西班牙水政策與水管理概況

［西班牙］F.G.戈麥斯 等

取水和水管理在全世界范圍內日益受到重視。國際組織紛紛要求高度重視與水管理有關的所有問題。2008年，經濟合作與發展組織(OECD)將水問題列為未來20 a需要重點關注的四大關鍵環境問題之一。許多地區日益嚴重的缺水問題成為國際社會面臨的與水有關的最大挑戰之一。據估計，到2030年，全世界將有近一半人口面臨嚴重缺水。由于全球人口增加，加之生活方式變化、發展中國家工業化等原因，未來幾年需水量將會增加。另外，政府間氣候變化專門委員會(IPCC)也宣布，氣候變化將使得全世界許多地區的缺水問題進一步惡化。

在西班牙，缺水問題是政府在水政策和水管理中面臨的一項重要挑戰。目前，西班牙大約3/4的地區都面臨嚴重缺水問題，據估計，這種情況在未來幾十年內都不會得到改觀。另據歐洲環境署(EEA)2010年預測，各地平均氣溫都將會升高，特別是地中海盆地;同時可供水量將會下降。預計歐洲南部夏季干旱和缺水情況將會進一步加劇。

水糾紛頻發就是水資源過度壓力導致的后果之一。這些糾紛通常發生在不同的水用戶之間，但也會上升到地方政府層面。在某些情況下，自治區之間的水權限沖突已違背了流域統一性原則。水管理問題極其復雜，并非僅僅是供給與各種資源需求之間的平衡問題。水資源面臨壓力過度、污水處理覆蓋范圍小、與農業生產相關的污染問題，這些都加劇了水質的惡化程度。水問題越來越有質變的趨勢。缺水最終會導致水生態系統以及周邊地區環境遭受破壞。因此，水資源綜合管理應將生態系統作為正常的水用戶納入管理范圍，更好地為環境服務。

1 缺水原因分析

目前，西班牙大多數地區面臨嚴重缺水問題，究其原因，在較大程度上，是與該國的文化風俗有關。因此，必須突破傳統，由政治家推動鼓勵變革的措施。

西班牙是個傳統農業國，農業是西班牙的主要水用戶。因此，增加灌溉面積一直是農業的支柱政策之一。另外，盡管灌溉用水價值較高，但這一資源一直不是農業成本結構中的重要組成部分，直接導致農業長期大量耗水，且價格低廉，在未來幾年這種狀況都不易改變。農業是西班牙最大的水用戶，其耗用的水得到了大量補貼。2010年，灌溉面積約為340.8萬 hm2，灌溉土地面積占整個農業面積的13.6%。因此，農業部門并未遵守歐盟《水框架指令》(WFD)推行的成本回收原則，其價格未能反映服務成本，包括環境成本。

此外，在農村地區，由于對公共管理缺乏有效控制，某些含水層出現了開采失控的現象。1985年以前，地下水屬于發現者所有，通常為地下水開采地的土地所有人所有。據政府公報顯示，1985年8月2日頒布的《水法》29/1985，并未使情況得到明顯改善;2001年7月20日頒布的《皇家法令》1/2001，批準了《水法》的修訂文本。盡管以上法律對地下水的使用做出了明確規定，但直到現在，含水層的開采仍處于完全無序的狀態，這是因為主管部門并不了解活井的數量及其開采量所致。

盡管農業是最大的水資源消耗者，近幾十年來，其他用途的水需求也在明顯增加，如工業與能源生產用水、建筑業、旅游業和休閑活動用水量的增加。事實上，城市水資源并未得到合理利用，如使用自來水沖洗街道、清洗私家車、澆灌花園中不適合干旱條件生長的植物以及私人泳池用水等。

為滿足日益增長的水需求，20世紀，西班牙政府就采用了建設大型水利基礎設施的策略，用以增加水資源的可利用量。當時該國是全球第四大建壩國，工程師主導水政策，主要依賴于水庫和大壩的運行，供水就是實施這些措施的明確目標。

