重影響了農業生產者的正常生產經營和工業發展。為了降低自然災害對農業生產和工業發展的不利影響，充分利用保險分擔農業自然災害風險損失，我國自2004年起實施政策性農業保險，2007年開始實施農業保險保費補貼政策，即由中央財政補貼農業保險保費，地方政府財政配套補貼。全國農業保險的保費收入從2006年的8.5億元上升到2011年的170億元，中央財政累計撥付農業保險保費補貼資金262.1億元，為“三農”提供的風險保障資金逾1.5萬億元，［1］有力地保障了農業生產和發展。

一、河南地方各級政府在政策性農業保險中的角色

2008年河南作為農業生產大省成為農業保險的試點省份之一，當年的農業保險保費收入為4.34億元，2009年達到5.3億元，2010年卻下滑至1.77億元。2010年比2009年下降66.23%，在全國排第17位。［2］這與第一產業生產總值全國排名第二、糧食總產量連續年居全國首位的農業大省地位極不匹配。2009年保費之所以大幅增加，是因為省政府對試點地區試點險種給予了鼓勵和扶持，農業保險承保機構所承保的險種沒有出現虧損。2010年保費收入之所以大幅下滑，一是因為農業保險承保機構按照政府設定的保費標準經營農業保險時出現了較大虧損，二是因為一些地方政府對農業保險的認識不到位，缺乏主動性和積極性。由此可以看出，在落實財政補貼農業保險保費政策上，河南地方政府既發揮了積極的促進作用，又存在角色定位不清、越位或缺位等方面的問題，影響了農業保險保費的增長。認清地方政府在政策性農業保險中的角色有助于推進農業保險工作。在貫徹農業保險保費補貼政策中，河南地方各級政府承擔著不同角色。

(一)省政府在政策性農業保險中的角色

省政府每年的農業保險工作方案規定了它在農業保險中的角色主要是:

1.農業保險的主導者

在實踐中，由于農業生產者通過農業保險轉移風險的意識不強，商業性保險公司不能有效聚集同質風險，所以農業保險在河南一度進展緩慢。政府主導后，農業保險規模大幅增長，但2010年保費收入大幅下滑。保費收入無論是大幅增長，還是大幅下降，都與政府的主導作用直接相關。當前河南地方各級政府主導政策性農業保險的方式一般是通過設立由農業部門、氣象部門、財政部門和保險承保單位構成的工作組來協調政策性農業保險工作，農業保險效率和效果明顯提高。但在政府加強主導的同時，保險機構在政策性農業保險中的經營主體地位無形中有所弱化，影響了保險機構的積極性，進而影響了保費的穩定增長。

2.農業保險保費、費率和保險金額的制定者

河南試點政策性農業保險的險種、保險金額、費率和保費是根據每年全省農業生產的平均物化成本(包括種子、化肥、農藥、灌溉、機耕和地膜成本)以及種植區域發生損失的風險概率(單一風險概率)來確定，承保保險公司沒有變更的權力。

3.部分農業保險保費補貼的承擔者

河南地方各級政府對省內所開展的農業保險進行保費補貼有兩種情況:一種是中央政府財政補貼保費的40%，省級財政補貼保費的25%，分別補貼能繁母豬、奶牛、水稻、玉米、棉花、小麥等險種的保費;另一種是中央政府和省政府不予補貼，由市、縣兩級政府財政補貼，險種只有煙葉和肉雞兩種(詳見表1)。

表1 河南地方各級政府財政補貼農業種植業保險保費的比例［3］ 單位:%

(二)市、縣級地方政府的角色

在農業保險中，市、縣兩級政府的角色不容忽視。無論是中央補貼保費的農業保險還是地方補貼保費的農業保險，能否實施的關鍵都在于市、縣政府財政補貼是否到位。當前市、縣政府在農業保險中的角色主要是:

1.農業保險政策的執行者

多數市、縣都是在省政府的農業保險工作方案確定后，按照省政府指示制訂各自的方案。市、縣政府在險種、保險費率、保費和保險金額方面沒有決定權，只能執行省政府的規定。

2.農業保險保費部分補貼的承擔者

與省政府相比，市、縣政府承擔補貼的角色更加突出。有中央財政補貼保費的，市、縣政府負擔補貼的比例小一些;沒有中央財政補貼保費的，市、縣政府負擔補貼的比例則要大一些(詳見表1)。這無疑給市、縣財政增加了不小的負擔。從補貼流程上看，只有農戶和當地政府將各自承擔的保費繳齊后，才能獲得上級政府的補貼。但是補貼直接補給了承保農業保險的公司，當地政府除了需要拿出一部分財政收入進行補貼之外，并沒有其他利益可言，因而降低了當地政府推動政策性農業保險的積極性。

