社會沖突與政府沖突管理能力建設

劉 宇，方衛華

社會沖突與政府沖突管理能力建設

劉 宇，方衛華

改革開放以來，中國在經濟高速發展的同時，社會矛盾和社會沖突發生新的變化。圍繞經濟權利產生的沖突，偶然性、突發性的群體性沖突增多，但社會沖突的性質仍然以非對抗性沖突為主。社會矛盾集中體現在貧富差距擴大、就業困難、社會保障薄弱、貪污腐敗嚴重等方面。為此，政府應當全面認識社會沖突的正功能，不斷創新改善制度與機制，合理選擇應對社會沖突的戰略，培養和提高領導干部個人的沖突管理能力，化解社會沖突，構建和諧社會。

社會沖突；社會矛盾；政府；沖突管理

世界各國的發展歷史證明，最容易發生社會沖突和政治動蕩的國家，既不是最貧窮的國家，也不是最富裕的國家，而是在由貧困變為富裕的過程中經濟高速發展、社會變革加劇、社會分化大大超出社會承受力的國家。根據世界銀行《世界發展指數》數據庫和國家統計局發布的《國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，1980-2009年期間，中國人均GDP年平均增長率高達8.5%，增長速度世界第一。在經濟飛速發展的同時，中國社會的利益格局和社會結構也發生著深刻的變化，社會矛盾和社會沖突的復雜性日益顯現。

改革開放以來經濟建設成就巨大，社會秩序比較穩定，但是由于經濟成分和分配方式的多元化，由于新舊體制轉換的摩擦，由于城鄉之間、地區之間、行業之間和個體之間收入差距不斷擴大，社會矛盾中出現了很多新現象、新問題。有的矛盾還比較尖銳，一旦處理不當有可能演變成大規模、對抗性的社會沖突。從全國群體性事件的數量變化可以看出社會沖突強度的加劇，表達社會不滿的群體性事件，“由1994年的1萬起增加到2003年的6萬起，增長5倍；規模不斷地擴大，參與集體行為事件的人數年均增長12%，由73萬多人，增加到307萬多人；其中百人以上的由1400起增加到 7000 多起。”［1］（297）群體性事件數量在 2005 年一度有所下降，其后又開始上升，2007年上升到8萬余起，近幾年的形勢仍不容樂觀。能否正確認識和處理社會矛盾，有效管理和消除社會沖突，關系著中國改革開放和社會主義建設事業的興衰成敗。

一、當前中國社會沖突的主要特點

當前中國進入了一個新的社會轉型期，轉型的速度、廣度、深度、難度前所未有。但是由于區域經濟發展不平衡、收入分配制度不合理等原因，貧富差距不斷拉大，圍繞經濟利益的社會沖突日益尖銳。快速的社會流動與社會分化使社會結構趨向復雜，一些潛在的社會沖突也被激發出來。整體上，中國當前的社會沖突呈現出以下特點：

1.圍繞經濟權利產生的沖突日益增多

社會學家劉易斯·科塞把導致人們形成沖突意識的原因分為兩大類，一類是物質性原因，即因為物質利益、經濟利益產生沖突，另一類是價值性原因，即因為價值觀或信仰等非物質性因素產生沖突。現階段的中國，圍繞經濟利益產生的沖突是十分突出的問題。“從當前的情況看，利益矛盾和利益沖突已經成為引發社會矛盾的主要問題，已經成為影響社會和諧穩定的重要因素。”［2］（86）

經濟利益是關系到人們生存和發展的根本利益，產權和就業權成為經濟利益的最核心的體現。社會主義市場經濟體制建立后，隨著《物權法》等保護公民私有財產的法律法規相繼頒布實施，產權觀念越來越深入人心。現今許多由征地、拆遷引發的糾紛和沖突，就是人們為了捍衛自己產權爭取經濟利益的行為表現。一些群體性事件的發生也起源于經濟利益的沖突，例如2008年云南孟連事件的起因就是膠農與橡膠公司之間關于橡膠林產權歸屬問題的爭執。而當前十分常見的發生在企業與勞動者之間的勞資糾紛，是人們為了維護自己的就業權這一基本經濟權利與用人單位產生的沖突。根據2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報數據顯示，2009年全年全國各級勞動人事爭議仲裁機構共處理勞動人事爭議案件87.5萬件，涉及勞動者101.7萬人，其中集體勞動爭議案件1.4萬件，涉及勞動者30.0萬人。如此多數量的關于就業權和就業相關經濟利益的糾紛，反映出圍繞經濟利益產生的社會矛盾沖突增多的趨勢。一旦現有的經濟權利保護和實現的途徑不能滿足人們的經濟利益追求，那么圍繞經濟利益的社會矛盾就會轉化為現實的社會沖突。

