預(yù)算會計(jì)發(fā)展對抑制腐敗的功能初探①

楊宏松

(中石油渤海鉆探工程公司,天津 300457)

一、預(yù)算會計(jì)的概述

(一)預(yù)算會計(jì)的含義

預(yù)算會計(jì)是社會再生產(chǎn)過程中,反映各級政府、行政和事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)動過程和結(jié)果的會計(jì)體系。它是以預(yù)算管理為中心,以預(yù)算收支核算為重點(diǎn),以經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展為目的,以貨幣為主要計(jì)量單位,全面地核算和監(jiān)督財(cái)政性資金運(yùn)動、單位預(yù)算資金運(yùn)動和經(jīng)營收支情況的經(jīng)濟(jì)管理活動。

(二)預(yù)算會計(jì)的特點(diǎn)

各級政府、行政單位和事業(yè)單位不存在所有者權(quán)益,一般不受市場機(jī)制的約束,而是通過法律法規(guī)和預(yù)算控制來替代所缺乏的市場規(guī)則,并對預(yù)算單位進(jìn)行約束和控制。預(yù)算會計(jì)恒等式為:資產(chǎn)-負(fù)債=凈資產(chǎn),收入-支出=結(jié)余。

第一,預(yù)算會計(jì)是以預(yù)算管理為中心,適用于各級政府和行政、事業(yè)單位的會計(jì),而企業(yè)會計(jì)是以資本循環(huán)為中心,以營利為最終目的。

第二,預(yù)算會計(jì)具有統(tǒng)一性和宏觀性,在全國形成一個預(yù)算會計(jì)的統(tǒng)一體系和信息系統(tǒng),而企業(yè)會計(jì)具有較大的獨(dú)立性和靈活性,為企業(yè)管理服務(wù)。

第三,預(yù)算會計(jì)具有政策性的特點(diǎn),其目的是為了更好地發(fā)揮國家職能,為公眾服務(wù),而企業(yè)會計(jì)是反映企業(yè)經(jīng)營情況的重要手段,不具有政策性,并不是國家實(shí)行宏觀調(diào)控的重要手段。

第四,預(yù)算會計(jì)核算一般采取收付實(shí)現(xiàn)制,除附屬非獨(dú)立核算的經(jīng)營單位外,一般不進(jìn)行成本核算,而企業(yè)會計(jì)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制,需要進(jìn)行成本核算。

二、政府與行政事業(yè)單位存在的腐敗風(fēng)險

(一)預(yù)算風(fēng)險

預(yù)算編制不細(xì)化,沒有細(xì)化到明細(xì)科目、具體部門,財(cái)政部門無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督;預(yù)算編制不真實(shí)、不準(zhǔn)確,部分預(yù)算單位采用“基數(shù)加增長”的編制方法,使得在財(cái)政資金安排中,預(yù)算和執(zhí)行脫節(jié);預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)不完善,定額標(biāo)準(zhǔn)偏低,不能滿足實(shí)際需要。在預(yù)算執(zhí)行過程中,監(jiān)督控制力度不到位,經(jīng)常出現(xiàn)無預(yù)算或超預(yù)算的資金使用現(xiàn)象;同時,對于票據(jù)審核不規(guī)范,分工不明確,沒有形成有效的內(nèi)部牽制制度。這些風(fēng)險都使得在預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的過程中存在很大的隨意性,一定程度上造成財(cái)政預(yù)算資金控制和管理的難度,甚至?xí)a(chǎn)生腐敗行為。

(二)資金風(fēng)險

部分預(yù)算單位在商業(yè)銀行私自開設(shè)賬戶設(shè)立“小金庫”,偽造和變造相關(guān)票據(jù),制造虛假會計(jì)憑證和會計(jì)報(bào)表;克扣、截留、挪用財(cái)政預(yù)算資金的現(xiàn)象嚴(yán)重,沒有實(shí)現(xiàn)專款專用;具有執(zhí)收執(zhí)罰職能的單位,對于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入瞞報(bào)、虛報(bào),部分單位還存在著亂收費(fèi)的現(xiàn)象,嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

(三)支出風(fēng)險

單位采購預(yù)算項(xiàng)目編制不完整,采購項(xiàng)目不夠精確,預(yù)算金額不符合采購標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際,而且往往高于采購標(biāo)準(zhǔn),造成財(cái)政預(yù)算資金的浪費(fèi);同時預(yù)算單位采購的隨意性較大,不按批準(zhǔn)的政府采購預(yù)算進(jìn)行采購,擅自調(diào)整采購項(xiàng)目、偽造票據(jù),使得財(cái)政部門無法準(zhǔn)確監(jiān)控財(cái)政預(yù)算資金流向,從而容易滋生腐敗。