二、當前河南地方各級政府在農業保險中存在的問題

近年來政府主導的農業保險的確極大地促進了農業風險管理，為農戶轉移風險提供了有效途徑。但是政府主導的農業保險在高速發展了幾年之后，很多地方出現了農業保險規模停滯不前的現象。河南農業保險規模在2009年達到最大規模后開始下降，主要原因是政府角色定位不清，在參與農業保險經營管理中同時存在過度介入和介入不足的矛盾現象。

(一)省政府過度介入和介入不足

1.省政府過度介入保險經營

保險經營是一個專業性很強的行業，它涉及精算、風險分析、風險管理等方面的專業知識，保險專營機構通過專業人才完成這方面的工作。而政府的主要職責是服務公眾，為社會提供公共產品。保險經營既非政府職責，也非政府專長。

但現實情況是不擅長經營風險的省政府取代了以經營風險為生的專業保險機構的角色，忽視了不同地區所面臨的風險不同、風險出現的概率不同等因素，依據年均農業生產物化成本制定保費、保險金額，在全省范圍內實行統一標準，從而導致農業保險承辦機構在經營過程中出現不同程度的損失，積極性受到嚴重影響。河南省政府為了降低農民的負擔，將水稻和棉花的費率由2008年的8%調整為2010年的6%(詳見表2)，［3］但是北京師范大學和人保財產總公司共同承擔的“全國種植業保險區劃”課題組根據不同地區所面臨的不同風險及風險出現的概率所設計的費率計算模型，測算出河南省的水稻費率應該為 11.3%，棉花費率應該為18.0%。［4］兩者之間之所以有這么大的差距主要是因為站位不同。政府從發生風險時保險金額彌補農業生產者的生產成本損失的角度出發，課題研究單位是從農業保險承保單位風險管理的角度出發，即站在經營政策性農業保險公司的角度進行分析和測算，二者應有機結合，確定符合實際、有助各方互利共贏的保險金額、費率和保費等標準。

表2 2010年河南省農業種植業保險保額、費率情況［3］

政府越位制定的保費、保險金額導致承保農業保險機構在經營農業保險時出現賠付率過高、經營虧損等現象，降低了承保機構經營農業保險的積極性，從而影響了農業保險的發展。

2.省政府介入不足

(1)在保險種類上介入不足。目前，省政府只對基本的種植和養殖業給予一定比例的保費補貼，對特色種植業并沒有給予應有的扶持。如中牟縣是經濟作物主產區，其生產的西瓜、草莓、大蒜等是河南經濟作物的主要供給品種，但是省政府農業保險工作方案只是鼓勵市、縣政府開展特色農業保險，并沒有給出具體的扶持政策，將保費補貼的財政負擔轉移給了下級政府。相比較，上海當地政府通過開發新的保險品種，對本地的蔬菜種植戶給予農業保險補貼，增強了種植戶承擔市場風險的能力。

(2)對經營農業保險的機構扶持不足。目前，在河南經營農業保險的機構主要是中華聯合財產保險股份有限公司和中國人民財產保險股份有限公司在河南的分公司。這兩家保險公司是綜合性的財產保險公司，它們除了經營農業保險外，還經營其他財產保險業務，在農業保險上的損失可以通過其他保險業務的贏利來彌補，也就是所謂的“以險養險”。但是政府不給予一定的經營補貼，僅靠營利性保險機構的其他保險業務彌補農業保險的虧損，勢必會降低保險機構的總體贏利狀況，保險機構開展農業保險的積極性也隨之降低。

河南農業保險采取的是農戶自愿方式，也就是說，只有在農戶自愿參保并交納由其承擔的保費后，由各級政府承擔的保費才會進入承保機構的賬戶。這樣一來，盡管政府指定了上述兩家保險機構承保河南的農業保險，但是保險機構并沒有主動開展農業保險業務的動力。政府對經營農業保險的機構補貼不到位而制約農業保險發展的情況隨之出現。