目前，由于環境制約，已不可能再興建新壩和水庫來增加水資源可利用量了。據相關專家稱，從長遠角度看，該國水經濟早已飽和，水資源缺乏供給彈性。因此，近幾年來，增加可供水量的其他方式變得越來越熱門。

2 管理現狀與目標

從20世紀80年代開始，水政策開始向更為理性與可持續的水資源管理轉變。在放棄了興建大壩和水庫這一傳統方法后，新的《全國水文規劃》制定了周密方案，提出了包括節水、水凈化、水資源再利用以及海水淡化等一系列有力措施，以強化水用途和水質的公共管控。

2006～2008年《現代化灌溉應急預案》反應出該國政府能夠在農業生產方面更為合理地利用水資源。實施各種措施，推進灌溉體系的現代化發展，已成為政府推動農業合理用水的主要手段。措施目標涉及提高用水效率，提高單位耗水量的產量，節約水資源，以期在不降低農業產量的前提下，最終減少水資源浪費的情形。為達到對用水全面管控的目的，鼓勵各地灌溉協會使用自動化灌溉網絡。然而，提高灌溉使用效率會產生高額的公共管理成本，減少的灌溉耗水量卻有限。

今后的目標是，新推出《現代化可持續灌溉國家策略——2015年時間表》，并繼續執行《現代化灌溉應急預案》。目前，該策略的初稿已經完成(環境、農村及海洋部，2010)。在這份文件中，突出強調了進一步推進西班牙的灌溉現代化，周密制定推動節水的目標，從而提高用水效率，并推進替代水資源使用等。目標還包括推進可持續環境友好農業建設。除已啟動的推動農業節水計劃外，政府有必要繼續實施類似計劃。重點措施應包括:①減少目前仍使用重力灌溉系統的農田面積(2010年占整個灌溉面積的31%);②興建管道灌溉系統，使水損失最小化。

此外，目前已投入大量資金進行城市節水宣傳，尤其在干旱少雨年份，宣傳力度更大。以往每逢干旱年份，政府頻繁實施各種夏季限水措施。值得強調的是，在經《皇家法令(RD)314/2006》批準的《建筑技術規范》(TBC)中，增加了新建建筑的各種節水控水方法。目前在西班牙家庭中正不斷普及節流器和雙沖式廁所水箱等節水技術。

然而，盡管城市水費在消費板塊所占比例不斷增加，但價格仍較低，無法成為鼓勵節水的有效手段，也不能激勵水務部門進行可持續的水資源管理。據OECD統計，該國供水以及水凈化服務費僅占可支配收入的 0.4%。國家統計局2011年的數據也顯示，城市供水網絡水量損失約占供水量的26%。維護改進供水網絡的機會成本越高，水價就越低。

除此之外，該國政府承諾，21世紀將通過其他方式增加供水量。在水管理和水利用相關規劃中，總結了該國水政策近幾年的主要目標，即主要在地中海海岸興建海水淡化工廠。規劃指出，預計總投資達39億歐元。規劃完成后，該國總裝機容量將在全世界排名第四，海水淡化工廠數量也將在全世界排名第五。作為2001年《全國水文規劃》中提及的埃布羅河調水方案的可行替代方案，意味著一種新水政策出現。

西班牙具有幾十年的水資源再利用經驗，同時也是世界上水資源再利用最為普及的國家之一。據2008年統計，每年再生水評估量為368 hm3，約占西班牙凈化水量的10%，根據《國家水資源再利用》，到2015年，這一數字有望達到每年l 380 hm3，且大部分再利用水會用于農業和環境方面。2007年12月7日頒布的《皇家法令1620/2007》，確立了凈化水再利用法律制度，禁止西班牙在某些用途中使用再生水，包括人類飲用、食品工業和醫院。

