黑龍江省城市保障性住房法律調控路徑探微①

李海娟

(哈爾濱德強商務學院,黑龍江哈爾濱150025)

黑龍江省城市保障性住房法律調控路徑探微①

李海娟

(哈爾濱德強商務學院,黑龍江哈爾濱150025)

住房具有公共產品和民生商品的雙重屬性,攸關公民的生存權和發展權。住宅確保是政府不可推卸的職責。基于住房在政治、經濟和社會中舉足輕重的作用,在民主法治的當代,黑龍江省通過地方性法規的健全和完善深入推行國家保障性住房制度,確保公民住房權,規范黑龍江省保障性住房健康良性發展,維護房地產市場和社會主義市場經濟秩序,深入推進依法治國和和諧社會進程。為此,黑龍江省有必要出臺《黑龍江省住宅條例》、《黑龍江省城市保障性住房條例》和各類保障性住房配套法規,專門立法以彰顯住房保障權,從立法高度為黑龍江省城市保障性住房的理性發展奠定堅實基礎。

人權;居住權;保障性住房

作為特殊商品的住房與公民的生存權和發展權密切相關,具有公共產品屬性和民生商品屬性。可見,獲得適足住房,住宅確保作為基本人權,是政府不可推卸的法定義務、政治職責。但在工業化和城市化快速發展的今天,在實行低薪制的黑龍江省乃至我國,對于住房支付能力明顯不足的中低收入者而言,完全通過市場解決住房問題是極不現實的。我們要尊重、保護和實現公民的居住權,推行并完善住房保障法律制度。這是各地政府都面臨的一個現實問題。我國的資源現狀也決定了居住權的實現注定是一個需要分層次的、漸進的民生發展目標。[1]務實的做法是,黑龍江省應該首先明確住房需求群體,然后針對不同住房需求劃定不同的社會階層,進而制定不同的解決政策規劃,并進行專門立法,彰顯住房保障權,務必實現“高端有市場,中端有支持,低端有保障,人人有其居”的目標格局。這攸關政治文明與秩序、經濟繁榮與安全、社會和諧與進步、法治建設與發展,是消解當前保障性住房困局的明智之舉。

一、作為居住權立法保障之基礎的《黑龍江省住宅條例》

恩格斯說:“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表達出來的”。[2]利益是社會領域中最普遍、最敏感、最受關注的。住房也關涉眾多利益群體和利益層次,公民的基本居住權具有根本上的優先性,必須從法律高度關照黑龍江省城市保障性住房制度的構建與完善。歷經十余載,黑龍江省城市保障性住房建設存在的眾所周知的首要問題是法學理論研究滯后、法律體系不完善導致保障房不能實現公開、公平、公正。借鑒國內外先進經驗,通過立法認識和表達人民的住房權,從而推進保障性住房建設和運行,實現住宅確保的民生目標。

通過對住宅立法,用法律方式把房地產發展模式制度化,規范住宅規劃、住宅建設、住宅供應、住宅管理等行為,使黑龍江省城鄉居民的基本居住條件得到持續改善,確保黑龍江省城市保障性住房可持續發展之路,實現黑龍江省城鄉居民的居住權。在我國立法實踐中,本應成為公民住房權保障的基礎性法律——《中華人民共和國住宅法》——缺位,使得圍繞住房權的所有討論都只能是一種草根階層自我表達而已。目前,制定一部中國房地產市場存在與發展的基礎法律的條件已基本成熟。雖然我國尚未通過《住宅法》,但黑龍江省可以制定本行政區域內的住宅條例,即《黑龍江省住宅條例》。而且,起草條件已基本具備,已有現行的《物權法》、《經濟適用住房管理辦法》等為其奠定了內源基因,美國、英國、韓國等國外《住宅法》可資借鑒。

具體而言,《黑龍江省住宅條例》是一部調整住宅建設、使用、管理活動中各種社會關系的法律。其內容涵蓋住宅的建設、供應、分配、經營、管理等與住房關系密切的主要方面,在黑龍江省地方性法律法規體系中,屬于住宅法律體系中核心的綜合性法律。但它必須正確處理好和其他專門性的住宅法律法規的關系,如《黑龍江省人民政府關于加快發展公共租賃住房的實施意見(試行)》、《黑龍江省廉租住房保障辦法》、《黑龍江省經濟適用住房建設實施方案》、《黑龍江省城鎮經濟適用住房價格管理暫行辦法》等。

二、出臺專門的《黑龍江省城市保障性住房條例》

“恰恰因為事物的力量總是傾向于破壞平等,所以,法律的力量就應該總是傾向于維護平等。”[3]保障性住房實踐中暴露出來的首要問題就是缺乏監管權力濫用導致保障性住房運行中的不公平不公正。經過多年探索,黑龍江省城市保障性住房的法律體系已初具規模,包括《黑龍江省人民政府關于加快發展公共租賃住房的實施意見(試行)》、《黑龍江省廉租住房保障辦法》、《黑龍江省經濟適用住房建設實施方案》、《黑龍江省城鎮經濟適用住房價格管理暫行辦法》等地方性規范性文件。但在發展的同時仍有不足,在保障性住房方面缺少統一的地方性法規或規章,甚至像新生制度的公共租賃住房只有相關部門的指導意見。這迫切地要求我們對現行的黑龍江省城市保障性住房體系與制度進行深度思考,以促進其住房體系與運行機制的科學性、合理性,從而完善黑龍江省保障性住房的宏觀調控,解決住房領域的公平問題,這已成為不可回避的亟待解決的現實民生問題。

