對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管收監(jiān)執(zhí)行問題的思考

張衛(wèi)平，胡麗鴻，胡 丹

（1.四川省成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610000；2.四川省雙流縣人民檢察院，四川 雙流610200；3.四川省崇州市人民檢察院，四川 崇州611200）

對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管收監(jiān)執(zhí)行問題的思考

張衛(wèi)平1，胡麗鴻2，胡 丹3

（1.四川省成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610000；2.四川省雙流縣人民檢察院，四川 雙流610200；3.四川省崇州市人民檢察院，四川 崇州611200）

監(jiān)外執(zhí)行是我國一項重要的刑罰執(zhí)行制度。當前，對于監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在執(zhí)行期間脫漏管后如何收監(jiān)執(zhí)行，已成為一個令實務部門感到困惑的問題。因此，期待立法機關完善關于收監(jiān)執(zhí)行的條件、程序和對刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度的法律規(guī)定，以適應司法實踐。

監(jiān)外執(zhí)行；罪犯脫漏管；收監(jiān)

監(jiān)外執(zhí)行是我國一項重要刑罰執(zhí)行制度，它既體現(xiàn)法律的嚴肅性，又體現(xiàn)了刑罰的進步和人道的文明。監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，是指依據(jù)法律規(guī)定在監(jiān)外執(zhí)行所判刑期的罪犯。根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國刑法》（下稱《刑法》）、2012年修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（下稱新《刑訴法》）、以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（下稱“兩高兩部”）2012年聯(lián)合頒發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》（下稱《辦法》）等有關法律的規(guī)定，目前在監(jiān)外執(zhí)行的主要是：被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，現(xiàn)由司法行政機關負責執(zhí)行。所謂脫漏管，是指監(jiān)外執(zhí)行罪犯在執(zhí)行期間脫離公安機關、司法行政機關的監(jiān)督管理。從司法實踐看，導致監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管有諸多方面原因，其中主要表現(xiàn)為司法行政機關面對罪犯脫漏管收監(jiān)執(zhí)行啟動程序難，審判機關撤銷緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行裁定難，檢察機關對罪犯脫漏管收監(jiān)執(zhí)行活動監(jiān)督難等。

一、存在的問題及原因

（一）收監(jiān)執(zhí)行程序啟動問題

實踐中，檢察機關發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機關對一些罪犯脫漏管，違反有關法律、行政法規(guī)或者監(jiān)督管理規(guī)定，喪失監(jiān)外執(zhí)行條件，刑期未滿的需撤銷緩刑、假釋的罪犯未依法啟動收監(jiān)執(zhí)行程序。究其原因：一是執(zhí)行機關和基層執(zhí)法人員對罪犯脫漏管收監(jiān)執(zhí)行的意識不強，收監(jiān)執(zhí)行程序如何啟動不清；二是執(zhí)行機關對什么是應當收監(jiān)執(zhí)行的情形，以及罪犯主觀故意認定、證據(jù)收集等把握不準；三是執(zhí)行機關與法院對罪犯脫漏管如何撤銷緩刑、假釋的程序規(guī)定認識不一致。例如，原判法院一般認為撤銷緩刑、假釋是一起案件，需要組成合議庭進行審理后方能作出撤銷緩刑、假釋的刑事裁定；不能聽信執(zhí)行機關的一面之詞，就下“空頭”的裁定，因此必須罪犯到場開庭審理后方能作出裁定。而執(zhí)行機關則認為緩刑犯、假釋犯一旦違反了有關法律、行政法規(guī)和監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，就符合撤銷緩刑、假釋的條件，就應當撤銷緩刑、假釋而收監(jiān)執(zhí)行。由于存在上述認識分歧，因此執(zhí)行機關未能及時啟動收監(jiān)執(zhí)行程序，提出撤銷緩刑、假釋的建議。

（二）收監(jiān)執(zhí)行案件材料收集及移送問題

執(zhí)行機關對一些罪犯脫漏管在向原判法院提出撤銷其緩刑建議書及相關材料移送過程中，原判法院可能以材料收集及移送不完備，罪犯脫漏管違法違規(guī)事實材料不齊、證據(jù)不充分為由而不予受理；也可能以撤銷緩刑要經(jīng)過開庭審理，緩刑犯不能到場為由，對執(zhí)行機關提出的書面建議和相關材料不予理睬。

