我國產業園區集約化發展路徑研究

■賈淑軍

一、問題的提出

產業園區作為區域經濟的核心，對經濟發展的貢獻日益突出，已經成為區域經濟發展的重要載體、招商引資的重要平臺、優勢產業的聚集地和創新發展的先行區。

產業園區通常是指一個國家或地區政府根據經濟發展的內在要求，通過行政或市場化等多種手段，劃出一塊區域，制定長期和短期發展規劃與政策，為企業進駐和發展提供各種基礎設施和配套功能，以吸引和引導工業企業及相關配套產業向該地域集聚的一種產業空間組織模式。作為各種生產要素在空間上的聚集體，產業園區通過聚集效應和擴散效應來促進區域經濟發展，成為新的區域經濟增長極。一方面，通過吸引各種生產要素向特定地域空間聚集，產生空間要素的集中性，為產業集聚和集群的形成與發展奠定基礎;另一方面，產業的聚集和集群發展，將會凸顯成本優勢、市場優勢、創新優勢和區域優勢，通過產業集聚和集群效應的外延，帶動產業鏈上、下游企業的分工協作，進而形成以產業園區為核心的產業圈層。加之政府的園區發展規劃和支持政策，必然會形成競爭與合作、分工與協作共生互補，融合發展的園區模式，成為區域經濟發展的重要支撐點。因此，產業園區通過不斷優化內部和外部環境，通過各種生產要素的優化配置，成為促進產業轉型升級，加快發展方式轉變的重要途徑。

從我國產業園區發展歷程看，逐步經歷了從經濟特區到沿海開放城市、內陸城市、西部地區以至遍及全國的拓展過程。尤其是20世紀90年代以來，產業園區的發展規模快速擴大，各類新的產業園區迅速涌現，成為區域經濟發展的重要引擎。近年來，面對世界經濟貿易形勢的變化，加快轉變依賴外需增長的發展模式成為各級政府面臨的迫切任務。通過發展園區經濟，打造主導產業集群和新興區域增長極，成為各地實現產業結構調整和轉變發展方式的重要思路。各地政府以產業園區作為招商引資的金子招牌，積極爭取和重點打造各種類型的產業園區，一定程度上形成了全國范圍的園區招商競爭格局。為了招商引資，很多地方政府以降低土地、水、電等資源費用和其他稅收標準作為優惠條件，吸引企業和項目入園。在國際經濟形勢嚴峻和市場競爭加劇的情況下，我國的經濟發展方式由粗放、外延型向集約、內涵型轉變，已經成為社會和企業的共識。轉變經濟發展方式不僅要求企業在價值鏈中段(加工、組裝)努力改善產品質量并盡力向價值鏈的兩端延伸，著力在研發、材料采購、設計、品牌營銷、物流管理、金融服務等方面提升其附加價值，同時也要求產業園區的建設和發展方式更趨集約化。尤其是在建設用地趨緊的情況下，對產業園區的發展方式提出了更高的要求。

二、我國產業園區的發展現狀與特征

經過多年的發展，我國產業園區已成為經濟發展速度較快、產業聚集度較高的新型工業化示范區，窗口、示范、輻射和帶動作用進一步凸顯。

(一)產業園區數量快速增長，初步形成了國家省市縣四級園區體系

園區或開發區是我國改革開放的產物。自改革開放以來，我國產業園區發展迅速，園區的規模和數量得到了快速擴張和增長。從國家級開發區類型看，主要包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區以及其他國家級開發區。同時，各省和直轄市也都設定了省級開發區，在省域范圍內，各省還設立了市縣級產業園區。到目前為止，僅國家級開發區中，經國務院批準的經濟技術開發區已達到131個(含實行經濟技術開發區政策的蘇州工業園區、上海金橋出口加工區、寧波大榭經濟技術開發區、廈門海滄投資區、海南洋浦開發區)，國家設立的高新技術產業開發區88個，經國務院批準的開展國際貿易和保稅業務的保稅區13個，經國務院批準的邊境經濟合作區15個，出口加工區60個，其他國家級開發區52個。除此之外，還有類型多樣、數量眾多的省級開發區及市縣級產業園區。等級有別、種類繁多、大小不同的各類園區和開發區共同構成了產業園區經濟體系，并成為區域經濟發展的重要支撐。

