跨國民主及其合法性
——歐盟民主赤字問題初探①

王 謙

(鄭州大學法學院,河南鄭州450001)

跨國民主及其合法性
——歐盟民主赤字問題初探①

王 謙

(鄭州大學法學院,河南鄭州450001)

民主赤字,是指政府的政治治理與民意相差巨大,即高層管理者構建的上層建筑得不到民意的支持。本文通過對歐洲一體化進程中出現的民主赤字問題進行分析,探討民主赤字問題產生的原因以及解決民主赤字問題的幾種方案,并結合《里斯本條約》通過之后歐盟的實際運作加以說明。

民主赤字;歐洲一體化;民族國家;歐洲認同

歐盟是當今世界經濟政治區域一體化的典范,作為一個介于國際組織和國家之間的超國家的政治實體,其在一體化過程中出現了很多問題,而民主赤字問題無疑是其中最重要的問題之一,其直接關系到歐盟民主的合法性。近年來,越來越多的學者把目光投向歐盟的民主赤字問題。

一、歐盟民主赤字產生的原因分析

(一)精英政治和平民政治之間的鴻溝

從上世紀50年代的歐洲煤鋼聯營到90年代的歐盟成立,歐洲的一體化主要是政治精英所推動的,歐洲民眾基本上游離在歐洲建設的進程之外,但是他們對政治精英推動地區一體化建設的努力表示了默認。然而,當旨在建立歐盟的《馬斯特里赫特條約》在丹麥全民公決中遭到否決的時候,這就表明了,歐洲民眾不再無條件的支持政治精英們的歐洲建設計劃,而是對其建設的民主合法性提出了質疑。

代議制政府是西方邁入近代大門之后最重要的制度發明,即“立法權威和政治權威全部或主要掌握在自由選舉產生議會手中”[1]。在傳統國家層面來看,代議制機構議會享有很大的權限,其有能力保證人民賦予的權力能夠更好的實施。但是歐盟作為一個超國家政治實體,其代議制機構——歐洲議會,實質上只能算是歐盟的執行和咨詢機構。其實歐盟的主要權力還掌握在由各國政府首腦組成的歐洲理事會手中,所以,歐盟的決策權還是掌握在以各國首腦為主的一小部分政治精英手中,民眾根本不知道一些對他們產生巨大影響的政策是如何作出的。

于此相比,參與制民主則認為真正的民主應當是公民直接的參與公共事務的決策,其認為民主的首要涵義是:所有可能受到某一決策影響的人都應有機會直接參與該項決策[2],也就是說,決策過程必須透明清晰,以保證公民可以及時了解并做出自己的選擇。但是歐盟作為一個政治精英所主導的政治實體,公眾參與的基礎相對薄弱,精英政治和平民政治之間還有很深的一道鴻溝,這也是歐洲民主赤字產生的主要原因。

(二)民族國家與歐洲認同的矛盾

法國、荷蘭這兩個歐盟創始成員國分別在2005年5月和6月的全民公決中否決了旨在保證歐盟的有效運作以及歐洲一體化順利進行的《歐盟憲法條約》,由此產生了歐盟歷史上最嚴重的制憲危機,使本來就布滿荊棘的歐洲一體化之路變得更加艱難。究其原因,固然有寬容共識的終結等因素,但是更為深層次的原因是,歐洲國家根深蒂固的民族國家思想和公民對歐洲認同之間的矛盾。

歐洲一體化進程從一開始就遇到了兩個難題:一個是民族國家不愿意向一個超國家的政治實體讓渡自己的主權,另一個是各國人民長期形成的對本國的忠誠很難轉移到另外一個超國家的政府身上。實質上,歐洲一體化發展的潛力來源于認知和認同力量的推動,但是歐洲民眾對歐洲一體化層面上的認同感始終無法趨于一致,因此歐盟民主自然也缺少直接實施的條件。雖然《馬斯特里赫特條約》從一開始就在政治層面上對歐洲的公民作出了界定,但歐洲公民能感受到的只是共同的政治利益和經濟利益所在,而在文化、語言、傳統方面還未達到統一,所以,歐洲民眾還沒有形成統一的歐洲認同。

