城市暴雨內澇災害警務預防與預警機制建設

曾德才

（湖北警官學院 警察臨戰學系，湖北 武漢430034）

城市暴雨內澇災害警務預防與預警機制建設

曾德才

（湖北警官學院 警察臨戰學系，湖北 武漢430034）

城市暴雨導致的內澇嚴重影響城市建設與民眾生活。如何應對內澇災害？較多的人從城市基礎建設的角度進行了探討。從硬件建設的角度出發的研究是非常必要和有益的，然而，有效應對內澇災害還需要完善的應急管理機制。從加強應急管理這個軟件的角度，從強化預防與預警機制建設出發，探討公安機關在應急管理的預防與預警中如何發揮職能作用，強化信息收集與傳遞，拓展信息的發布途徑，采取預防措施減少甚至避免災害損失。

應急警務；自然災害；預警機制

近年來，我國包括北京、濟南、杭州、廣州、武漢在內的一些大中城市不同程度地因暴雨內澇，給人民群眾的生命財產造成了重大損失。2011年6月23日，某市遭遇了近10年來最大的暴雨，強降雨造成了包括地鐵在內的大面積的交通癱瘓，導致人員傷亡；2012年7月21日至22日該市又遭遇了61年以來最大的暴雨，致190萬人受災，77人死亡，經濟損失近百億元人民幣。究其原因，除了城市基礎設施有欠缺外，在城市管理方面還有許多需要完善的地方，在城市暴雨內澇應急機制建設方面還需要加大力度。公安機關作為維護社會秩序的行政力量，理應在城市暴雨內澇應急管理方面有較大的作為。當然，在城市暴雨內澇應急管理方面，公安機關作為地方政府的組成部分，是不可能取代地方政府和黨委的作用的，只能是在地方政府和黨委的領導下，當好參謀與助手，作為應急管理的重要力量實現地方政府和黨委的意圖，在盡可能的情況下，創造性地發揮作用，實現效益的最大化。作者從警察臨戰的角度出發，就公安機關在城市暴雨內澇應急管理的預防與預警機制建設提出一些看法，以期能對城市暴雨內澇應急管理研究有所補益。

一、城市暴雨內澇應急管理中的警務預防措施

“善戰者無赫赫之功”，這應當是自然災害與事故災難預防的最高境界。自然災害的發生是不可避免的，但是完備的預防措施完全可以把損失減少到最低程度。

2011年8月26日，由于擔心熱帶風暴“艾琳”可能造成嚴重災害，美國紐約市政府向居住在低洼地帶和沿海地區的約37萬居民下達了強制性撤離指令，這是該市歷史上首次強制疏散居民。同時，還宣布從27日中午12時開始，紐約大都會捷運局所屬的公共汽車、火車、地鐵全面停駛，這也是前所未有的[]。

同樣，我國香港地處南方，經常遭遇臺風侵襲，在應對臺風暴雨災害時把工作重心放在“預防”上，既減少了市民人身傷亡、財物損失的可能性，也減少了政府在救援階段付出傷亡代價的可能性。反觀上述某市“7.21”城市暴雨內澇災害，在多次、逐步升級的預警信號發出之后，政府與市民都基本上沒有什么預防措施。市民照樣上街、上班、上學，甚至足球比賽也照樣在雨中舉行。該市在經歷了“7.21”城市暴雨內澇災害之后，在預報7月30日即將迎來新的降雨的時候，相關部門才采取了在受災最嚴重的地段派出排水車輛、安排值守人員等積極的應對措施，市民也盡量留在家中或轉移到安全地帶。

公安機關及其人民警察與人民群眾的工作和生活有著緊密的聯系，涉及社會生活的方方面面，在應對包括城市暴雨內澇在內的自然災害事件的時候，有著信息來源快、采取措施快、活動效果好的天然優勢。在城市遭遇暴雨，可能出現內澇現象的時候，公安機關可以發揮自身優勢，采取有效的預防措施，防止人民群眾的生命財產受到損失，維護好社會治安秩序。

首先，公安機關在收到預警信號之后，要迅速啟動相關預案，調集警力值班備勤。一方面加強城市巡邏防控力度，防止少數壞人乘機作案，減少刑事案件和治安案（事）件發生的可能性。另一方面，也可以及時發現災害事故苗頭，防止災害事故發生。在“7.2 1”城市暴雨內澇災害中，如果民警不是在廣渠門已經嚴重積水之后才到達現場進行處置，而是提前在巡邏或值勤中發現開始形成積水時，及時阻斷交通，疏導車輛，就不會發生車輛被積水淹沒的情況，更不可能造成人員在核心城區淹亡的事件。同樣，在京港澳高速的南崗洼鐵路橋出現嚴重積水之后，高速公路值勤民警及時打開高速公路的掉頭閥，組織遇險車輛疏散，同時關閉高速公路，阻止其他的車輛的進入，就可以防止或者減少損失。