(二)產業園區發展潛力巨大，有效促進了區域經濟發展

開發區和園區作為區域經濟的增長極，對區域經濟發展發揮著重要作用。以國家級經濟技術開發區為例，其經濟效益遞增趨勢明顯，對區域經濟發展的貢獻較大。據統計，2011年1—9月，全國90個經濟技術開發區的生產總值達到23 596．98億元，較上年同期增長28．92%。從相對量看，全國90個經濟技術開發區的生產總值占同期地區生產總值的7．36%，對經濟發展的貢獻較大。從東、中、西部國家級經濟技術開發區的生產總值占比看，東部開發區的經濟總量較高，占全國90個開發區生產總值的70．60%;中部和西部地區分別占18．63%和10．77%。從國家級經濟技術開發區的發展情況看，呈現“東強、中弱、西更弱”的格局，但中西部地區呈現出發展加快趨勢。

(三)產業園區發展形式更趨多樣，發展方向更趨專業化、品牌化

國內外產業集群主要遵循兩種機理，形成了兩種類型的產業集群。一是“嵌入型”(異地孵化)集群，主要由政府推動建立開發區，吸引外資或是承接外來產業轉移形成;二是“原發型”集群，主要由地區的優勢企業或富有創新精神的創業者利用其獨特的社會關系建立并加強企業間的聯系所產生的集群。不論是嵌入型集群還是原發型集群，從園區的建立、成長、壯大，都是對整個園區要素的高度集聚、重新組合和優化再配置的過程。隨著園區的發展壯大以及產業鏈條的不斷延伸擴展，將會圍繞產業鏈形成產前、產中、產后相配套的企業聚集格局，進而形成以產業園區為核心園區，配套性產業為輔助園區的圈層式園區模式。此外，從園區類型看，出現了越來越多的專業化園區。除了國家批準設立的幾大類開發區外，國家有關部門也設立了不同類型的產業園區。如教育部認定的各類大學科技園區、文化部認定的各種文化創意園區、科技部認定的特色產業園區等。尤其是在地方政府的政策引導下，一些地區將現有園區進行整合和功能定位，打造的特色產業園區、國別產業園區、循環經濟示范園區等，不僅在園區發展形式上不拘一格，而且在園區目標定位、產業培育上各具特色。

三、當前我國產業園區發展面臨的問題

(一)盲目發展，致使園區空間布局分散

企業在地域空間的集中對于形成產業集群至關重要，但園區發展成集群，至少還需要具有三種聚集力:自然優勢聚集力、區位外溢聚集力和人文聚集力。但在實踐中，很多地方政府并未遵循產業聚集機理。從對一些地區的調研看，地方政府在園區發展中存在一定的盲目性和急躁情緒，造成產業園區發展粗放、缺乏科學規劃和內在成長機制。在發展地方經濟、實現GDP快速增長的強大制度性壓力下，地方政府以在任期內吸引資本和企業入駐園區作為重要任務。在這種政績觀的驅動下，一些地方政府為了招商引資，盲目圈地建園，使園區成為一種企業簡單堆積而非有機聚集的空間。企業自主性的喪失與企業的被動集中，形成了一種政府主導下的非產業自然集群式的園區增長。政府過度依賴土地經營和優惠措施而對產業發展缺乏有效調控，以及管理上的條塊分割等，致使園區普遍存在過度分散、開發面積大、產業缺乏特色。在地方政府的激烈競爭中，缺乏科學規劃而盲目發展的行為，造成了大小園區遍地開花。這種行為的偏誤，既中斷了產業自發性聚集，阻礙了產業的集聚發展，也造成了產業園區發展的異化。