（三）收監(jiān)執(zhí)行的罪犯主觀故意認定、證據(jù)把握等問題

實踐中，執(zhí)行機關與法院在收監(jiān)執(zhí)行證據(jù)的把握、主觀故意的認定上存在很大分歧，主要是執(zhí)行機關在向原判法院提出了《撤銷緩刑建議書》并附相關證明材料后，法院在對罪犯脫逃的相關事實、證據(jù)審查后認為，罪犯脫漏管主觀故意不明，且證據(jù)未經(jīng)法定程序查證屬實，因此不能作為裁定依據(jù)；而執(zhí)行機關認為，罪犯主觀上有一定的脫逃故意，客觀上實施并具有脫逃的行為，且違反有關法律、行政法規(guī)或者國務院有關部門關于緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重，符合緩刑犯脫離監(jiān)管情形，應當撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰收監(jiān)執(zhí)行。例如，緩刑犯劉某2007年6月4日被執(zhí)行機關納入監(jiān)管對象，但該犯自2010年7月起就再也沒有到執(zhí)行單位報到，經(jīng)執(zhí)行機關組織力量多方查找都無結果，現(xiàn)下落不明（脫管3個月以上）。對此，檢察機關向執(zhí)行機關提出撤銷其緩刑收監(jiān)執(zhí)行建議，并督促相關執(zhí)行機關收集罪犯劉某脫逃事實的相關證據(jù)，其后，執(zhí)行機關及時向原判法院提出了《撤銷緩刑建議書》。2011年3月，原判法院以“不能認定劉某主觀上有脫管的故意，不能排出其因意志以外的原因、不可抗力等因素脫管的可能性”，“目前尚不具備撤銷罪犯緩刑的法定要件”為由不予裁定劉某收監(jiān)。由于此案件在證據(jù)把握、主觀故意的認定上未達成共識，因此該案的收監(jiān)問題至今尚未得到妥善解決。

（四）收監(jiān)執(zhí)行的罪犯涉及訴權保障問題

檢察機關在對收監(jiān)執(zhí)行活動的監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)原判法院過于強調(diào)罪犯的訴權保障問題，即原判法院認為：“因罪犯不在案，未到庭，如果在未聽取其申辯的情況下即撤銷緩刑，事實上將剝奪其辯護權利”。應當說，對監(jiān)外罪犯脫逃收監(jiān)執(zhí)行適用不當或違法，易引起社會的輿情反應，也容易構成對罪犯權利的侵害。因此，保障對罪犯的訴權也顯得至關重要，既是司法公正的必然要求，又是各方的期待。但另一個問題隨之出現(xiàn)，即對監(jiān)外罪犯脫逃，如不及時采取措施收監(jiān)執(zhí)行，刑罰執(zhí)行的懲罰功能就無法體現(xiàn)，刑罰制度就不能得以正確實施，甚至導致罪犯重新犯罪危害社會，影響社會穩(wěn)定，影響刑罰執(zhí)行的公信力，同時也不利于對其他監(jiān)外執(zhí)行罪犯的改造、警示、教育和管理。

（五）監(jiān)外執(zhí)行的罪犯脫漏管涉及網(wǎng)上追逃問題

實踐中，監(jiān)外執(zhí)行罪犯在執(zhí)行期間脫逃后，執(zhí)行機關大多采取自主查找方式進行，有時有效果，有時又顯力度不夠，效果不佳；而若要公安機關對監(jiān)外罪犯脫逃啟動網(wǎng)上追逃程序，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，執(zhí)行機關又不知如何是好。如果要求啟動網(wǎng)上追逃程序，公安機關認為，因罪犯脫漏管不屬于又犯新罪、漏罪，所以不能開展網(wǎng)上追逃。至于罪犯脫漏管實施網(wǎng)上追逃，也應是原判法院裁定撤銷其緩刑后再按照有關程序網(wǎng)上追逃的問題。而執(zhí)行機關則認為，監(jiān)外執(zhí)行罪犯其身份就是罪犯，監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫逃后其性質(zhì)本身也是一種規(guī)避監(jiān)管行為、逃逸行為。緩刑犯、假釋犯和暫予監(jiān)外執(zhí)行犯三種罪犯只要具備脫漏管情形，喪失監(jiān)外執(zhí)行條件，公安機關就可以按照有關程序網(wǎng)上追逃，而無需原判法院裁定撤銷其緩刑后再啟動有關追逃程序。再就是對查找未果的罪犯，如不采取網(wǎng)上追逃措施，則會處于無人監(jiān)管狀態(tài)，勢必出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，埋下隱患，也使得這些罪犯在脫逃期間有恃無恐。