(3)對巨災風險分擔介入不足。農業原保險承擔的是農業生產單位同質風險中風險個體的風險損失，當自然災害發生導致同質風險單位全部受損時，農業原保險則無力承擔損失賠償。這就需要通過建立巨災風險分擔機制來分擔巨災風險所造成的損失。巨災風險分擔機制一般是通過再保險即原保險業務經辦機構通過購買再保險將風險轉移給再保險公司。但農業一旦發生自然因素引起的巨災風險，即使是再保險，很多時候對自然災害產生的巨大損失也難以承擔。因此，除了再保險分擔一部分巨災損失外，政府還應該通過建立巨災風險基金來分擔一部分巨災損失。河南省的巨災風險分散機制是由承保農業保險的機構來建立的。

《河南省2010年農業保險工作方案》要求承保農業保險的保險機構把省政府承擔的種植業險種保費補貼資金作為巨災風險準備金，實行專賬管理，逐年滾存，直到資金積累達到年度平均保費收入100%左右時為止。［3］由此規定可以看出，在建立巨災風險分散機制方面，河南省政府并沒有給予資金上的扶持，只是將其承擔的原保險保費補貼轉為巨災風險補償基金。若當年的農業保費收入低于當年的農業賠付率，而且沒有發生巨災風險，農業保險的承保機構則不能動用這部分原保險保費收入，其營利能力必然下降。另外，根據規定，農業保險再保險的主體是經營農業保險的保險機構，政府并不給予政策上的扶持和經濟上的補貼。這兩個因素疊加在一起，就會出現因政府在巨災風險分擔機制上的缺位而影響巨災發生時保險機構的支付和賠償能力的情況。

(二)市、縣政府介入不足

由于農戶參保必須自愿以及市、縣政府保費補貼必須先行到位，所以市、縣政府尤其是縣級政府在指導村、鎮開展農業保險中的作用顯得尤為重要。無論開展哪種政策性農業保險，都需要縣級財政提供保費補貼資金，因此，縣級財政收支狀況、農業保險經營好壞對其政績的關聯程度是影響當地農業保險能否發展的重要因素，也是影響市、縣政府主導政策性農業保險是否到位的重要因素。實踐中，市、縣政府在農業保險中存在的問題主要是介入不足。

1.對農業保險經營機構業務開展介入不足

河南農業種植和養殖多以家庭為單位，這就為農業保險業務帶來了不便。一方面，農業生產者擁有影響農業保險經營者決定其是否承保、理賠的信息;另一方面，農業保險經營者擁有保險承保責任、免責等保險專業知識的信息。各自獨有的信息優勢容易導致雙方片面尋求自身利益最大化，出現保險業務辦理糾紛。為減少和避免糾紛，需要由中間人建立信息溝通機制，但目前的農業保險機構尚沒有信息溝通機制，其在各地的分支機構也僅限于縣級，在鄉鎮和行政村基本上沒有派出機構。縣級政府可以充分利用對鄉鎮的管理權，在行政村設立農業保險協助單位，并建立保險雙方的信息溝通機制。由于農業保險規模大小和追求經濟增長的目標不一致，所以縣級政府建立信息溝通機制的動力不足，在協助農業保險經營機構開展農業保險上介入不足。

2.財政補貼農業保險保費介入不足

農業保費規模越大，市、縣政府財政資金投入越多，在財政收入既定的前提下，增加對農業保險保費補貼投入，勢必會壓縮其他方面的財政支出。當地政府在權衡利弊后，很有可能選擇放棄對農業保險保費進行補貼，或者消極對待政策性農業保險，降低對農業保險的保費補貼。這也是河南省種植業和養殖業保費補貼在沒有中央和省政府補貼的情況下開展不起來的主要原因。

三、河南地方各級政府矯正角色的主要措施

要使河南農業保險真正發揮經營風險和風險管理的功能，地方各級政府需通過一系列的改進措施矯正角色，修正越位或缺位。

(一)省政府應采取的矯正措施

1.下放農業保險經營權力給農業保險經營機構

政府在確定好保險的種類后，應充分利用農業保險經營機構經營管理風險的專業知識，由它們根據不同投保單位風險狀況來決定保費、費率和保險金額等。政府所要做的就是隨著風險大小的變化而相應增減保費補貼，同時運用組織領導職能，協調農業部門、氣象部門、水利部門、民政部門在農業生產過程中為農業生產者提供多方面幫助，降低自然風險給農業生產帶來的不利影響，通過降低風險發生的概率和風險損失來降低農業保險險種的費率。

