水利疏浚現狀、存在問題及對策分析

牛文澤

（中國水務投資有限公司，北京 100053）

近年來，大江大河大湖的治理雖然取得了明顯的成就。但長期以來，由于投資能力有限，對大江大河大湖清淤疏浚工程投資不夠充分，致使河道、河口及湖泊淤積不斷加重，防洪能力降低。加快水利疏浚業的發展，發揮其在水利工作的應有作用，已引起國家和政府相關部門高度重視。

在國家發展與改革委員會第40號令發布的《產業結構調整指導目錄（2005年本）》中，江河湖庫清淤也已被列為水利行業結構調整中鼓勵類的發展方向和重點。當前，水利疏浚工作面臨良好的發展機遇，因此，分析水利疏浚的現狀和存在的問題，提出解決問題的應對措施和建議具有重要意義。

1 當前水利疏浚實施情況分析

1.1 水利疏浚投資情況

為落實《中共中央國務院關于災后重建、整治河湖、興修水利的若干意見》（中發[1998]15號）確定的河湖疏浚和挖泥船建造任務，1999年6月，原國家計委、水利部下發了《關于做好河湖疏浚和挖泥船建造工作的通知》（計投資[1999]711號），明確了河湖疏浚和建造挖泥船項目的具體要求和任務，同時印發了《挖泥船建造和河湖疏浚工程項目管理辦法》（以下簡稱：《管理辦法》）。

根據《管理辦法》，挖泥船建造項目由政府統一采購實施，按照基本建設項目進行管理，并采取公開招標的方式選擇設計和生產廠家。

項目自1999年11月開始實施，至2003年底全部完成，共建造8種規格53艘挖泥船及配套附屬設施，其中 35艘挖泥船由國內設計建造，18艘由國外設計并進口主要部件在國內建造。上述挖泥船自2001年5月陸續投入使用以來，已累計完成清淤疏浚量1.2億m3, 較好地發揮了社會和經濟效益。

“百船工程”實施后，國家加大了對大江大河的整治力度，水利投入持續增加，僅“十五”期間，中央水利建設投資為1695億元，是“九五”時期的1.33倍。水利投資的大幅度增加，不僅加強了水利基礎設施建設，有效地拉動了經濟增長，而且也有力地推動了清淤疏浚工作的開展，僅1999～2004年國家下達的河湖清淤疏浚投資37.5億元，完成總工程量2.6億m3。

1.2 水利疏浚實施效益分析

1.2.1 疏浚工程提高防洪能力

河湖疏浚后，洪道行洪能力增強，流速加大，水流挾沙力加大，便于泥沙輸送，有效減緩了河湖的淤積，擴大了河湖庫容，延長河湖使用壽命。而且由于河湖疏浚工程實施以后，加高加固了防洪大堤，提高了大堤的防洪能力。從實施的河湖疏浚典型工程來看，實施清淤疏浚能夠有效地提高河湖防洪能力。

1.2.2 疏浚工程改善生態環境

近年來，隨著社會經濟的快速發展，人類生存環境日益遭到破壞，特別是水環境污染問題日趨突出，我國以控制湖泊富營養化為目的，在昆明滇池、常州竺山湖、杭州西湖等湖泊進行了疏浚。

疏浚工程的實施均改善了疏浚水域的污染狀況，其中滇池草海污染底泥疏浚一期工程實施后，草海水質得到明顯改善，透明度由疏浚前的0.37cm增加到疏浚后的 80.00cm，且消除了草海疏浚前的水質惡臭現象[1]。竺山湖生態疏浚工程有效遏制和減少了疏浚水域富營養化和“湖泛”現象。杭州西湖底泥清淤工程降低了西湖底泥各層沉積物中的有機物、氮和磷含量均有明顯的下降。

1.2.3 疏浚工程改良土地資源

經濟的快速發展，使得人多地少與土地后備資源不足的問題更加突出，建設用地與耕地保護之間的矛日益尖銳。一方面，城鄉開發需要大量的基本建設用地；一方面，國家實行最嚴格的耕地保護之地，不允許侵占基本農田，切實維護農民利益。河湖疏浚不僅可以改善河道環境、改變城鄉面貌，而且河道疏浚土方可與土地平整、吹填廢塘、灘涂造田，公路建設等相結合，既可有效解決大量棄土，降低疏浚成本，又能改善土壤質地，可以做到“一土多用”。

1.2.4 疏浚工程其他效果

實施河湖疏浚除了能夠提高防洪能力，改善生態環境和土地資源外，河湖疏浚挖深河道，提高了河道通航能力。同時，城市河湖疏浚美化了環境、促進了當地文化、旅游的發展，提升了當地居民生活水平。

2 水利疏浚存在的主要問題

2.1 疏浚行業資金投入單一且缺乏連續性

目前，我國水利疏浚行業資金投入機制存在的主要問題是資金來源渠道單一，其資金投入主要來自中央以及地方配套資金。

由于我國江河湖庫淤積量基數巨大且淤積速度不斷增加，現有的清淤能力遠不能滿足每年河湖淤積增長量，投資需求巨大，僅僅依靠政府性投入顯然不夠。

在國家建設資金投入有限的情況下，一些地區的清淤工程缺乏連續性，后續配套管理資金不能跟上，造成一些地區淤積反復出現，淤積工程效益很難發揮。

2.2 水利疏浚行業技術標準發展滯后

隨著疏浚項目的不斷拓展，疏浚技術標準中如工程質量驗收、尾水處理等很多內容急需修訂。特別是生態疏浚的實施，使得環保疏浚技術及規范等也急需編寫。此外，與交通部門相比，水利疏浚定額偏低，加上水利疏浚市場競爭日益激烈，疏浚企業多數都在標底的 94%中標，企業利潤微薄，整個內河水利疏浚行業舉步維艱[3]，已成為阻礙水利疏浚行業發展的重要因素。