另外，在中國目前貧富兩極分化已經相當嚴重的情況下，現行的一些制度手段，如拆遷、征地、教育和醫療高收費等等，使窮人手中本已十分有限的財富資源也被富人或者政府所占據，導致窮人生活更加貧困。城市拆遷和農民失地現象，導致一些本已進入小康生活的居民淪為貧民，甚至無家可歸。這些在近年來生活變得更差的人，由于處于相對被剝奪的地位，將產生較低的主觀階層認同，并且認為社會不公平的程度比較高，因此更容易引起或參與各種社會沖突。

2.偶然性、突發性的群體性沖突增多

近年來發生的一些影響惡劣的群體性事件具有這樣的特點，群體性沖突的發生沒有預期，沖突的參與者身份各異，沒有特定的沖突對象，也沒有特定的利益訴求。這種由普通的偶然事件引發的社會沖突日益增多，2008年貴州的甕安事件，就是一個典型的例子。2008年6月28日下午，貴州北部的一個小鎮翁安，一個初中女生“離奇”死亡演變成為萬人沖擊政府大樓打砸搶的惡性事件。沖動的人群打砸了公安局后，又沖進縣委、縣政府、縣財政局辦公樓打砸，多名公安干警被打傷。事件造成甕安縣委大樓被燒毀，縣政府辦公大樓104間辦公室被燒毀，縣公安局辦公大樓47間辦公室、4間門面被燒毀，刑偵大樓14間辦公室被砸壞，縣公安局戶政中心檔案資料全部被毀，另外包括22輛警車15輛摩托車在內的54輛車輛被燒毀，150余人受傷。

對這起群體性沖突事件進行考察可以發現，絕大部分參與沖突的主體與引發沖突的事件——女孩死亡并沒有直接利益關系，上萬名沖突參與人也沒有明顯的目標指向。沖突參與主體并不是要爭奪某種明確的經濟利益或者某種確定的其他資源，而是借以打、砸、搶、燒等暴烈形式宣泄不滿情緒。究其原因，是我國社會轉型過程中利益主體和利益訴求多元化、貧富差距和社會分層加劇使得社會心態日益復雜化和不穩定化。不公平感、相對剝奪感、仇富心理、浮躁心態使社會處在躁動狀態中，偶然一個小的事件成為導火索后，不滿和躁動的情緒就可能會迅速蔓延，引發群體性、無理性的沖突行為，造成巨大的破壞性后果。

3.社會沖突的性質仍然以非對抗性沖突為主，具有可調和性

劉易斯·科塞認為，群體越是在現實的問題（即可達到的物質性目標）上發生爭端，就越有可能尋求實現自己利益的折衷方案，因此沖突的激烈性就越小；群體越是在不現實的問題上發生沖突，在沖突中激起的情感與介入的程度就越強，因此沖突就越激烈。［3］（35-36）當前中國社會沖突的性質在總體上較少涉及到社會的核心價值觀或信仰體系，也較少涉及到政治立場或意識形態，主要是非對抗性、非政治性的人民內部矛盾。大多數社會沖突是圍繞實際利益的，具有可調和性，可以通過適當的途徑加以疏導。非現實性的政治沖突、意識形態沖突、民族沖突、宗教沖突等相對較少，絕大部分群體性事件并非否定現行制度的價值性沖突。當然，需要警惕的是，有些群體性突發事件的沖突程度非常激烈，社會影響巨大，造成的破壞不容忽視，如果政府處置不當可能促使沖突的性質發生轉化。政府的任務是需要逐步確立公平導向的社會分配制度，設定相應的社會機制使社會不滿情緒得到宣泄，降低社會沖突的壓力能量，減少破壞性沖突發生的可能性。