3 面臨的挑戰及應對措施

(1)對WFD的不同認識。西班牙政府水事務負責人從體制的角度探討了WFD，這是一部歐盟標準，規范和界定了歐盟成員國水政策和水管理的執行目標。該指令也是一部環境指令，主要面向水資源的質量而非數量，從各種數字指標可以看出，參與起草的歐洲中、北部國家對該標準的影響較為明顯。該負責人列出問題，主要涉及為執行及實現WFD導則提出的主要目標，即執行管理規劃、水文規劃來實現水資源保護和可持續利用。然而，要實現這一目標相當復雜，主要制約因素包括發展過程中的具體問題，即針對幾個水資源規劃問題嚴格的國內立法、跨地區流域需要得到流域內自治政府的一致同意以及不同水資源用戶集團之間的利益調節等。

在上述方案執行過程中存在一些外部制約因素，包括制定嚴格的水文規劃時間進度表等。西班牙水事務負責人對WFD持積極態度，認為WFD將現代化原則融入到水管理中，為改進西班牙水政策提供了機遇。然而，也有學者公開批評西班牙國內對WFD的盲目追捧和誤解，認為WFD是一部環境指令，忽略了水利行業中需要考慮的其他問題，并強調該指令未能解決地中海國家存在的關鍵問題，如缺水、氣候變化對水資源的影響等。WFD并未滿足缺水條件下改進水管理和水治理應考慮氣候變化的需求。建議制定一部歐洲－地中海水指令。

(2)水管理機構變革。相關學者討論了不同機構管理涉水事務的職能，論述了職責層次的過度分散化，并介紹了西班牙的涉水管理機構。解決這些問題涉及到若干機構之間的協調，這些機構有時會出現職責交叉，甚至會因此而導致決策進程中止。同時強調了西班牙公共管理中出現矛盾的情況。按照WFD的要求，歐盟其他國家將流域作為實施水政策措施和水管理的區域，而在西班牙，由于水文規劃地域區劃的問題，所作出的決定并未采取該管理模式。地方政治利益集團創立了新型地域區劃水資源管理模式，使得西班牙可能脫離1926年創立的以流域為基礎的管理模式。矛盾在于，從1926年埃布羅河流域聯盟成立起，西班牙執行流域水管理制度比歐洲其他具有類似經驗的國家早幾十年，也比田納西州流域管理局的成立早幾年。

(3)水規劃執行措施。西班牙如何利用WFD中規定的環境導則來執行水規劃。研究人員評估并討論了《水文流域規劃》(草案)(HBP)和《瓜達基維爾河流域實施方案》，瓜達基維爾河流域位于歐盟最缺水的區域。上述規劃和實施方案旨在確保未來流域的供水需求以及維護水體良好生態狀況的需求。作為可持續管理手段的《水文流域規劃》，主要依賴下列兩個方面:①控制需求的經濟措施;②實現污水處理目標?！端牧饔蛞巹潯?草案)存在的關鍵問題是:實現城市污水處理目標嚴重滯后，制度設計復雜妨礙成本回收，需要增加灌溉節水以及處理原水權所有人之間的潛在地域糾紛。

(4)灌溉用水問題。對農業用水管理的任何改進都會對西班牙的水政策產生特殊影響，因為農業部門用水量占整個配置水量的60%。研究者強調，目前農業部門正處于轉型期，不得不面臨雙重挑戰，即《共同農業政策》提供的撥款與補貼下降，以及WFD提出更為嚴格的環境要求。在這種情況下，應改進西班牙的灌溉系統，從而實現以下目標:①改善經濟運行狀況;②提高用水效率;③減少污染。其中，以提高農業用水效率為目的之一，應充分考慮分擔成本以及減少給環境造成負面影響的具體措施。一直以來，西班牙農業部門享有大量補貼，且農業用水價格遠低于實際成本。公共管理通過激勵機制和援助項目所做出的變革，加之農業部門所能承受財政困難的程度，是實現《水文流域規劃》目標的關鍵因素。

(5)水質問題。肥料的使用以及某些流域水資源的過度壓力，導致地中海沿岸大部分地區硝酸鹽和磷的濃度較高。2012年，研究者提出了一種降低非點源污染水平的方法，以尋求改善水資源質量的水政策失敗原因，即缺少生物物理學信息以及利益相關者戰略措施?？紤]到水資源是公共財產，尋求合作才是解決之道。因此，在西班牙東拉曼查含水層，通過與農民合作共同保護含水層，成功改善了水資源的質量。

