就業援助:社會救助立法的基本取向

■楊德敏

社會救助是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存發展基本需求的公民給予物質幫助和服務的制度，它通常被視為政府的當然責任，其目標是幫助社會貧困群體擺脫生存危機，維護社會和諧穩定。社會救助的外延包括生活救助、災害救助、教育救助，醫療救助、就業救助、住房救助等。①就業救助是指對生活貧困、有勞動能力但就業困難的失業人員給予就業扶持和幫助的制度。就業援助是以增加勞動收入為目的，以就業困難人員為主要對象，由政府制定特殊扶持政策，開發公益性就業崗位，提供各類有針對性的援助措施，幫助貧困群體中的就業困難人員盡快實現再就業的一項制度。[1](P324)就業援助包括支持和鼓勵困難群眾就業，優先落實各項幫扶政策，給予必要的生活保障，通過開展就業技能培訓、職業介紹或提供就業崗位，幫助困難群眾實現就業和再就業等內容。[2](P10)可見，就業援助屬于社會救助的范疇，其本身是獲得就業的基本保證，促進就業才能使受救助者脫貧，是社會救助的根本出路，就業援助是促進就業的重要方式，符合社會救助群體的切身需要，對社會救助來說，屬于治本性救助，為此，本文對我國社會救助立法體現“促進就業”的價值取向進行探討和分析，以期對立法有所裨益。

一、社會救助立法的價值分析

社會救助立法理念，即該法律制度設計的本質出發點和追求目標，可以解釋社會救助法律制度供給的現實需求動因。[3](P98)法律制度作為一種理論架構，價值來源于其回應現實社會生活中的實際需求而產生。客觀社會生活的實際決定了社會救助法律制度的價值選擇。

(一)保障生存權

“生存權，即為維持人的生存所必不可少的權利，包括生命權、健康權、物質享受權等內容。生存權基于人類的生存本能而產生，是一種自然權利，它是伴隨人的出生而自然產生，直至人的死亡而自然消滅的一種權利。和法定權利不同，這種自然權，是天賦的、不可轉讓的?！盵4](P28)生存權是一切人權的起點，作為第一人權，是貫穿著基本人權發展始終的人權，值得一提的是，這里所指的“生存權”僅指狹義的生存權，主要是指無生活能力者享有請求國家給予物質幫助的權利，是針對社會上老、弱、病、殘、幼等缺乏獨立謀生能力的公民而言的，國家有責任幫助這些社會弱者，使其維持基本的生活，這種權利在一定程度上就是我們現在所說的“社會救助權”的前身。在所有權利和自由中，生存權是一項基礎性的、前提性的權利，沒有這項權利，其他一切權利和自由都無從談起。社會救助的目的就是要使公民的生存權得到基本保證，以保障公民的其他權利和自由，維護人的尊嚴。

生存權表明公民對國家的積極權利，國家負有滿足公民請求的法定義務。同時，國家對于公民生存權的維護和保障應通過具體的制度設計來完成。制度設計應保證公民的生存權在自我不能實現時，有向國家請求幫助的權利;同時國家有相應義務，即在公民的生存權受到威脅時，有對其提供幫助的義務;在公民請求權被拒絕時應有相應的救濟手段。在世界大多數國家，保障生存權已上升為一種憲法性權利。保障生存權——社會保障制度設計的最原始立足點和出發點，同理，在社會保障制度中重要組成部分的社會救助法律制度的設計中，最原始的立足點和出發點也就是保障公民的生存權。

(二)實現發展權

發展是生存權的必然要求，它的設立解決了適者生存、不適者也生存的問題，生存權可以確定生存的最低標準，但并不反對社會弱者為適應社會發展的更高追求——公民擁有發展權。發展權是人的個體和人的集體參與、促進與享受其相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本人權。[5](P21)1986年聯合國大會決議通過《發展權利宣言》標志著發展權作為一項新的人權正式在國際范圍內獲得承認，該宣言指出，各國為實現發展權應采取的必要措施就是確保所有人獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業、收入公平分配方面的機會均等。個體發展權的實現直接依賴于國家義務主體所提供的物質保障和法律保障。