二、當前中國社會沖突的主要原因分析

社會沖突是社會矛盾積累到一定程度后爆發的產物。當前中國的社會矛盾最集中的體現在貧富差距擴大、就業困難、社會保障薄弱、貪污腐敗嚴重四個方面，許多諸如勞資關系、干群關系等方面的社會沖突，也大多與這四個方面的矛盾有關。

1.貧富差距問題

基尼系數是國際上用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況的重要分析指標，按照國際通常標準，基尼系數在0.3以下為最佳的平均狀態，在0.3-0.4之間屬于正常，超過0.4為警戒狀態，達到0.6則屬于危險狀態。從改革開放初期到現在，中國大陸的基尼系數逐漸從0.28增加到0.47左右，已跨入收入差距懸殊國家的行列。在聯合國有完整統計數據的150個國家中，基尼系數排名前十的除了中國外，其他都是非洲和拉丁美洲的國家。

有統計顯示，當前中國總人口中20%的最低收入人口占收入的份額僅為4.7%，而總人口中20%的最高收入人口占總收入的份額卻高達50%。對貧富差距影響最大的因素是城鄉差距，2000年以來我國城鄉居民收入差距呈現出逐年擴大的趨勢。《中國統計年鑒2009》數據顯示，2000年的城鄉居民收入比為 2.79：1，2001 年為 2.90：1，2002 年為3.11：1，2003 年 為 3.23：1，2006 年 為 3.28：1，2007 年 為3.33：1，2008年擴大到3.36：1。不同行業之間的收入差距也十分可觀，據國家統計局統計，電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等國有行業的職工不足全國職工總數的8%，但工資和工資外收入總額卻相當于全國職工工資總額的55%。

貧富差距的客觀狀況是社會風險的一個方面，另一個重要方面是人們在社會公正意識上能否達成比較一致的共識。近年來，隨著中國經濟高速發展，土地、資源、資本這3種生產要素發揮了巨大的財富調整作用。房地產、礦產、證券等成為“最賺錢”的暴利行業，少部分人借此在短時間內攫取了大量財富，而這種快速致富往往是利用制度漏洞來實現的，明顯帶有不合理甚至不合法的因素。例如“煤老板”們超常致富，正是利用了資源價格成本構成不完全、開采成本低、資源稅額低、不承擔環境恢復責任等礦產資源產權制度的缺陷。如果底層民眾普遍認為貧富差距是由于制度不公平、貪污腐敗、侵吞國有資產、偷稅漏稅、制假售假等原因造成的，社會風險就會進一步增加。

2.就業問題

隨著經濟社會轉型和產業結構升級，中國的就業形勢正面臨嚴峻的挑戰。資本對勞動力的替代越來越顯著，GDP增長與就業人數增長之間的就業彈性不斷降低。“1979-1996年間，中國的GDP年均增長9.7%以上，就業人數年均增長約4%，而在1996-2003年間，GDP年均仍保持8%以上的高增長，就業人數年均增長卻下降到 1%以下。”［4］（14）2009 年末我國的就業人員總量比“十五”計劃期末的2005年僅僅增長不到3%。一方面經濟增長速度相對放緩、生產要素中資本和技術的比例擴大、生產率提高使勞動力需求增長緩慢，另一方面勞動年齡人口數量快速增長，農村勞動力向城市轉移速度加快使勞動力長期保持高供給，給已趨向飽和的就業狀況帶來了新的壓力，使得城鎮失業現象日益嚴重。最近5年，我國城鎮登記失業人數每年均在800萬人以上，城鎮登記失業率高于4%。2010年末城鎮登記失業人數為908萬人，城鎮登記失業率為4.1%。而實際失業人數要遠遠高于登記失業人數。失業問題嚴重影響著社會穩定。