(6)城市供水策略與管理。針對不同主題概述了各自存在的問題，主題包括服務具體化、水價、水質、水量損失、衛生狀況以及水處理措施。強調了業內具有專業技能的利益相關者應解決的問題。問題包括成立管理機構，該機構應能提高行業內各個公司的效率;確定供水網絡水量損失目標水平;實施能夠回收成本或擴大污水處理覆蓋范圍的水價等。

(7)居民用水價格問題。討論了公平用水，盡管角度完全不同，但都質疑定價過程缺少規章制度。認為在缺乏基本制度以及地方政府作為價格決策者的情況下，可能存在因居住城市不同而造成水價不同的不公平現象。研究表明，價格存在差異與服務質量、服務管理人員不能控制的因素相關，且地方政府的意識形態以及供水公司所有權類型等也會影響價格差異。目前這些差異并未真正對用戶產生影響，這是因為西班牙的水價過低，水費在整個家庭預算中所占比例并不明顯。如果水價平均水平更接近丹麥、德國等國家時，在缺乏規章制度和有效管理的情況下，出現隨意定價現象就可能會使水費負擔成為真正的問題。此外，還談及了水費公平問題。重點討論了家庭人口數量，盡管角度不同，但同樣對西班牙城市供水的定價方式提出質疑。根據該國25座城市的數據，使用一套新方法按照家庭規模分析了人均水價差異。研究證明，采用一般水費價格會導致水費不公平，而在采用特殊水價的城市，水費補貼辦法也未能解決公平問題，因為更多家庭獲得了過多補貼。由此可見，這套方法明顯缺乏嚴謹分析，應予以改進。

(8)地下水管理不善的原因。西班牙地下水約占整個水資源量的30%。由于立法框架不合理，統計資料可靠性較弱，認為無論從儲量評估角度，還是從不同用途的量化統計來看，地下水都是“不可見”的。因此，盡管地下水能應對干旱和緩解氣候變化可能會帶來影響，但由于社會和政府忽視了地下水的可持續管理，使得該資源受到了過度開采和污染。為解決目前的問題，需修訂法律來統一地下水管理;建立用戶組織，對地下水進行有效管理。同時，有必要對承擔用戶咨詢工作的經理人以及專家加強培訓，并加強節水節能技術研究，強化宣傳工作，從而增強大眾意識。

(9)水與能源的相互關系。分析了水利行業使用的能源，包括城市和農業用水。針對能源部門的水需求，研究者得出結論，評估了西班牙生物燃料的水足跡。雖然研究過程中存在可用數據有限的問題，但仍可據此闡述水與能源之間的復雜關系。在水資源利用過程中，從提高能源效率和降低能源生產設備用水量的角度看，水文規劃和能源規劃密切相關。

(10)海水淡化最新進展?；仡櫫擞嘘P海水淡化的法律框架、利益相關者、技術進步、關聯成本以及海水淡化對環境的影響。特別是近幾年，西班牙海水淡化工程裝機容量明顯增加，這是技術進步、成本逐漸降低以及減少對環境影響的可能性等因素共同作用的結果，與強有力的立法措施和保障制度相關。

盡管海水淡化是解決目前該國許多地區缺水問題的可行替代技術，但該方案的成功與否取決于海水淡化與水利規劃是否能恰當結合。如果對實際水需求估計過高，特別是農業的實際水需求、或與旅游有關的城市用水季節性需求估計過高，都會導致海水淡化工程規模過大，從而推高生產成本，損壞海水淡化作為一種可行替代方案的形象。海水淡化行業應在西班牙持續變化的形勢下保持強勁的增長態勢。

4 結語

鑒于上述情況，未來幾年，水管理在西班牙政治、經濟和社會發展方面將發揮越來越重要的作用。綜述了有關西班牙水政策和水管理的情況，提出了須面對的問題以及可能的解決方案。從不同角度論述了西班牙水政策和水管理所面臨的主要挑戰及應對措施，具有一定代表性。