貧困者往往因收入低和發展不足，權利易被社會排除在外。從這個角度看，貧困是對發展權的剝奪，而不僅僅是經濟收入的低下?，F代社會救助是向陷入貧困者傳遞多種資源的復雜過程，不僅僅是一次性的現金或物質救濟，而是把保障其生存看作一個基礎，在此基礎上通過各種配套救助和社會工作，促進被救助者通過自助擺脫貧困狀態，融入主流社會。[6](P57)因此，社會救助立法應突出考慮貧困者的發展權需求，通過就業援助促進貧困者就業，在一定程度上幫助其自救自立，有利于培育和提升有勞動能力的貧困者的生存和發展能力，最終消除貧困，減少政府和社會壓力，實現社會救助價值。這是我國社會救助立法的理論動因，即由傳統的消極救助立法向積極救助立法模式轉變。

二、我國社會救助立法就業促進功能的不足

我國現行社會救助立法對就業促進在以下幾個方面存在不足:

(一)最低生活保障制度重生存、輕發展，就業促進功能缺失

1999年10月1日，國務院發布的《城市居民最低生活保障條例》規定，“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”。由此，作為“最后安全網”的城市低保制度在我國逐步建立?？傮w而言，城市低保制度存在重“資金保障”輕“就業服務保障”的問題，使得“就業制度”對城市低收入者和低技能勞動者產生負面作用和向外的推力，呈現為形式性救助的特點。雖然我國城市低保制度中也融入了就業促進這方面的內容，體現了促進低保對象就業的基本精神。但是，就業促進與低保制度的聯動機制不明確，缺乏相關就業保護性措施和輔助性服務措施，而且職業培訓制度沒有發揮其應有的作用，政府任憑低保對象長期因就業信心不足、市場競爭力低、就業穩定性差、照料兒童和老人等原因而不敢或不能就業。[7](P74)當然社會救助制度起點是生存救助，但其根本目標是推動被救助者脫離生存困境進而促進自身價值的實現。現行的社會救助體系以低保制度為主體，而低保制度是以個人或家庭的收入為標準的一種補差式的現金和實物救助，使得被救助者容易陷入“福利依賴”陷阱，不利于刺激就業和人的價值的實現，違背了社會救助制度的初衷。[8](P29)可見，低保制度容易使受救助對象產生對社會福利的依賴，對有勞動能力的救助對象無法刺激其求職欲望，違背社會救助制度的初衷，究其原因，關鍵是現行社會救助立法缺失對低保制度與就業促進有效銜接機制的規定，導致低保制度無法充分發揮就業促進作用。

(二)生存保障與就業促進聯動機制缺失

2009年4月3日公布的《中華人民共和國社會救助法(草案)》第3條規定，“社會救助以居民最低生活保障為基本內容”。長期以來，政府對貧困人口救助的著力點主要在于解決其生存問題，對如何促進有勞動能力的貧困者就業關注不夠，缺少相關的或有力的促進就業政策，由此，對被救助者來說，依賴救濟福利生存比通過勞動就業獲得收入更具吸引力，導致有勞動能力的受救助者缺乏就業動機，缺乏勞動就業的責任約束。社會救助制度目的不是為了維持或“制造”一個低收入階層，而是把保障其生存作為基礎，同時使其中具有一定勞動能力的救助對象經過一段時期的調整，經由就業擺脫貧困，不再接受政府救助。[9](P115)應當說保障貧困者的生存權、消除貧困是政府的責任，政府在保障有勞動能力的貧困者基本生活的同時，采取激勵政策促進其就業，通過提高勞動收入而使被救助者脫貧，既滿足了人的物質需求，又滿足了人的精神需求，這是最有效、治本性的社會救助方式，也是社會救助制度設計的最理想途徑。但現行社會救助立法均側重在對被救助者的生存保障，而缺失對貧困者生存保障與就業促進相互銜接、相互促進機制的規定。