其次，公安機關及其人民警察收到預警信息之后，要及時協助并督促民眾采取必要的措施防范可能出現的城市暴雨內澇災害：在那些曾經被內澇積水淹沒過的居民住宅、商鋪、地下車庫、地下通道等地方，協助并督促民眾和相關機構采取累筑沙袋等防范措施；對于容易出現積水的重點地段，如地勢低洼的街道、涵洞、立交橋等地要安排人員及時疏通排水道、布置排水設置、安排人員執守；對于幼兒園、中小學校、大型商業機構、娛樂場所采取提前放學、停業等措施；對于如“7.21”城市暴雨內澇災害中舉行的足球比賽等體育活動、大型游園等文娛活動、大型商業集會等要及時中止活動；對于可能出現泥石流等次生災害的居民居住區，要提前動員民眾轉移到安全地帶，防止出現人員和財產損失。如此等等，在應對自然災害方面，寧可“小題大做”，不可事到臨頭束手無策，各種預防措施寧可備而不用，不可用而無備。

再次，公安機關及其人民警察要及時收集并上報相關信息，供決策機關作為決策的參考和依據。對于應對包括城市暴雨內澇災害在內的突發事件的應急管理中，信息的及時收集、整理、上報也是預防的重要環節。國家信息化專家咨詢委員會委員、國家信息中心專家委員會主任寧家駿認為：“所有的應急問題最終都可歸結為大數據處理問題”，大數據處理要靠跨時空、跨部門、跨行業的綜合數據采集，這是作出應急決策的關鍵[2]。公安民警的工作深入到社會生活的各個方面，與人民群眾有著密切的聯系，是公安機關可以及時收集、整理上報各種信息的良好基礎。公安民警可以通過各種手段收集了解災情、社情與民意，供決策機構進行決策。比如，在城市暴雨中，一般的車主通常都會認為城市主要干線的排水設施較好，都會不自覺地轉向在主干線上行進，從而出現交通擁堵甚至會出現交通癱瘓。公安民警要及時了解實時動態，在上級機關的指揮下，采取措施分流車流，保障城市暴雨中的交通順暢。

二、城市暴雨內澇應急管理中的警務預警措施

《中華人民共和國突發事件應對法》中將可以預警的突發事件按照突發事件的緊急程度、發展勢態、可能造成的危害程度分為一級、二級、三級、四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標志。在“7.21”城市暴雨災害中，氣象臺多次發布暴雨預警，并不斷提升預警的級別，但由于各種原因，沒有達到預警的預期效果。在香港，一旦有暴雨、臺風征兆，氣象部門就開始播報相關信息，各個部門則依據氣象部門的播報，及時做出反應。作為應急管理重要組成部分的公安機關，有必要發揮自身的優勢，采取相關措施，彌補目前應急預警手段中的不足。

首先，公安機關及其人民警察可以通過社區警務平臺、平安微博等多種途徑及時發布預警信息。在“7.21”城市暴雨內澇災害之后，氣象部門被置疑不作為，理由就是沒有及時通過手機發布暴雨預警信息，而手機是目前中國人最普遍的通訊工具和最快捷的信息獲取渠道之一。其實，氣象部門已經通過電臺、電視臺、報紙等方式發布了預警信息，但是信息傳遞瓶頸就如同城市交通中“最后一公里”瓶頸現象一樣沒有真正被大多數民眾所得知或者是雖然知道但不明白是什么意思。得益于社區警務戰略的大力推行，城市社區中普遍建立了社區警務室，配備了社區民警，社區民警與社區居民建立了廣泛的聯系。在氣象部門的預警信息發布之后，社區民警可以通過QQ、微博、手機短信、社區屏幕、戶外大屏幕、甚至是社區民警或者是治安積極分子登門入室宣傳告知等方式，及時地把預警信息發布給民眾，使民眾明確地知道即將到來的災害是什么并及時采取防范措施。

其次，公安機關要把城市暴雨內澇應急預案中規定的與不同等級的預警信息相對應的明確而具體的應急措施落到實處。城市暴雨預警信息不應當僅僅是表示降水量與降雨強度，而且應當包括與預警等級相關的防御措施。華東政法大學教授管建強在分析“7.21”城市暴雨內澇災害時指出：“不管是橙色預警還是其他什么顏色的預警，關鍵是預警發布之后有沒有相關的硬性措施去落實，以保障人的安全。于是我們看到，即使發布了最高級別的預警，某市國安的足球比賽依然在進行，依然有大量的市民四處活動。我個人認為，類似的責任或者措施應該以法律制度的形式去落實”[3]。