(二)定位不準，導致園區發展層次較低

從產業園區的發展看，除了國家級開發區定位較高，發展勢頭較好外，多數市縣級園區的定位不準，發展隨意性強且潛力較小。主要表現在四個方面:一是園區規劃與產業定位不匹配。主要表現在縣域產業園區中，從經濟基礎、資源稟賦等條件看，一些產業園區制定的園區規劃與實際條件不太相符，甚至脫離實際，導致發展定位不清、產業特色不明、比較優勢也不突出。二是園區企業規模普遍偏小，產業結構層次較低。縣域園區中多為中小企業，專業化、集團化企業不多，資源型和初加工型產業仍占據主導地位，集群效應不明顯。三是產業鏈條延伸性差，產品附加值低。多數縣域園區的產業鏈條較短，且園區內企業缺乏專業化、系統化分工與協作，產品大多停留在粗加工階段，附加值不高。四是產業園區配套設施和功能較差。產業園區的基礎設施和配套服務功能整體水平較為落后，除了為企業生產提供必要的基礎設施和配套服務外，多數園區不具備宣傳、會展、商洽、電子商務等服務性功能，以致園區吸引外來資本的能力不強，發展相對緩慢。

(三)發展粗放，造成土地資源浪費

近年來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，建設用地需求猛增，土地的稀缺性越來越突出，國家對建設用地指標的管控也越來越緊。在這種情況下，哪里有建設用地指標，哪里就有了上項目的條件和發展的主動權，建設用地成為招商引資的重要法寶。雖然我國區域經濟發展很不平衡，土地資源緊張程度和利用水平不同，但由于土地的預期增值空間很大，所以不管是發達地區還是欠發達地區，各地方政府無一不是在圈占建設用地上做足文章，而圈占建設用地的主要形式之一就是設立產業園區。對于地方來說，越早、越多地圈占土地，越早越多地建立園區，就獲得了發展先機和未來增長空間。在這種形勢下，即使是經濟發展水平不高、經濟集聚條件還不具備的地方，也急于以各類名目建立產業園區，實現對園區土地的現行占用。這就導致在實際中出現盲目建園區、盲目上項目的現象，其結果是項目質量和園區經濟效益低下，造成土地資源的粗放利用。更為嚴重的是，部分園區依法依規用地意識不強，為了招商引資，采取未批先用、邊報邊用、批而不用、臨時用地不及時申報、先行征地的項目不及時辦理轉用手續，以及先行用地的項目未按規定及時辦理批準手續等方式提供園區用地，形成違規用地。園區發展的無序性和盲目性加劇了對土地資源的掠奪和浪費，而且由于園區發展缺乏科學規范、產業檔次偏低，導致其后續發展面臨諸多問題。

四、促進產業園區集約化發展的建議

產業園區作為轉變經濟發展方式的重要途徑，需要加強政府主導，從宏觀、中觀、微觀層面做好規劃，把握國家產業升級契機，洞悉產業集聚成長壯大的機理，因勢利導實現產業集聚和集群發展，促進園區經濟不斷發展壯大。

(一)科學規劃，優化產業園區空間布局

充分發揮政府的宏觀調控和引領作用，進一步優化產業園區的空間布局。一是中央政府要加強頂層設計，從宏觀層面調控各省域之間的產業園區數量、結構和空間分布，洞悉國際產業發展轉移趨勢，從整體上優化產業園區布局。對產業集聚程度高、產業特色明顯、發展潛力大的地區給予優先批復，并從政策上給予相應政策支持。對于產業基礎條件差、資源稟賦優勢不強、產業聚集程度低的地區，應引導其轉型發展，通過適當撤并，形成優勢產業，逐步發展壯大。二是地方政府應在中央政府的頂層設計指導下，加強中層設計和底層設計。在具體實踐中，應結合地區經濟特色，依托資源稟賦優勢，立足區位和交通條件，科學規劃，規范發展，從空間上優化園區布局，避免因盲目招商導致產業園區“遍地開花”，而應轉求產業園區“做強做大”和集約發展。三是政府部門要從加快轉變發展方式、調整產業結構、發展綠色產業出發，承接國際和國內產業轉移，優化產業園區布局，定位園區發展方向，制定中長期發展規劃，依據產業園區的區位特點和發展特色，進行分區分類指導，推動特色產業向集群化發展，形成獨具特色的園區發展模式。