3.社會保障問題

中國目前社會保障體制的覆蓋面比較有限，社保參保人數相對人口總數所占比例仍然偏低，而且主要覆蓋的是城鎮居民家庭，農村居民家庭對生活風險的抵御主要依靠家庭自保和社會互助，社保參保的農村居民和農民工人數都很低。根據人力資源社會保障部和國家統計局發布的《2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2010年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為25 707萬人，參加基本養老保險的農民工人數為3 284萬人，參加企業基本養老保險人數為23 634萬人；參加新型農村社會養老保險人數為10 277萬人，其中領取養老待遇人數僅有2 863萬人。年末全國參加城鎮基本醫療保險人數為43 236萬人，其中，參加城鎮職工基本醫療保險人數23 735萬人，參加城鎮居民基本醫療保險人數為19 528萬人，參加醫療保險的農民工人數僅為4 583萬人。盡管近年來各項社會保險的參保人數都在穩步增長，但與中國巨大的人口數量相比，社會保險覆蓋面仍然比較狹窄。

由于中國社會保障基金歷史欠賬過多，在現收現付的體制下缺口很大。現在中國社會養老保險個人賬戶的空賬高達萬億之巨，空賬每年還以近千億元的規模擴大，社會保障安全存在一定風險。另外，隨著公民意識的增強，占人口多數的農民也會逐漸要求享受城市居民的社會保障待遇，包括在就業、醫療、養老、子女上學等方面的福利。中國就業形勢的嚴峻化和人口老齡化的加速，將大大加重社會保障負擔。經濟增長相對放緩與社會保障支出剛性快速增長之間的矛盾同樣是不可忽視的。總之，社會保障問題關系到廣大人民群眾切身利益，也關系到政治穩定和社會安定，社會保障的薄弱可能加劇社會沖突。

4.貪污腐敗問題

腐敗是一種由于國家政治制度包括法律或政府公共政策的缺陷而導致的，或者是由于政府及政府公職人員明知故犯，故意以違反國家政治制度包括法律或政府公共政策來謀取私利，侵害國家、集體以及社會公眾利益的非法或違法行為。［5］（993）腐敗是權力階層對于公共權力使用的一種尋租行為，貪污腐敗是幾乎所有國家都難以避免的一種社會變態現象。但是近年來，中國腐敗現象發展之猛烈仍然讓人瞠目結舌，它增加社會運行成本，敗壞社會風氣，阻礙了經濟社會的發展，激化社會矛盾。

由于我國政治體制改革相對經濟體制改革明顯滯后，沒有對權力形成有效制約，腐敗官員的比例不斷擴大。貪污腐敗影響著黨和政府的公信力，導致政府公信力不高的原因固然是多方面的，但其中以權謀私、貪污腐敗是最主要的原因之一。而當前收入分配差距不斷拉大的一個重要原因，也正是由于貪污腐敗帶來的大量“灰色收入”和非法收入。從頻頻爆發的貪污腐敗案件可以看到，少數干部通過濫用手中的權力攫取了巨額的公共財富。據最高人民檢察院統計，僅2009年，全國就立案偵查貪污賄賂大案18 191件：查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2 670人，其中廳局級204人、省部級8人。蘇州市原副市長姜人杰受賄超過1億元，單筆受賄金額8 250萬元。關于政府官員攜款外逃的報道，也經常見諸于報端，嚴重敗壞了黨和政府在廣大人民群眾中的形象，激化了干群矛盾。

另外，貪污腐敗使一些本該用于低收入群體的資金通過非正當途徑轉移到權力相關者手中，使分配不公進一步加劇，激化社會矛盾。如果這種尋租性的腐敗行為得不到及時和有效的治理，民眾就會質疑政府官員權力行為的合法性，進而質疑政府本身的合法性，使國家和社會的穩定面臨“合法性危機”，使社會沖突的加劇成為可能。

三、政府應該如何加強沖突管理能力建設

社會沖突是社會矛盾發展的正常表現之一，一定秩序和強度范圍內的沖突并不會對社會造成破壞，反而可以促進制度的完善。調和社會矛盾，化解社會沖突，是政府的重要職能之一。構建社會主義和諧社會，要求政府不斷提升自身的沖突管理能力，具體可以從以下幾個方面入手。