(三)社會救助立法中就業援助專項救助制度缺失

經過多年的實踐，目前我國以覆蓋城鄉全體居民為政策目標，以最低生活保障為基本內容，包括城鄉低保、農村五保供養、專項救助、自然災害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助在內的社會救助體系，已經基本形成。②《社會救助法(草案)》第3條將社會救助體系界定為:“社會救助以居民最低生活保障為基本內容，并根據實際情況實施專項救助、自然災害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助”。該草案第16條規定:“對共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準2倍且家庭財產狀況符合所在省、自治區、直轄市人民政府有關規定的家庭，由縣級以上地方人民政府有關主管部門根據需要給予教育、醫療、住房等專項救助”?，F代社會救助權利體系應該是一個包含生活救助、災害救助、醫療救助、失業救助、住房救助、教育救助、法律救助等內容豐富復雜的體系，且隨著社會經濟的發展而日益豐富。[10](P10)對因失業致貧而又有勞動能力的受救助者給予就業援助，當然屬于社會救助的專項救助范圍，也是社會救助最有效的方式之一。然而，《社會救助法(草案)》在對類型多樣、內容復雜的專項救助內容規定上，條款卻很少，尤其是缺失對就業援助的明確規定，盡管“國家確定的其他救助”，應涵蓋就業援助，但由于這一制度的特殊性而又沒有作出明確具體規定，仍需依靠其他法律規范來加以規定，其適用性和可操作性不強，是立法的一大遺憾。

在《社會救助法(草案)》前一稿即《征求意見稿》第8條規定:“縣級人民政府勞動行政等有關部門應當為享受最低生活保障和專項救助待遇家庭中有勞動能力的成員提供就業指導、技能培訓等方面的服務，并通過職業介紹、扶持從事個體經營、安排公益性崗位、辦理勞務輸出等方式促進其就業”。筆者認為，該條規定了對具有勞動能力的貧困者提供就業援助，提高貧困者的“造血”功能，為其退出社會救助創造了條件，達到了社會救助目的，符合立法的價值取向，體現了社會救助立法的實質性進步，沒有理由被刪除。

(四)社會救助政策偏離發展權理念，積極救助方式缺失

我國現有許多社會救助制度理念，是基于迫切的現實需求、被動地回應現實生活需要而產生的，在這一理念指引下，制定的社會救助政策及法律法規往往表現出臨時性、不穩定性特點，偏離社會救助立法的發展權理念，其結果是重“收入貧困”，輕“能力貧困”，缺乏用積極救助的方式來解決貧困居民的生存問題，③難以使受救助者真正走向獨立和實現自我發展。隨著我國改革的不斷深入，許多有勞動能力的下崗失業人員已成為我國城市低保對象，如果不及時轉變觀念，仍然采取傳統的社會救助模式，則無法從根本上解決貧困問題，再加上貧困具有代際傳遞性特點，很有可能造成“貧困循環”。就業是民生之本，是發展之源，促進就業是積極救助的重要舉措，現階段只有對許多具備勞動能力的貧困群體的就業問題給予特別救助，采用“發展型”的積極救助方式，并逐步實現生活保障與就業促進制度相銜接，才能體現社會救助立法的發展權理念，實現人的發展權價值。

三、我國社會救助立法的基本價值取向:就業援助

就業援助是通過對有勞動能力的貧困者提供就業培訓、就業崗位、就業服務等援助實現就業，從源頭上使受救助者脫貧致富的制度，其有利于實現貧困者生存權和發展權雙權并重的效果，理應成為我國社會救助立法的基本價值取向。