（六）監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在脫逃期間，涉及如何計算刑期的問題

新《刑訴法》對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在監(jiān)外執(zhí)行期間脫逃的，脫逃的期間不計入執(zhí)行刑期進行了規(guī)定，而對緩刑、假釋罪犯在執(zhí)行期間脫逃的，如何執(zhí)行刑期未作明確規(guī)定。實踐中，發(fā)現(xiàn)一些監(jiān)外執(zhí)行罪犯未按規(guī)定時間報到或者在接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管，超過1個月甚至3個月以上的情況，雖然執(zhí)行機關對這類個案向原判法院提出了撤銷緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行的建議，但原判法院以上述理由未依法作出裁定。然而，另一問題也隨之出現(xiàn)，即緩刑、假釋罪犯在執(zhí)行期間脫逃，法院又未依法作出撤銷緩刑、假釋裁定收監(jiān)執(zhí)行情況下，罪犯在脫逃期間，如何計算刑期，法律沒有明確規(guī)定。如果未將罪犯的脫逃時間排除于所執(zhí)行刑期外，罪犯則游離于法律與監(jiān)督之外，影響法律正確實施，造成司法不公。

（七）收監(jiān)執(zhí)行法律的監(jiān)督問題

防止監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管是檢察機關監(jiān)督工作的重點之一，監(jiān)督監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫逃收監(jiān)執(zhí)行也是檢察機關刑罰監(jiān)督的一項重要工作。實踐中，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機關應當及時向法院提出撤銷緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行建議而沒有提出，或雖提出撤銷緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行建議，由于法院以“目前尚不具備撤銷罪犯緩刑的法定要件”為由，而未作出裁定。針對此情況，檢察機關雖提出糾正意見或檢察建議，但監(jiān)督效果不佳。究其原因：一是檢察機關發(fā)出《糾正違法通知書》不具有法律意義上的強制力。發(fā)出的《糾正違法通知書》，相關機關能否采納、能否整改執(zhí)行，取決于相關機關對自身違法行為的認知和自行糾正。如果相關機關對自身違法行為不認可、不糾正，檢察機關也沒有更好的監(jiān)督手段和相應的制約措施來應對，因此檢察機關對收監(jiān)執(zhí)行監(jiān)督活動再也無法“給力”，發(fā)出的《糾正違法通知書》也成了“一紙空文”。二是監(jiān)督收監(jiān)執(zhí)行過程中，由于理念、認知偏差，監(jiān)督失去了應有的作用和效力。如前所述，原判法院表現(xiàn)為過于強調(diào)對罪犯的訴權保障問題，而忽視刑罰懲罰的主要功能；片面強調(diào)對罪犯的主觀故意認定，而忽視罪犯脫漏管行為已客觀存在的事實。

二、對完善收監(jiān)執(zhí)行制度的思考

（一）立法機關應完善對監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行條件的規(guī)定

新《刑訴法》對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯應當及時收監(jiān)情形予以規(guī)定，但對撤銷緩刑、假釋罪犯應當及時收監(jiān)情形未作明確規(guī)定。雖然“兩高兩部”今年3月1日頒發(fā)的《辦法》，對撤銷緩刑、假釋罪犯收監(jiān)情形作出規(guī)定，但新《刑訴法》與《辦法》不銜接、不配套，反應出在收監(jiān)執(zhí)行對象上的法律沖突和矛盾，容易造成實踐中理解不一、難以操作的問題，也易造成法律上的漏洞；再者，監(jiān)外執(zhí)行的罪犯中宣告緩刑的罪犯居多，幾乎占當?shù)乇O(jiān)外執(zhí)行罪犯的80%以上，如果不將緩刑、假釋的罪犯應予收監(jiān)情形納入法律規(guī)定，在監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律適用上，則顯“不公”，公平正義無從體現(xiàn)。因此，立法機關應對監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行對象的規(guī)定進行相應修改、補充、完善和統(tǒng)一。修改的主要內(nèi)容即應將緩刑、假釋的罪犯納入收監(jiān)情形予以明確規(guī)定。

（二）立法機關應對收監(jiān)執(zhí)行的程序作出明確規(guī)定

對撤銷緩刑、假釋的罪犯收監(jiān)執(zhí)行的案件，法律并未規(guī)定法院審理這類案件罪犯必須到庭審理后才能裁定，也未有規(guī)定裁定撤銷緩刑的案件與審理一審案件程序必須一致。因此，立法機關應補充、完善收監(jiān)執(zhí)行的程序，即裁定撤銷緩刑、假釋案件的程序和審理一審案件的程序應有所不同。譬如，可借鑒我國法院審理民事案件程序，對撤銷緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行的案件，如罪犯脫管在逃，可建立“公告制”程序，即規(guī)定罪犯一個月內(nèi)不到庭參加審理，法院可缺席裁定；或建立“聽證制”程序，即法院通過兼聽各方（罪犯親屬、近鄰、社區(qū)、單位、律師、提請執(zhí)行機關等）觀點和意見，審查了解并聽取罪犯是否有脫逃事實、是否有違反法律、法規(guī)或者有關監(jiān)督管理規(guī)定的收監(jiān)情形，據(jù)以作出判斷，并作為對罪犯是否適用裁定撤銷緩刑、假釋的依據(jù)之一。而不能單純以罪犯不到案和過于強調(diào)對罪犯的訴權保障問題為由，而不予開庭審理裁決。