1.正確認識和合理利用社會沖突的正功能

穩定的民主政治是沖突與一致的平衡。美國政治社會學家西摩·馬丁·李普賽特曾說過：“分歧，在其合法的場合，有助于社會和組織的統一。對社會或組織所承認的寬容準則達成共識，常常是基本沖突發展的結果，支撐這種共識需要沖突的繼續。”［6］（1）廣大民眾在對現有體制基本認同的前提下，通過包括沖突在內的各種有效方式合法地表達自己的利益訴求，有利于保持政治的穩定與活力。通過沖突達成更深層次、更為牢固的共識，對于政治的穩定和發展具有積極意義。

政府作為社會的組織者和管理者，應該認識到社會沖突絕不只是一種破壞社會穩定與整合、單純引起變遷動蕩的因素，社會沖突對于社會的整合與團結同樣具有積極的促進作用。對于社會沖突，政府在高度重視的同時應持有一種積極開放的態度，不要談虎色變，一味的回避、壓制社會沖突。要全面認識和合理利用社會沖突的正功能，即社會沖突對社會內部的整合穩定功能，對不滿情緒和不同意見的疏導宣泄功能，對建立新制度新規范的激勵促進功能。政府積極主動地接受沖突，正確地診斷沖突并采取適當的行動，就可以把處理每一次社會沖突的過程當作發現深層次社會問題、排除社會隱患、改良社會機制的機會，通過沖突管理促使社會更加健康和諧地運行。

2.不斷創新改善制度與機制是管理社會沖突的關鍵

美國政治學家杰克·奈特認為：“對社會制度不斷發展的最好解釋，不是集體目標或利益的帕累托最優結果，而是分配利益沖突的副產品。”［7］（19）政府要管理沖突，把沖突控制在一定秩序的范圍內，需要有制度和規則。良性的制度可以限制社會成員和社會群體行為的盲目性和破壞性，盡量使人們公平逐利，同時提高整個社會福利。

建立規則明晰、公平合理的社會規范才能有效地避免或減少社會沖突。創新和改善制度不一定是要消除沖突，而是要緩和與疏導沖突，克服沖突的負面影響。要通過制度化、法制化、權威化的制度和機制來處理社會沖突，具體應該包括建立社會協商機制、利益表達機制、權力監督機制、社會保障機制、社會流動機制、公民組織溝通傳導機制、信訪機制等等，使社會沖突得到更高效、更有序的解決。政府還要善于通過社會沖突發現制度的缺陷，不斷改革和完善制度，拓寬人民群眾對政府提出意見和建議的渠道。

3.針對不同情況合理選擇應對社會沖突的戰略

應對社會沖突的戰略主要可分為三種，解決沖突、回避沖突和管理沖突。解決沖突即為迅速而果斷地消除沖突，回避沖突即什么也不做聽之任之，管理沖突即利用沖突達到建設性的目的。三種戰略本身并沒有好壞之分，應該視社會沖突的具體情況來選擇使用哪一種戰略或者將不同戰略組合起來使用。一般來說，當社會沖突本身和社會沖突各方的行為具有很大的破壞性，沖突程度激烈，很容易造成嚴重的有害結果時，政府可以選擇解決沖突的戰略，動用所有可用的方法和資源快速地克制沖突，平息局面，維護社會穩定。當社會沖突的問題本身不太重要，沖突程度也比較輕微，或者政府還不確定應該采取何種行動時，可以暫時選擇回避沖突的戰略，一邊密切關注和監控沖突的進一步發展，一邊研究確定最恰當的行動選擇。當社會沖突仍然處于可控局面，并且政府可以通過沖突收獲積極的結果（如緩解社會矛盾、加強社會凝聚力等等）時，政府可以選擇保持和管理沖突的戰略，選擇這種戰略需要注意的是必須正確地診斷社會沖突，防止沖突升級超出了可控范圍，引發社會的動蕩，造成破壞性后果。

政府在選擇應對社會沖突的戰略時，應該把重點放在沖突各方之間以及沖突主體與政府之間相互依賴的關系上，而不是政府本身相對于沖突主體的力量優勢上。“心理博弈和權力壓迫技術是進攻性的和競爭性的，通常會產生毀滅性結果。”［8］（129）不應過于依賴和過度使用政府權威和強制力量，要把沖突各方的注意力引導到相互之間的理解交流和可能存在的建設性影響上來。另外值得注意的一點是，有時候即使回避沖突是最合適的外部戰略選擇，但政府可能仍然需要設法從內部去管理和解決沖突。