三、我國預(yù)算會計(jì)的抑制腐敗功能

(一)控制功能

預(yù)算會計(jì)控制制度是指預(yù)算單位為促進(jìn)業(yè)務(wù)活動的有效進(jìn)行,確保財(cái)政預(yù)算資金的安全和完整,防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊現(xiàn)象,保證預(yù)算單位會計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策與程序。這對于加強(qiáng)對政府和行政、事業(yè)單位的管理,及時發(fā)現(xiàn)和查處舞弊、貪污行為具有重要的意義。我國預(yù)算會計(jì)控制功能主要概括為以下幾個方面:

第一,預(yù)算控制。在預(yù)算編制、審批階段,預(yù)算單位嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和制度編制預(yù)算,使預(yù)算計(jì)劃符合本單位實(shí)際情況;上級財(cái)政部門按照規(guī)定審批預(yù)算、撥付財(cái)政預(yù)算資金,嚴(yán)格監(jiān)控預(yù)算資金流向,從根本上抑制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。在預(yù)算執(zhí)行階段,單位按照預(yù)算規(guī)定的用途進(jìn)行支出,無預(yù)算或超預(yù)算、無計(jì)劃或不按預(yù)算用途使用資金,國庫都不予支付,確保了財(cái)政預(yù)算資金的安全性、規(guī)范性與有效性。在預(yù)算考核階段,預(yù)算單位和財(cái)政部門積極組織對預(yù)算單位的支出進(jìn)行檢查和復(fù)審,查找出實(shí)際支出與預(yù)算計(jì)劃的差異,分析原因,使下一年度的預(yù)算更具有科學(xué)性和可行性。

第二,資金控制。預(yù)算會計(jì)的資金控制主要表現(xiàn)為行政事業(yè)單位采用國庫集中收付制度和收支兩條線管理。行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入按規(guī)定全額上繳國庫或預(yù)算外資金財(cái)政專戶;執(zhí)收執(zhí)罰單位需要使用資金時,由財(cái)政部門根據(jù)需要統(tǒng)籌安排核準(zhǔn)后,從國庫或預(yù)算外資金財(cái)政專戶撥付。這從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行過程中的克扣、截留、挪用財(cái)政預(yù)算資金的現(xiàn)象,增強(qiáng)約束力度和監(jiān)督力度,從源頭上抑制了財(cái)政預(yù)算資金使用腐敗現(xiàn)象。

第三,支出控制。預(yù)算單位根據(jù)采購預(yù)算采購?fù)瓿珊?由國庫部門根據(jù)采購品種、數(shù)量、金額、供應(yīng)商和勞務(wù)提供者等用款情況和實(shí)際情況開具付款申請付款憑證,以財(cái)政直接支付或授權(quán)支付等方式,通過國庫單一賬戶或零余額賬戶撥付給個人或商品供應(yīng)商、勞務(wù)提供者。在這一過程中,雖然支付指令由單位下達(dá),但財(cái)政不再將貨幣資金撥付到預(yù)算單位,預(yù)算單位及其采購人員也無法接觸到預(yù)算資金,加快采購資金的到賬速度,有利于防止截留、擠占、挪用財(cái)政預(yù)算資金的現(xiàn)象產(chǎn)生,加強(qiáng)了財(cái)政管理監(jiān)督。

(二)導(dǎo)向功能

預(yù)算會計(jì)既是監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程中財(cái)政和國庫管理系統(tǒng)的重要組成部分,也是衡量財(cái)政和國庫系統(tǒng)運(yùn)作效率的關(guān)鍵尺度。預(yù)算會計(jì)的導(dǎo)向功能主要包括以下幾方面內(nèi)容:

第一,核算、反映和監(jiān)督職能。預(yù)算會計(jì)通過會計(jì)記錄和賬務(wù)處理,核算各單位的財(cái)政預(yù)算資金使用情況,監(jiān)督財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況,對財(cái)政預(yù)算資金收支活動和結(jié)果的變動趨勢進(jìn)行事前預(yù)測和事中控制,采取正確及時的決策措施,確保預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)資源配置、公平分配,符合預(yù)算制定的初衷。

第二,宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。通過預(yù)算會計(jì)提供的真實(shí)信息,財(cái)政和國庫部門能夠更好地追蹤財(cái)政預(yù)算資金的流向,把握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量,增加預(yù)算執(zhí)行的透明性,減少在經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中的人為因素,以客觀數(shù)據(jù)和實(shí)際情況為主要的調(diào)控決策依據(jù),增加宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的事實(shí)性和客觀性。

第三,管理風(fēng)險職能。每一個預(yù)算單位都在不同程度上從事與風(fēng)險相關(guān)的活動,預(yù)算會計(jì)將此類非現(xiàn)金流量信息在會計(jì)報(bào)告中加以記錄和報(bào)告,使風(fēng)險更真實(shí)的反映出來,并對其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制,讓公眾了解預(yù)算單位的風(fēng)險狀況,避免因無法真實(shí)披露信息而造成腐敗,確保各預(yù)算單位工作能夠順利開展。