城市暴雨內澇災害中不同等級的暴雨預警應當對應有不同應對措施。僅就公安機關而言，紅色或橙色預警信號發布之后，交通警察要全員上路執勤，基層派出所要全員深入轄區檢查和協助民眾落實防范措施，治安部門要加強街面防控力量，保護重要場所和重點部位的安全，消防部門要全力響應對群眾的救援；藍色信號發布之后，則只需要加強交警執勤力量。“7.21”城市暴雨內澇災害發生時，如果各個部門的各項預警措施都真正得到落實的話，該市城市可能是這樣的情況：民眾都在家中，警察在街頭巡邏，城市處于“休眠”狀態，部分地方出現積水，但是不會出現人員傷亡，財產損失不大。

再次，公安機關在城市暴雨內澇應急預警中要主動與其他職能部門整體聯動并發揮重要作用。城市暴雨內澇應急是在地方黨委和政府領導下，各個職能部門整體聯動，充分發揮社會主義制度的優越性抗擊暴雨災害。“7.21”城市暴雨內澇災害暴露了我國應急管理中偏重現場處置，忽視預防與預警的問題。所以在應對類似的城市暴雨內澇災害時，公安機關要密切與水務、城管、防汛和各級政府應急辦進行聯系，及時進行信息溝通與共享，在行動上相互配合，分工協作，最大限度地發揮整體合力，保障人民群眾的生命財產安全。

三、城市暴雨內澇應急管理中的警務應急力量的組織

“7.21”城市暴雨內澇災害后，根據媒體的披露，該市警方在營救廣渠門下由于積水而被困車中的市民時采取的營救措施不專業，在一定程度上影響了營救的效果。對此，我們可以這樣假設：如果進行營救的是由警方召集的經過專業訓練的車輛遇險救援公司的職業人員，他們一定會使用專業的設備，運用熟練的救援技能，在最短的時間內將受困人員營救出來。那么，即使最終沒有改變事件的結果，警方的營救也不會被置疑。在這件事上，反應出了公安機關在應急管理中的一個較為明顯的問題，那就是在進行應急管理時，只注意動員各級公安民警參與應急管理，忽視社會力量在應急管理中的積極作用。

在我國，應急管理的主導者是黨委和政府，應急管理的主要力量是各個行政機關及其所屬人員、軍隊和武警、預備役人員和民兵組織。所以，應對各種突發事件時，要著重動員這些力量，這也是社會主義制度優越性的體現。《中華人民共和國突發事件應對法》第十一條第二款規定：公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。所以，在應對各種突發事件時，是可以動員社會力量參與的。“7.21”城市暴雨內澇災害的應急處置中也有相當多的志愿者主動參與了應急處置活動，如紅十字藍天救援隊派出的專業潛水人員配合排水搶險隊員、武警官兵從京港澳高速鐵路橋下積水中救出81臺車輛；民間救援隊壹基金救援聯盟的隊員發揮自身的優勢，積極參與災區的救援工作[4]。這一切都說明力量是確實存在的，也有被組織使用的可能性，問題就是怎樣來組織和使用這些力量。

因此，公安機關在應對城市暴雨內澇災害時，一方面要發揮公安機關實行警務化管理，紀律嚴明、組織性強的自身優勢，發揮廣大民警的聰明才智和積極主動精神，積極投身到搶險救災中。另一方面也應當把可以利用的社會力量吸納進來，利用他們的專業優勢，強化搶險救援力度，最大限度地保障人民群眾的生命財產安全。當然，也要加強對這些社會力量和志愿者的教育和管理，引導他們將精力和能力投入到適當的救援、救助活動中來，為建設和諧社會作出積極的貢獻。

[1]徐賁.自然災害預報與人言滔滔[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/xubenblog,2012-08-01.

[2]湯潯芳.北京應急信息系統陷入重硬輕軟誤區[N].21世紀經濟報道(廣州),2012-08-01.

[3]北京暴雨反思：法律資金管理均待提升[N].法制日報，2012-07-25.

[4]志愿者去災區參與救援應戒盲目[N].新京報,2012-07-25.

D631

A

1673―2391(2012)09―0006―03

2012—08—16

曾德才，湖北警官學院警察臨戰學系。

【責任編校：譚明華】