對此,黑龍江可以效仿深圳、廈門等個別較大城市出臺本行政區域內適用的保障性住房管理條例,從地方性法規的高度確立和保障公民住房的基本權利,規范和加強保障性住房管理,這是對基本人權的保障,是法治的必然要求。《黑龍江省城市保障性住房條例》圍繞保障性住房的目標與宗旨、體系與制度、監管與責任等提出明確、詳細、具體、有高度可操作性的規定。在具體操作過程中,需要注意以下幾個方面問題。

第一,健全獎懲與問責制度。明確各級地方政府及保障性住房監管部門的監管職責,完善責任追究懲戒制度,特別是失職的責任承擔形式與主體。對失職部門和人員給予行政處分和紀律處分,觸犯刑法的依法定罪量刑。

第二,建立以租賃為主要形式的保障性住房。目前,黑龍江省的保障性住房主要有兩限商品住房、經濟適用房、政策性租賃房、廉租房四種。可以說,全面覆蓋了住房支付能力不足的中低收入群體。但兩限商品住房、經濟適用房產權歸屬有永久性,管理困難,容易滋生腐敗。為了遏制保障性住房領域中的權力尋租,必須少建甚至停建兩限商品住房、經濟適用房,著力發展廉租房、政策性租賃房,適當擴大廉租房和政策性租賃住房的申請對象,由廉租房和公共租賃房制度替代之,即把低等收入群體中較低收入者囊括進廉租房中,另一部分融入公共租賃住房制度中。這樣就不會產生夾心層無保障的問題。

第三,完善退出機制。保障性住房的對象是中低收入群體,而收入是動態的,加之虛報瞞報現象的存在,所以,通過房地產管理部門、民政、社保、電信等多部門聯動,加大對保障性住房申請人的實時動態跟蹤監管力度。建立申購人收入和住房情況年申報和公示制度,同時建立誠信黑名單,將條件不符者及時清退出保障房。申報材料需層層審核并將信息公示在申報人住所地或經常居住地、單位、各級審核部門的官方網站、本地公開發行的權威媒體、手機信息等,以確保保障性住房資源的合理流動和有效配置。

第四,實行居住地申購制度。現在保障性住房是以戶籍為基準的,其有很強的計劃經濟體制印痕,已不適應社會發展。國家正深化戶籍改革,還原戶籍制度的人口登記管理和數據統計功能。可見,以戶籍為基礎的保障性住房制度是與社會發展趨勢相違的,而且會導致社會不公、加劇社會矛盾等消極連鎖反應。因此應打破戶籍限制,建立居住地申購制度,替代目前通行的戶籍限制條件,平等對待與保障流動人口與常住人口的住房權。所謂居住地申購是指以居住地為基礎,同時需提供近三年或五年的納稅或社會保險憑證進行保障房的申報和分配。居住地以公民在某地居住三年或五年為標準。

第五,嚴格限定申請人的條件。主要從申請人的家庭收入、住房狀況、居住地三方面來限定。其它條件如婚否、居住期限等不宜限制。申請人要以家庭為單位,家庭收入主要是指中低收入家庭,住房狀況屬住房困難戶。具體來說,中低收入家庭是按黑龍江省統計局每年向社會公布的上年度居民人均可支配收入乘以家庭人口數以下者。2010年黑龍江城鎮居民人均可支配收入13856.5元。根據黑龍江省的經濟發展水平,可以限定一個水平幅度,具體標準可以授權各市縣根據當地統計局每年向社會公布的上年度居民人均可支配收入確定。住房困難戶是無房或者現住房面積低于市人民政府規定的住房困難標準。黑龍江的人均住房面積不高,2007年人均建筑面積為23.3平方米,各城市可以根據當地統計局每年向社會公布數字具體確定標準。各類保障性住房供應對象的家庭收入標準和住房困難標準,分別由民政行政管理部門和房產行政主管部門會同有關行政管理部門根據當地經濟發展和住房價格水平等情況確定,報當地人民政府批準后,定期向社會公布。

第六,完善申請人權利救濟機制。沒有救濟,就沒有權利。申請人的合法權利被侵害時,要賦予申請人行政和司法救濟途徑。通過行政復議、行政訴權和可抗辯居住權,增強保障性住房運行中監管部門的監管力度,保證保障性住房準入的公平,完善申請人權利救濟機制。

三、完善各類保障性住房配套法規

各類保障性住房除了具有一般共性外,還具有各自的特性。因此,黑龍江省應該在住房條例和保障性住房條例的共同調控下,有針對性的根據各類保障性住房,制定、完善相關法規,即針對兩限商品住房、經濟適用房、政策性租賃房、廉租房,分別健全黑龍江省兩限商品住房管理辦法、經濟適用房管理辦法、政策性租賃房管理辦法、廉租房管理辦法。對各類保障性住房全程監管制度化、法律化。而且,要求黑龍江省各城市制定本行政區域內的具體的實施辦法或方案。

立法保障城市保障性住房發展,是當前保障性住房發展的當務之急,也是避免保障性住房諸多詬病的首選,更是社會主義法治理念和法治建設的必然要求。在國家完善保障性住房立法的同時,黑龍江省更要加強城市保障性住房地方法規體系的建設力度和步伐,促進黑龍江省城市保障性住房建設的理性、健康、有序的發展,推進黑龍江省的法治進程。

[1]張清,吳作君.住房權保障如何可能研究綱要[J].北方法學,2010,4(22):54.

[2]馬克思恩格斯全集:第18卷[M].北京:人民出版社,1972.307.

[3]盧梭.社會契約論[M].何兆武,譯.北京:商務印書館,1980.

F127

A

1007-9882(2012)01-0042-02

2011-12-09

李海娟(1980-),女,黑龍江齊齊哈爾人,碩士,哈爾濱德強商務學院講師,主要研究方向為法理、房地產法、憲法與行政法。

[責任編輯:陳如松]