第四,參與政策決策職能。財(cái)政作為代表政府管理再分配預(yù)算資金的機(jī)關(guān),預(yù)算會計(jì)通過記錄預(yù)算單位會計(jì)信息,為政府決策提供必要的信息,幫助我們更好地評估預(yù)算單位財(cái)務(wù)狀況和可持續(xù)性,并參與政策決策,真正使政策惠及廣大人民,避免腐敗行為產(chǎn)生。

綜上所述,通過提供及時、相關(guān)、可靠的信息,預(yù)算會計(jì)在確保預(yù)算得到良好地監(jiān)督和控制、提高會計(jì)信息透明度方面起到了重要作用。

四、我國預(yù)算會計(jì)的發(fā)展方向

我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度在追蹤財(cái)政預(yù)算資金使用情況和預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況中發(fā)揮了重要的作用,但依然存在一些問題,例如體系結(jié)構(gòu)不完善、會計(jì)信息不全面、信息質(zhì)量不高、會計(jì)信息不完整、核算范圍不寬等,因此,還需得到進(jìn)一步的改革和完善。

第一,完善預(yù)算會計(jì)體系。隨著公共預(yù)算管理制度的改革,我國預(yù)算會計(jì)體系將向“政府和非營利組織會計(jì)”發(fā)展,即由政府會計(jì)和事業(yè)單位會計(jì)構(gòu)成。其中政府會計(jì)包括財(cái)政總預(yù)算會計(jì)和行政單位會計(jì),兩者是總和分的關(guān)系;而事業(yè)單位會計(jì)在近期應(yīng)納入非營利組織會計(jì),在遠(yuǎn)期應(yīng)向企業(yè)會計(jì)靠攏,也進(jìn)行成本核算,提高預(yù)算單位資金使用效率。我國預(yù)算會計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)提供全面反映財(cái)政預(yù)算資金使用情況、國有資產(chǎn)、政府采購資金、社會保障基金等方面的重要信息。

第二,加快推行和落實(shí)零基預(yù)算。零基預(yù)算是以“零”為起點(diǎn)觀察和分析各級預(yù)算單位的業(yè)務(wù)活動,并且不考慮過去的支出水平,這樣能夠提高預(yù)算管理水平,增加了預(yù)算的透明度和可行性,使得單位預(yù)算的制定會更加切合實(shí)際,也會對預(yù)算執(zhí)行起到更好的控制和監(jiān)督作用。同時,通過逐步規(guī)范整個預(yù)算的編制和執(zhí)行過程,財(cái)政部門和國庫部門預(yù)算管理水平能夠有所提高,各單位預(yù)算編制也更具有科學(xué)性和真實(shí)性。

第三,引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制。根據(jù)目前的情況,我國預(yù)算會計(jì)體系應(yīng)逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,避免出現(xiàn)賬實(shí)不符的現(xiàn)象產(chǎn)生。這樣,預(yù)算單位的財(cái)務(wù)報(bào)表就可以完整地反映本單位的財(cái)務(wù)狀況,為財(cái)政部門提供更為科學(xué)的依據(jù),為財(cái)政和國庫部門進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。

第四,改進(jìn)會計(jì)信息體系。在改進(jìn)現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)報(bào)表結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,增加政府和行政事業(yè)單位整體的合并會計(jì)報(bào)表,及時反映真實(shí)信息,以幫助預(yù)算單位更好地進(jìn)行決策和控制;促使財(cái)政預(yù)算資金提高使用效率,預(yù)算會計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對本單位的成本管理;將預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)與計(jì)劃、預(yù)算、現(xiàn)金和債務(wù)管理及審計(jì)系統(tǒng)相結(jié)合,使預(yù)算會計(jì)能夠更加全面的反映本單位財(cái)務(wù)狀況,同時,要注意報(bào)告重要的非現(xiàn)金資源的信息等,這樣可以使預(yù)算會計(jì)報(bào)告更全面、更完整、更透明,更容易接受社會的監(jiān)督,抑制腐敗的產(chǎn)生。

第五,擴(kuò)大核算范圍。為了全面反映預(yù)算單位的資金活動,預(yù)算會計(jì)應(yīng)增加對固定資產(chǎn)的核算,合理地確定固定資產(chǎn)的計(jì)價原則,建立適當(dāng)?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)折舊計(jì)提方法;同時要加強(qiáng)對預(yù)算外資金、社會保險基金以及政府債權(quán)債務(wù)資金的關(guān)注力度,全面反映政府和行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況,更好地追蹤財(cái)政預(yù)算資金的流向,把握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量,確保符合預(yù)算制定的初衷。

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