(一)就業援助與社會救助目標高度一致

馬克思經典政治經濟學認為，只有勞動才是一切物質財富和精神財富的源泉，勞動就業是生存發展的基本前提。就業困難人員只有享有勞動就業權，參加就業勞動，才能取得其生活必需品，其基本生活才有保障。[11](P16)就業援助是政府對生活貧困、有勞動能力而又無法依靠自身力量獲得就業的群體所采取的就業救助措施，目的是支持、鼓勵、幫助困難群眾就業，從而給予他們必要的生活保障。因此，對就業援助專項救助進行立法規定，有利于保障生活貧困而又有勞動能力的就業困難人員勞動就業權的實現，也有利于維護甚至改善其生存狀況。就業問題不解決好，就不能真正提高就業困難人員的生活水平。就業援助是對貧困者的就業救助，通過實現就業以增加其收入，并逐步提高他們的生活水平，幫助貧困群體融入社會進而緩和社會矛盾，實現社會和諧穩定?？梢?，就業援助的內涵和目標與社會救助的內涵和目標具有高度一致性，就業援助是社會救助的根本途徑，就業援助作為專項救助制度應當在社會救助立法中得以規定和體現。

(二)就業援助是積極的、治本性的社會救助方式

現代社會救助制度要求確立積極的社會救助理念，積極的社會救助理念強調社會救助是維護公民權利的基本手段，而不是政府或者社會的施舍。積極的社會救助理念強調社會救助是實現社會公平的工具，而不是實現經濟效益的手段，它更加強調社會救助對貧困群體自我獲得勞動收入能力的培養，而不是僅僅向他們提供經濟救助。[12](P49)社會救助制度更應該對貧困群體提供其他有效的幫助，幫助他們提高自身獲得工作機會的能力，從而通過自己的勞動獲得收入，尤其是對那些具有正常勞動能力的貧困群體，更應該將對其獲得勞動收入能力的扶持放在重要位置。[13]只有建立一種綜合性的社會救助體系，才能夠使社會救助制度有效發揮貧困救助與貧困預防的雙重功能。對有勞動能力的貧困者提供就業援助，注重對被救助者生存發展能力，是治本性的社會救助方式，是積極的社會救助立法理念的必然要求。

(三)就業援助充分體現了社會救助立法的價值

就業影響到千家萬戶的收入和生活，是民生之本，具有穩定的勞動收入是民眾維持基本生活和防止貧困的根本途徑。社會救助制度不僅應該關注對受助者提供有限的救濟，更應該注重為有勞動能力的受助者提供合適的工作，幫助他們獲得勞動收入進而預防貧困。對貧困者提供經濟救助是一種當貧困成為現實時的救助，具有一定的消極性;而對貧困者提供就業援助，從而幫助其提高勞動技能，獲得勞動收入則具有對貧困的預防性功能，具有明顯的積極性。因此，為有效地預防貧困、消除貧困，使貧困者脫貧致富，社會救助立法應該重視社會救助內容的完整、社會救助措施的完善。因為對貧困者提供了工作，使他們獲得勞動收入，從相關社會救助中退出，就業援助是實現這一目標的最好途徑，它使貧困者獲得良好的生存和發展環境，故就業援助既保障了貧困者的生存權，又實現了貧困者的發展權。就業援助對于公民來說，在獲取生存能力的基礎上，可以去爭取發展能力，這樣既體現生存救助，也體現發展救助，是符合社會救助制度初衷的。可見，就業援助完美并充分地體現了生存和發展并重的救助方式，有助于被救助的貧困者從源頭上和根本上脫貧致富，最終從根本上實現社會救助的目的。因此，就業援助是社會救助立法的基本價值取向。

(四)就業援助是世界各國社會救助立法趨勢

近年來，許多國家的社會救助方案正在發生轉變，從以社會福利為導向轉移到以激活就業為導向，逐步減少被救助人收入的同時，增加了就業補助、教育培訓、工讀課程和語言學習，目的是使受助者重新回到勞動力市場。[14](P68)很明顯，這些措施均屬于就業援助的范疇，從根本上說，對有勞動能力的貧困者的救助，就是幫助其就業才是最好的出路，而不是被動地給予受助者生存保障，就業援助成為社會救助立法的基本價值取向，是世界各國共同的立法經驗。