2.擴大農業保險保費補貼種類和范圍

與其他農業生產大省相比，河南農業保險補貼種類少，保險覆蓋面窄。由于沒有省財政提供的保費補貼，加上一些市、縣政府財力不足，所以除了中央財政補貼保費的險種之外，河南增加的保險險種只有肉雞和煙葉兩種。在已開展的八九種農業保險中，除玉米種植在全省開展保險外，其他險種都是在選定的地區進行試點。這與河南農業大省的地位極不相符。因此，省財政應該增加財政補貼投入，加大對特色農業產品的保費補貼力度，擴大保險險種并覆蓋全省，以撬動社會各方面資金參與農業保險。

3.對農業保險經辦機構給予扶持

當前全國和河南農業保險的經營原則是“低保障，廣覆蓋”，即主要保障農業生產者生產的物化成本，對應的是低保險費率。低保險費率為農業保險經辦機構經營農業保險實現收益帶來了困難，農業保險經辦機構不得不通過開展其他保險業務來彌補農業保險經營上的損失，這嚴重影響了其經營農業保險的積極性。因此，為了提高農業保險經辦機構辦理農業保險的積極性，要對涉及農業保險業務的保險機構給予稅收方面的優惠及相應的補貼，同時將省政府有決定權的非農業保險業務如政府投資的項目工程險、隸屬于政府的辦公設施財產險等交由辦理農業保險業務的保險機構，讓其“以險養險”。

4.建立政府主導的巨災風險分散機制

洪澇、颶風、干旱等自然災害所造成的農業損失巨大，無論是原保險還是再保險都沒有能力單獨承擔如此巨大的損失，因此，必須由風險承擔共同體分散巨災風險所帶來的損失，而不是由目前的承保機構單獨承擔。具體操作上，一是效仿北京市政府作為投保主體代替承保農業保險機構與中國再保險集團簽訂農業再保險合同，變農業保險承保機構自愿選擇再保險為強制進行農業再保險，二是在積極爭取中央財政補貼支持的同時，省、市、縣各級地方政府要從財政收入中拿出一部分資金，建立農業巨災風險基金，實現專項管理，并通過穩健的投資實現該基金的保值增值，以分擔巨災給農業造成的巨大損失。

(二)市、縣政府應采取的矯正措施

市、縣政府尤其是縣級政府是農業保險發展的主力軍，因此，要設法調動縣級政府參與農業保險的積極性。

1.將農業保險完成情況納入考核體系

當前我國對地方政府的考核主要是以經濟增長為主要指標，從而導致地方政府過度追求經濟增長。對于以農業為主的地方來說，要求其盡力做好農業保險工作除了會增加其財政負擔之外，還會增加其完成經濟增長目標的難度。因此，對以農業為主的地方，只有把農業保險完成情況納入政府工作考核體系，才能提高縣級政府參與農業保險的積極性。

2.加大對貧困縣的轉移支付

河南當前的農業保險政策中需要市、縣政府負擔相應的保費補貼比例，縣級政府負擔的比例比市級政府多，這導致農業保險規模越大，縣級財政負擔的比例越大，對于財政收入少的貧困縣來說實施補貼的難度更大。為了提高縣級政府參與農業保險的積極性，有必要降低縣級財政補貼比例。一是增加省、市政府財政補貼比例，二是提高農戶和合作社的保險保費負擔比例。提高農戶和合作社的保險保費負擔比例，可能導致農戶和合作社放棄投保。對此，根據美國的實踐經驗，農業保險保費補貼的效果要好于農業直接補貼，因此，應通過降低農業補貼數額、增加農業保費補貼來減輕農戶農業保費負擔。

［1］楊晶晶.農險公司“以險養險”急破盈利困局［N］.中國經營報，2012－02－11(10).

［2］孫兆震，張培娟，李畫.河南:建立農業保險的可持續發展機制［N］.中國保險報，2011－07－07(12).

［3］河南省政府 2010年農業保險工作方案［EB/OL］.(2010－06－28)［2012－03－20］.http://www.henan.gov.cn.

［4］北京師范大學，人保財險總公司.全國種植業保險區劃研究報告［R］.(2011－05－26)［2012－03－20］.http://wenku.baidu.com/view/10a018fc0242a8956bece496.html.