2.3 水利疏浚企業技術裝備落后

我國水利疏浚企業大部分疏浚裝備年久失修，老化嚴重，跟不上現代疏浚形勢的需要，亟待整合更新。國有疏浚企業由于歷史的原因，船舶設備老化的現象越來越嚴重。因此，一方面不得不加大老舊設備的維護性費用，另一方面這些設備的燃油、潤滑油消耗量也在不斷增加，船舶的生產效率不高，新技術引入不夠，造成疏浚生產效率低和施工壽命短，施工成本相應加大。盡管國家于 1999年實施了“百船工程”，國內疏浚設備能力大大提高，挖泥船的設計建造水平也不斷提高，但與國外先進設備的差距還很大。

2.4 疏浚規劃編制工作滯后

目前，從中央、流域到地方，各級水行政管理部門沒有明確的水利疏浚管理職能，水利疏浚長期以來缺乏有效的行業管理，造成了沒有相應部門組織編制全國江河、湖庫、河口等水利疏浚規劃，使得一些江河湖庫疏浚缺乏依據，水利疏浚行業發展滯后。

3 水利疏浚發展的對策分析

3.1 建立多渠道、多層次、全社會參與的資金籌措機制

由于疏浚行業具有一定的公共產品屬性或準公共屬性（公益性），具有高風險、高投入、低收益等特點，投資來源主要依靠政府投入。

由于水利疏浚資金需求較大，僅僅靠政府投入遠不能滿足要求，應堅持和完善多渠道、多層次、全社會籌措水利疏浚建設資金，按照水利工程分級管理的原則，采取政府支持與市場機制相結合的辦法籌集資金。

各級政府要加大對疏浚的投入力度，發揮財政資金的導向作用，并制定設備、定額補貼等方面的扶持，同時還應拓寬思路，積極引導社會資本參與，將水利疏浚與生態旅游開發、城市建設等營利性項目結合起來，通過稅收優惠、土地資源補償等措施，吸引社會資本與江河湖庫的疏浚建設。

3.2 加大政府性基金投入力度,建立水利疏浚建設基金

在我國經濟建設過程中，通過政府性基金的征收，定向用于支持某些公共事業和基礎設施建設和發展，大大緩解了國家財政一般預算內建設資金的不足，有效緩解了能源、交通、水利等重點建設的資金瓶頸，促進了國民經濟社會的協調發展。

1997年國務院建立了水利建設基金（國發[1997]7號），分中央水利建設基金和地方水利建設基金，前者主要用于大江大河的清淤除障及流域內蓄滯洪區安全建設等；后者主要用于地方中小河流、湖泊的治理等。

從水利部統計來看，1999～2004年用于水利疏浚的中央非經營性基金只有500萬元。考慮到水利疏浚建設的重要意義，在現有水利建設基金總量萎縮的前提下，可以考慮由水利部會同發改委、財政部建立水利疏浚建設基金，并將其納入政府財政預算管理，以滿足水利疏浚行業資金需求。

3.3 加強水利行業組織管理,完善技術標準體系

目前，全國性水利疏浚行業業務管理機構還沒有組建，相關工程建設管理標準體系還不夠完善，特別是生態疏浚清淤對設備、工藝、技術等要求很高，目前相關技術標準還處于空白階段。因此，建立水利疏浚行業業務管理組織，完善水利疏浚行業技術標準十分緊迫。

建議水利部門盡快建立水利疏浚行業管理機構，加強疏浚清淤業務管理，牽頭技術咨詢機構、科研院所，完善水利疏浚相關技術標準，特別是盡快建立生態清淤技術標準體系，通過建立市場準入或認證制度，引導疏浚企業重組合并，推動水利疏浚事業健康發展。

3.4 加大國有疏浚企業扶持,打造疏浚行業示范基地

在國內疏浚市場需求十分旺盛的環境下，國有疏浚企業發展勢頭迅猛，民營疏浚企業逐步崛起，國外疏浚公司也加快了對中國疏浚市場的滲透。但是，無論發生怎樣的變化，“國有大型疏浚企業是中國疏浚事業的脊梁”依舊是不爭的事實。

建議政府有關部門加大對國外先進疏浚技術和設備的引進，以提高國內整體疏浚水平。同時，在國內扶持建立起若干疏浚產業基地，如在內地、沿海等根據當地不同的需求特點進行專業性、區域性規劃若干研制基地，從而更好更強地服務于國家經濟建設。

3.5 完善疏浚規劃制定的建議

水利疏浚規劃是開展江河湖庫疏浚的依據，水利部門應根據行業特點，組織力量做好疏浚的基礎性工作，摸清淤積狀況，應結合水利行業特點，即防汛、引水的需要等，制定水利疏浚發展規劃和分年度實施計劃。

[1]賈海峰,馬洪濤.城市河湖底泥疏浚對水生態的影響分析與對策探討[J].北京水務.2006.1

[2]丁紀章.靖江河道疏浚結合土地復墾破解發展難題[J].江蘇水利.2004.8

[3]萬云剛,黃國平等.水利疏浚定額方法及應用[J].治淮.2005(8)∶43