二、緩解民主赤字問題的幾種方案

(一)多數主義與共識主義

多數主義這一原則廣泛應用于民族國家的政治制度當中,表現為依賴于政黨的選舉競爭、議會代表制和公眾對決策的控制等因素。有些學者試圖用這種觀點來解決歐盟的民主問題,甚至提出了三條具體措施:一是加強歐洲議會到成員國議會參與歐洲事務的能力;二是在歐盟的各個制定政策的部門里,公民參與政策制定的網絡應當系統的得到加強;三是加強宣傳,成員國的公眾討論歐盟事物,使跨國家和跨政府專家聯合作出的技術性決定必須得到公眾的認可。

共識主義是與多數主義相對的,其要求個政治派別在決策中達成共識,其在決策中一致通過或者一致協商的原則。一些學者認為,歐盟不同于民族國家,其缺少整體上的民眾,所以建立民主制度不能以多數主義為主,而應當采取共識主義的模式。這些學者認為,民族及其民眾之所以構成了民主制度中接受多數主義原則的條件,是因為多數派和少數派都是同一民族的組成部分,少數派會比較容易接受多數派的決定而使之具備合法性。而歐盟是一個超國家的政治實體,其內部存在十幾個民族,因而在歐盟層面上多數派的決策不能代表所有國家的公眾,有的學者建議把管理權力委托給獨立的機構,并且要求他們采取符合公共利益的行動,運作中可以通過媒體監督,議會的嚴格審查等措施來保證該機構的高效和透明。做到“沒有人控制機構,但機構又在控制之下”。

(二)憲法愛國主義

哈貝馬斯一直是憲法愛國主義最強力的鼓吹者,早在歐洲關于《馬斯特里赫特條約》辯論進行的如火如荼之際他就寫下了《公民身份與民族認同》一文,特別討論了超民族國家層面上的集體認同問題,他認為自由民主制度中所有的公民可以在不具有共同特征的情況下忠于憲法的原則。同時,他也強調,一種真正的認同形式想要超越民族界限,就必須滿足三個條件:一是必須有一個歐洲公民社會;二是建立歐洲范圍內的政治公共領域;三是創造一種所有歐洲公民都能參與的政治文化。在當前政治公共領域還主要存在于民族國家層面的情況下,如何使公眾將自身的長遠利益和當前利益有機結合起來,進而擴大歐洲認同是一個值得思考的問題。憲法愛國主義作用的發揮應該是歐盟、成員國和歐洲民眾之間的一個受政治、經濟、文化等因素制約的長期互動過程。

三、歐盟的實際運作和對歐洲民主的展望

(一)《里斯本條約》對《歐盟憲法條約》的若干修改

2007年12月31日,歐盟27個國家領袖在葡萄牙的首都里斯本簽署了《里斯本條約》,并且已經于2009年12月1日正式生效,為歐盟一體化的進一步發展奠定了基礎。

《里斯本條約》取消了“憲法”的稱謂,并強調新條約不再具有憲法特征;條約還取消了《歐盟憲法條約》第8條歐盟盟歌、盟旗、格言、貨幣等象征性標志的法律約束力;“聯盟外長”職位改稱“歐盟外交與安全事務高級代表”;將《歐盟憲法條約》中關于“尊重各成員國在本條約前的平等地位,并尊重個成員國的國家身份”、尊重成員國“確保其領土完整”的職能寫入了新的歐盟條約;條約還取消了《歐盟憲法條約》中明確聯盟法之上的條款,轉而通過附加聲明的形式闡述了這一原則。