(三)立法機關應對刑罰執(zhí)行監(jiān)督的法律后果作出明確規(guī)定

新《刑訴法》第265條規(guī)定“人民檢察院對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法情況，應當通知執(zhí)行機關糾正”。司法實踐中，檢察機關對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫漏管問題與收監(jiān)執(zhí)行問題提出糾正意見后，如果執(zhí)行機關不采納、不整改，執(zhí)行機關對此應承擔什么樣的責任，以及對不接受監(jiān)督的行為如何“制衡”，新《刑訴法》未作出規(guī)定。以致檢察機關在實踐中最有效的監(jiān)督手段也失去固有作用和價值。針對檢察機關在收監(jiān)執(zhí)行監(jiān)督過程中，糾正違法的功能削弱，監(jiān)督剛性缺失問題，立法機關應對監(jiān)督的法律后果作出明確規(guī)定，彌補現(xiàn)行法律的空白及缺陷。譬如明確規(guī)定，對檢察機關提出《糾正違法通知書》，執(zhí)行機關應在3日內(nèi)糾正違法，并將糾正結果及時通報檢察機關。執(zhí)行機關對《糾正違法通知書》提出的糾正意見有異議的，應在收到《糾正違法通知書》的3日內(nèi)提出不同意見。同時建立對收監(jiān)執(zhí)行案件異議的復核處理制度，規(guī)定檢察機關對收監(jiān)執(zhí)行案件異議的復核處理權限和程序。經(jīng)檢察機關復核審查，認為執(zhí)行機關提出異議理由不成立，則可下達決定，由執(zhí)行機關執(zhí)行。如執(zhí)行機關不執(zhí)行（這里指原判法院），檢察機關有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。以確保檢察機關在刑罰執(zhí)行活動過程中有法可依，從而真正從實質(zhì)上對收監(jiān)執(zhí)行案件進行監(jiān)督。

(四)立法機關應完善對通緝對象范圍的規(guī)定

新《刑訴法》第153條規(guī)定：“應當逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安機關可以發(fā)布通緝令，采取有效措施，追捕歸案”。但新《刑訴法》對監(jiān)外執(zhí)行罪犯在執(zhí)行期間脫逃的，能否實施通緝未作出明確規(guī)定。目前，由于司法行政機關中司職于社區(qū)矯正工作的司法人員嚴重不足，而且司法行政機關尚無更加有效的手段和力度追逃，致使追逃工作陷入僵局。針對此情況，立法機關應將監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫逃納入有關通緝對象范圍的法律規(guī)定中。例如，司法行政機關發(fā)現(xiàn)緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在社區(qū)矯正期間脫逃的，應當即時追查，追查未果的，應當立即報請公安機關發(fā)布通緝令或網(wǎng)上追逃，司法行政機關密切配合。如此，從整體上充分發(fā)揮法律的威懾力，更加有效地遏制監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫逃行為和預防重新違法犯罪。

(五)立法機關應完善對監(jiān)外執(zhí)行罪犯在脫逃期間，執(zhí)行刑期的規(guī)定

新《刑訴法》規(guī)定了對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯收監(jiān)情形和罪犯在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間脫逃的，脫逃的期間不計入執(zhí)行刑期。而對緩刑、假釋罪犯在執(zhí)行期間脫逃的，執(zhí)行刑期如何計算的問題未作明確規(guī)定，致使實踐中無法可依。因此，立法機關應將緩刑、假釋罪犯在執(zhí)行期間脫逃的，納入不計入執(zhí)行刑期的法律規(guī)定中，從而保證刑罰執(zhí)行的統(tǒng)一性。

(六)加強司法能動性，增強收監(jiān)執(zhí)行意識

一是轉(zhuǎn)變觀念，增強收監(jiān)執(zhí)行的意識，探尋收監(jiān)執(zhí)行制度與新《刑訴法》的對接路徑；二是堅持懲罰犯罪與罪犯訴權保護并重，實體正義與程序正義并重的指導思想；三是強化證據(jù)意識、時效意識，提高程序效率；四是加強檢察監(jiān)督，讓公平正義不遲到、不失衡。

D912.1

A

1673―2391(2012)09―0118―03

2012—07—03

張衛(wèi)平，男，四川樂山人，四川省成都市成華區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察科；胡麗鴻，女，四川雙流人，四川省雙流縣人民檢察院監(jiān)所檢察科；胡丹，女，四川廣安人，四川省崇州市人民檢察院偵查監(jiān)督科。

【責任編校：袁周斌】