4.培養和提高領導干部個人的沖突管理能力

管理社會沖突是多方面力量綜合作用的過程，其中領導干部是面對沖突參與者進行調和與處理矛盾沖突的關鍵人物。領導干部自身沖突管理水平的高低、沖突管理能力的強弱，對于沖突管理的結果有著舉足輕重的影響。要提高政府的沖突管理能力就必須提高領導干部個人的沖突管理能力。首先，領導干部要充分尊重和考慮沖突參與者合理正常的利益訴求，協調公民的個人利益與公共利益。“許多沖突事件背后是基于各種利益相關者的利益訴求，其中有些是基本合理，有些是完全合理的。”［9］在處理沖突的過程中要注意讓沖突參與者得以交流感受、宣泄不滿情緒、訴說委屈、提出建議、達到心理平衡、改善緊張關系，避免沖突的激化和升級。其次，領導干部處理沖突時要正確運用權力。應適時和適度地運用不同類型的權力來處理沖突，包括：合法性權力，即通過政府權威得到的權力；專家性權力，即專業知識和經驗帶來的權力；報酬性權力，即對他人產生實際影響的權力；強制性權力，即命令和懲罰他人的權力；參照性權力，即個人魅力。再次，領導干部處理沖突時要采取恰當的談判風格。緊急情況下，特別是自身具備某種專業經驗，能夠避免沖突產生傷害時，適合競爭型談判風格。沖突參與者情緒過于激動，或者談判收益相對于成本價值過低時，可以考慮暫時回避。沒有更好的選擇，又不適合回避時，適合妥協型談判風格。而大多數情況下，合作型談判風格都是最有效的選擇。“成功的合作型模式使沖突的雙方都感到滿意，形成雙贏的良好局面。”［10］但是合作達成的困難也最大，需要領導干部發揮創造力并付出最大的努力。

［1］汝 信，陸學藝，李培林.2005年：中國社會形勢分析與預測［R］.北京：社會科學文獻出版社，2004.

［2］孫立平.博弈：斷裂社會的利益沖突與和諧［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006.

［3］劉易斯·科塞.社會沖突的功能（孫立平譯）［M］.北京：華夏出版社，1989.

［4］李培林，張 翼.社會沖突與階級意識：當代中國社會矛盾問題研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2005.

［5］孫錢章.領導者突發事件處理實務［M］.北京：華齡出版社，2002.

［6］西摩·馬丁·李普塞特.政治人：政治的社會基礎（張紹宗譯）［M］.上海：上海人民出版社，1997.

［7］杰克·奈特.制度與社會沖突（周偉林譯）［M］.上海：上海人民出版社，2009.

［8］芭芭拉.A.布賈克.科爾韋特.談判與沖突管理（劉 昕譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.

［9］胡鞍鋼，王 磊.轉型期社會沖突事件處理的瓶頸因素與應對策略［J］.河北學刊，2007，（5）：5.

［10］E·H·Wertheim，A·Love，C·Peck，L·Littlefield.Skills for resolving conflict：A Co-operative problem solving Approach［M］.Melbourne：Erudition，2006.

（責任編校：彭大成）

Social Conflict and the Government’s Capacity Building of Conflict Management

LIU Yu，FANG Wei-hua

Since reform and opening，during this period of rapid economic growth，social contradiction and social conflicts in China have changed.The interest conflicts around economic rights，accidental and sudden collective social conflicts have increased，but social conflicts are predominantly non-antagonistic conflicts.Social contradiction has mainly reflected in the widening gap between the rich and the poor，employment difficulties，weak social insurance，serious corruption，etc.The government should recognize the positive function of social conflicts，improve systems and mechanisms of conflict management，choose rational strategy to handle social conflicts，cultivate and enhance the capacity of civil servants in conflict management.

social conflict；social contradiction；the government；conflict management

劉 宇，北京航空航天大學公共管理學院博士研究生（北京 100191）方衛華，北京航空航天大學公共管理學院教授，博士生導師（北京 100191）