(二)提檔升級，提高產業園區發展水平

從當前我國各類園區的發展情況看，國家級開發區發展水平相對樂觀，部分省級和市縣級園區發展質量不高，層次較低。因此，地方政府應加強對產業園區的規劃指導，提升園區的發展水平。一是加強園區基礎設施建設，完善各項服務功能。加強園區路、水、電、通訊等基礎設施建設，以及園區的娛樂休閑、文化教育、衛生保健等配套服務設施建設，提高產業園區的建設水平，為招商引資奠定基礎。二是嚴把企業入園關。在入園企業和項目的選擇上，地方政府要結合本地實際，選擇適合本地區發展、產業聚集度和關聯度高、輻射帶動效應明顯、配套與協作功能強的企業和項目入園，確保入園企業和項目符合國家和本地區產業政策和供地政策，通過園區產業定位，延伸產業鏈條，打造產業集群，加快形成區域增長極。三是創新工作機制，建立服務平臺。政府應創新工作機制，借鑒先進地區的有益經驗，通過成立園區管委會，提高對入園企業和項目的審批效率，同時，還應加強對園區融資、技術、信息、物流、人才培訓等的服務，優化園區發展環境。此外，政府應通過制定園區發展規劃，加強對園區的管理、指導和督查，重點解決好園區內企業用地、用電、交通、融資等問題，為產業園區的快速發展提供有力支持。

(三)優化結構，提高產業園區節約集約用地水平

土地節約集約利用是經濟社會可持續發展的必然要求。政府應立足地區實際，在科學規劃的基礎上，創新園區用地方式，提高土地集約化利用水平。一是加強對各類產業園區的督察指導，規范園區用地行為。對違規用地、閑置浪費的園區進行清查，對發展滯后、發展潛力小、技術含量低、產值低、土地集約利用水平低的企業和園區，通過收購、轉讓、轉制等形式進行撤并，將閑置、低效利用的土地資源配置到具有技術、品牌優勢的企業或園區中。二是優化用地結構，提高園區用地效率。通過土地二次開發，盤活園區用地，重點引進占地資源少、投資強度大、科技含量高、環境污染少、綜合效益高的項目，提高園區用地效率，緩解土地供需矛盾。三是促進產業集聚發展，引導園區集約用地。地方政府要根據產業發展規劃和功能定位，加強規劃和引導，依據產業園區特色，引導資金、技術和人才等要素向重點園區集中，進而通過產業集群，優化園區空間布局，提高園區土地利用水平，促進園區科學發展。

(四)創新方式，構建區域利益協調與補償機制

區域資源條件的不同和主體功能定位的差異必然導致不平衡發展，特別是產業在區域間和區域內的轉移，將會伴隨資金、技術、人才的轉移和環境的保護治理，都會改變各地的成本和收益。因此，各級政府在平衡地區產業園區空間布局和發展規模的同時，應構建區域利益協調與補償機制，對為環境發展或共同利益作出貢獻的地區進行利益補償。一是建立區域間利益補償機制。中央政府應從整體性出發，通過政策協調，兼顧各方利益，對東部重點發展地區給予優惠政策支持，促進產業園區發展壯大，發揮產業聚集效應的同時，通過財政稅收政策調整不同地區之間的利益分配，將產業園區的經濟效益分配到產業園區數量少、建設用地占用少、在資源環境方面對全國作出貢獻的中、西部地區;各省級政府應建立省域內部區域之間的利益補償機制，結合用地指標配置，通過財政和稅收杠桿將產業園區數量多、發展潛力大、綜合效益好的地區的經濟收益分配到產業園區稀少或空白點的地區，協調區域發展的平衡關系。二是創新合作模式，建立區域利益共享機制。只有遵循產業園區發展規律，因地制宜，創新模式，才能實現以利益共享為基礎的經濟聯動發展。各地政府應打破行政區域界線，構建園區共建共享機制，以“政－政”合作進行跨區域的園區共建，通過利益協調和補償機制實現地方經濟利益再分配，從而實現多方共贏。這既有利于優化資源要素配置，促進產業園區發展壯大，又有利于實現利益共享、縮小地區發展差距，促進區域經濟一體化發展。

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