在歐盟機構的實際運作中歐盟也采取了一些改革措施,比如將更多政策領域劃歸到“有效多數表決制”決策的范圍,以簡化決策過程;各成員國在“有效多數表決制”下的加權票數將重新調整2014年到2017年之間逐步實施;以“雙重多數表決制”取代目前的“有效多數表決制”,即有關決議必須至少獲得55%的成員國和65%的歐盟人口的贊同,才算獲得通過,新的表決機制也將在2014年到2017年之間逐步實施;提高了歐洲議會的權力,在《里斯本條約》之下基于歐洲議會要和歐盟理事會以共同程序的方法,擴大到新領域等政策的問題上,歐洲議會將會增加其一般立法的權力,至于“特殊立法程序”則是歐盟理事會和歐洲議會雙方必須相互同意之下才可以通過整個立法,另外歐盟委員會每提出一個歐盟預算案都必須直接提交歐洲議會來表決。通過以上的機構改革,我們似乎看到《里斯本條約》之后,歐盟首次確定了參與制民主的地位,與一直由政治精英多主導的歐洲一體化進程相比較,不得不說這是一個巨大的改變,這也是歐洲民眾參與歐洲一體化進程的開端,我們可以預見到在歐盟未來的發展道路上,參與制民主將會越來越重要,為歐洲一體化進程中的民主發展提供了制度上的保障。

(二)歐盟民主的未來

縱然歐洲一體化進程已經開始了半個多世紀,但是歐洲民主和歐洲聯盟一樣還處在初級階段。美國經常是歐洲政治精英在思考歐盟民主未來時所參考的對象,雖然歐盟承受了諸多關于“民主赤字”的批評,但是我們可以從歐盟現在的境況中找到獨立戰爭之后,制憲會議召開之前美國政府的影子,漢密爾頓曾經這樣描述這一時期美國的政治制度:“目前的聯盟從未經過人民批準,這一點對它現有缺點影響非淺。由于它所依靠的基礎僅僅是幾個議會的同意,所以它經常遇到關于它的權力合法性的復雜問題……美利堅帝國應該建立在人民同意的牢固基礎上”[3]。顯然,歐洲人民還沒有做好迎接“歐洲合眾國”的準備。

歐盟民主的未來帶有太多的不確定性,但是其必然會帶有國家民主的痕跡,歐盟作為一個超國家的政治實體,其民主是建立在現代國家民主之上的,可以預見,在相當長的時期內其民主化進程是同國家的民主化同步進行的,在理論制度上,兩者之間的互動和借鑒要遠遠超過競爭和排異。歐盟民主的發展也將是一個長期的過程,民族國家經歷數個世紀才代替教會成為人民的守護者,但是當前的歐盟卻遠遠沒有達到這種水平,歐盟并沒有代替民族國家成為歐洲民眾的守護者,民族國家在歐洲仍然具有不可替代的神圣性,所以歐盟的民主建設仍然任重道遠。

四、結語

歐洲民主和歐洲一體化已經不單純是一個歐洲問題,而是對未來世界治理模式的新探索,這將極大地豐富人們在全球化時代的政治思考。民主赤字問題也并不是伴隨著歐洲一體化進程出現的一個新問題,本文僅從歐洲層面和若干角度對民主赤字問題進行的探討難免片面,但是這為我們進一步了解民主的含義,探討制度構建中的民主合法化問題提供了一個基礎。

[1][英]米勒·韋農.等.布萊克威爾政治學百科全書[M].鄧正來,等譯.北京:中國政法大學出版社,2002.697.

[2][美]卡羅爾佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯,譯.上海:上海人民出版社,2006.

[3][美]漢密爾頓·杰伊·麥迪遜.聯邦黨人文集[M].程逢如,等譯.北京:商務印書館,2004.113.

D521

A

1007-9882(2012)01-0023-02

2011-12-24

王謙(1987-),男,河南商丘人,鄭州大學法學院碩士研究生,研究方向:憲法學與行政法學。

[責任編輯:陳如松]