1．美國。從1997年開始，州政府和當地社區為那些享受“貧困家庭臨時救助”的家庭設計福利就業方案，幾乎所有的州都設有專門機構為救助對象提供就業，由聯邦政府提供一定的資金幫助，創造額外工作機會。如政府作為勞動力市場的購買方，進入勞動力市場直接雇用受助勞動力。

2．英國。英國求職人員津貼制度取消了以前失業人員靠領取失業津貼養活自己的辦法。新辦法規定，失業人員只有證明自己在尋找工作，并簽訂“求職人員協議”，政府才給予“津貼”，目的在于鼓勵人們積極就業。

3．德國。社會保障對失業群體和低收入群體起著重要的支持作用，國家負有扶助貧困的法定責任，成為保障與救助發展的根本支撐。[15]德國《哈茨法案》的核心是將過去單純發放失業津貼改為將失業救濟與社會救濟合并代之以“創業補貼”。

4．日本。政府圍繞就業援助通過了眾多法案，從法律上確保了日本終身雇傭制、終身技能開發機制和勞動力供需調節機制等就業援助模式的有效實施。[16](P43)近年來，西方國家福利改革中的一個共同趨勢是在社會救助體系中實行“就業福利”政策，④以推動有勞動能力的被救助者再就業。

從國外立法經驗和趨勢來看，促進有勞動能力的貧困者就業和對他們提供就業援助，是世界各國社會救助最普遍、最重要的手段。

四、專項救助:就業援助立法的原則

將就業援助作為專項救助內容，在《社會救助法》中應專章做出更為詳細的規定，且其他專項救助、自然災害救助、臨時救助等救助類型的規定均應體現就業援助這一基本價值取向。就業專項援助立法應堅持以下原則:

(一)堅持“就業導向”原則

社會救助立法以實現人的生存權和發展權為目標，就業援助切合這一目標的實現，也符合“就業優先”戰略原則?！熬蜆I優先”戰略符合社會發展的基本規律，符合“以人為本”的治國和管理理念，它從人的生存和發展權利出發，更加注重公平和效率之間、不同地區之間、不同社會群體之間的協調和發展，實現了從“重物”向“重人”的轉變。在這一戰略原則的指導下，社會救助立法要堅持“就業導向”原則，即在給予有勞動能力的貧困者基本生活救助時，始終要堅持以就業促進為基本導向，優先考慮促進其就業，優先考慮如何幫助其就業，如果有勞動能力的貧困者不愿意就業或不愿意接受就業援助，則基于違背“就業導向”原則，應減少直至剝奪其受相應社會救助的機會?！熬蜆I導向”原則應貫穿于就業專項援助立法、執法、司法、守法的全過程，包括就業培訓、就業服務、公益性就業崗位提供、就業補貼等方面，這些具體制度的設計都要發揮有利于對有勞動能力貧困者積極求職、就業產生利益導向機制。

(二)向“能力貧困者”傾斜救助原則

對有勞動能力的貧困者，實行傾斜救助原則，重在提供就業培訓援助和公共就業服務援助、提高他們的就業技能。這一原則要求:首先，實施有針對性的就業培訓援助體系。就業培訓既可以提高受訓者的工作技能，也可以傳授其再就業的技巧，從而擴大再就業機會。應針對能力貧困者的自身特點，設計有針對性的就業培訓體系，加強就業培訓的有效性、針對性和實用性。制度設計時，我們可考慮減少對有勞動能力的貧困者進行直接的現金支付，而將這筆資金集中起來專門設一項促進再就業的培訓費用，培訓對象同時免除其學費、書本費、雜費等。其次，實施公共就業服務援助。政府和培訓機構對有勞動能力的貧困者提供公共就業服務援助，包括職業介紹、就業培訓、創業指導和失業保險等方面，通過公共就業服務，他們可以更準確地找準自己的職業定位，把合適的人放在適合的崗位上，達到“人盡其用”的效果。同時，政府通過提供公共就業服務，可以對人力資源市場中的就業歧視、信息不透明等市場缺陷問題進行調控，確保市場地位平等，維護勞動力市場正常運行，更有效地幫助有勞動能力的貧困者獲得就業援助。再次，在財稅和金融政策等方面給予優惠、減免，提供綠色通道，進行傾斜保護?？傊?，政府應盡可能采取各種政策和措施，對有勞動能力的貧困者給予特別的、傾斜性的救助，促使他們就業，實現實質公平正義，保障他們的基本生活需要。

(三)生存保障救助與就業促進聯動原則

我國社會救助立法，應轉變救助方式，發展積極救助，實現生活救助與就業促進聯動，鼓勵救助對象積極求職、實現自立。城市低保是長期化、制度化、規范化的社會救助手段，是社會救助的基本內容。[7](P74)為防止福利依賴，促進社會融合，社會救助制度的理念應該積極實現從收入維持向就業促進的轉變。[17](P28)社會救助立法應堅持生存保障救助與就業促進聯動原則，加大社會救助制度與勞動力市場政策的融合，提高貧困勞動者的就業能力。立法時，對享受救助和福利應附加就業或接受就業援助的條件，體現福利激勵與就業、就業培訓激勵、就業援助等制度聯動，建立促進有勞動能力貧困者積極就業的利益導向機制，鼓勵他們在福利和就業之間做出抉擇，推動其實現就業。為增強法律的可操作性，立法可根據受救助對象的困難程度、文化程度、技能狀況等情況分類救助。

(四)公平、公正、及時原則

公平就業原則，也稱平等就業原則⑤，政府應當公平地進行制度設計，實施公共就業保護政策和扶持措施，有責任為每個公民提供平等的就業機會，為有勞動能力的貧困者提供就業援助，使公民的生存權得到切實保障。公平就業原則要求政府對所有有勞動能力的貧困者，不分城鄉差別，提供平等的就業機會和公平的就業條件，提供統一的、制度化的就業援助專項資金、設置專門的組織機構和制定規范的服務流程。公正原則主要是維護正義，防止徇私舞弊。公平正義是構建社會主義和諧社會的基本價值基礎，要求政府在解決和處理一切社會問題時，都必須考慮到社會的公平和正義，就業問題當然也不例外。[18](P61-62)就業援助的公正強調就業過程中的形式正義和程序正義。及時原則，是指就業援助應當以及時、迅速解決有勞動能力貧困者的就業問題為目的，盡快執行就業援助程序，在合理的時間內解決就業援助問題，實現就業援助高效化，使未就業的救助對象獲得有針對性的扶助以及時就業。

注釋:

①就業救助的對象是指生活貧困、有勞動能力但就業困難的失業或無業人員。而就業援助既包括對個體實施的各種救助，也包括對勞動就業服務企業、其他安置失業人員的企業以及再就業培訓機構等組織實施的政策優惠。因此，就業救助屬于就業援助的一部分。

②民政部社會救助司副司長王治坤在接受記者采訪時表示，目前我國僅城鄉低保對象人數已達7500多萬人，涉及救助資金1200多億元。參見謝素芳著:《社會救助:保障困難群眾的基本權利》，載于《中國人大》2012年4月25日。

③社會救助方面的法規和政策已經實施多年，也逐步走向規范，如《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)、《農村五保供養工作條例》(2006年)、《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(2007年)等，但是這些政策法規在一定程度上存在積極救助方式缺失，難以體現人的發展權價值等問題。

④“就業福利”是指，有勞動能力的被救助者在享受被救助權利的同時，必須履行一系列和工作有關的義務。

⑤《就業促進法》第3條明確規定:“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視?！痹诖嘶A上，就業促進法還專章規定“公平就業”，明確政府維護公平就業的責任，明確政府給予人力資源市場中就業困難人員就業援助的責任。

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