北京市基本公共服務均等化現狀探悉

湯黎明 唐媛麗

［摘要］北京市作為我國的“首善”之都,發揮著巨大的“向心力”匯集全國的優質資源。基于北京的特殊地位和多元性,研究北京市基本公共服務均等化對于全國有著重要的示范效應。本文首先分析了北京的公共服務均等化已有的比較優勢,詳細闡述了制約完善北京市公共服務均等化的因素,最后有針對性地提出了相應的政策建議。

［關鍵詞］基本公共服務;北京市;財稅政策

［中圖分類號］F293［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）9-0031-02

1北京市公共服務均等化的比較優勢

1.1發達的基礎設施

北京作為中國的首都,擁有發達的基礎設施和深厚的文化底蘊,在基本公共服務均等化方面,北京市一直領先全國,市民幸福指數在全國前列，北京有豐富的自然文化遺產,諸多免費開放的公園,準公共物品的提供帶來了邊際外部正效應。舉個顯著案例,北京市的公交車,只要辦理一張一卡通就可以享受起價4角錢的優惠,如果是學生卡只要2角錢。這一優惠政策極大的緩解了北京市公共交通,曾經的“自行車城”已成為歷史,財政對于公共交通系統的補貼,促使民眾棄用自行車改坐公交車。這是公共資源分配的一種帕累托改進的典型案例。和其他城市的交通票價相比,北京的交通票價非常實惠。正是廉價而又發達的交通系統使得“北漂”在較低的工資水平下依然沒有離開北京。

1.2公益性的文化設施惠及民生

在市場化程度較高的北京,公益性設施堅持免費提供服務。如北京的軍事博物館和諸多的博物館都是免費的,市民只需要出示一下身份證即可入內觀看。雖然其他城市也采取了博物館免費,但北京的文化公益設施全國最多,因此這項公益事業在北京惠及民生的力度和范圍最大。國家圖書館、798藝術區、玉淵潭公園都是零準入的價格機制。公共物品的免費提供提升了北京市民的幸福指數,也增強了北京市的向心力。

1.3發達的文化教育體系

北京市有諸多學子夢想中的學術殿堂，海淀區云集著我國最頂尖的大學和科研機構,北京所有的大學都向公眾全日開放。以中國人民大學為例,附近中關村的白領和務工人員在人大“蹭飯和蹭課”,教育產業的邊際外部正效應明顯,名校的教育惠及到整個周邊環境,群體素質的提高降低了人際交易成本。精英機構的示范效應顯著,人力資源匯聚產生了巨大的磁場效應,因此北京的精英教育越來越像一個開放式的俱樂部,吸引著越來越多的圍觀者加入這個俱樂部,然后被同化,整個俱樂部的文化素質也不斷得到提高。

2實現北京市基本公共服務均等化的制約因素

2.1高昂生活成本和高昂時間機會成本

北京市推行基本公共服務均等化的效果顯著,但基本公共服務均等化的實現受諸多因素制約。北京是一個混合性很大的城市,人員構成來自天南海北,階層和文化背景也不盡相同,因此實現基本公共服務均等化遭遇現實性的制約。如北京市公益性設施由于居民個體差異,其惠及范圍往往是一個群體而非全部。如北京市的公園年卡制度,交幾百元就可以持卡在一年內免費游玩指定的公園,優惠的力度非常大。這種優惠對于高昂生活成本和時間機會成本極高的兩類人群來說,實質意義有限。高昂生活成本中生存的底層,沒有閑暇去逛公園。北京高收入群體,時間機會成本高昂,也會放棄享受這種優惠。北京的公益性設施受益最大的是有閑階級,有充分的閑暇來享受這些公共服務帶來的高效用。

2.2北京市的過度擁擠與排隊現象

北京被稱為“首堵”,每天的早高峰和晚高峰摧毀了民眾的幸福感,由于地鐵票價的相對便宜,民眾對于地鐵的需求超過了地鐵的供給,需求超過供給產生排隊現象。排隊使得公共服務的質量和效益下降,由于政府對于地鐵的財政補貼使得地鐵票價低廉,低廉的價格又導致了交通的過度擁擠。任何公益性產業和設施,只要價格低于市場均衡時的價格,就存在排隊和過度競爭現象。比如國慶期間的北京動物園,由于票價低廉,存在著游人排隊行走觀賞大熊貓的景象。市民為了享受公共服務均等化所帶來的收益,不得不承擔高昂的時間成本、過度擁擠成本。這使政府的決策進入一個兩難困境,為了提供均等化的公共服務,政府必須對大量的準公共物品實施財政補貼,當準公共物品的門檻較低時,過度競爭和擁擠的邊際外部負效應使效益和質量大打折扣。若公共物品的價格由市場機制來決定,能夠享有公共物品的只能是富有階級,這與公共服務均等化的理念又相違背。

2.3北京市居民來源的多樣化

北京作為中國的首都,吸引著全中國的精英、才俊、草根來追逐一個北京夢,它是全國最多元、包容性強、構成復雜的一個城市,面臨的公共服務均等化壓力。根據阿羅不可能定理,在非獨裁的情況下,不可能存在滿足所有個人偏好的福利函數。北京市的公共服務均等化難以兼顧各階層的利益,政策的出臺往往會顧此失彼?；菝竦恼邔Σ糠置癖娪邢麡O影響。如治理交通擁擠和高房價,北京推出的限購令政策,對于外地在京工作的居民帶來了負面影響,限購令政策的出臺使得“北漂”群體更加邊緣化。而限購令本意是提升基本公共服務均等化的質量和效益,但在政策的實施過程中又不可避免地產生了新的不公平,因此政府的政策往往處于兩難境地,其根源于北京市居民的文化、經濟狀況的多樣化背景。

2.4北京高房價泡沫

高房價一直是政府和民間之痛,網上流傳“賣掉北京可以買下整個美國”,其警醒意義十分鮮明。北京房價的泡沫已經到了不可遏止的狀態!北京房價脫離了商品的屬性,更像身份準入的標簽商品,具有奢侈品和必需品雙重屬性,奢侈品主要是針對北京房價的天價數字來說,西直門附近的住房居然有4萬元/平米甚至5萬元/平方米的價格,對于普通的工薪階層無異于一個天文數字?；诰用袷杖肱c北京房價的極不對稱性,北京的住房歸屬于奢侈品。基于北京市的移民城市屬性,“新北京人”婚房的剛性需求,即使房價再高,這個剛性需求也是堅挺的。因此北京市政府又出臺了經濟適用房和廉租房等政策用于改善民生?；诒本┦芯用竦亩嘣c過度擁擠,政策實施的遴選機制和標準又改變了利益分配格局。在實施公共服務均等化的過程中,政府遴選的行政成本較高迫使政府只能采取硬性標準,比如北京戶口、職業、年齡甚至性別等因素來實施,這又帶來權力尋租的空間和新的不公平。

3促進北京市公共服務均等化的政策建議

3.1加大對公益性產品的財政投入

北京市的公共產品的供給小于需求,公共產品的過度競爭現象明顯。通過將財政資金更多地傾斜到民生領域中來,加大財政資金支持公益文化事業的比重。比如緩解北京的交通擁堵,公共交通一直是困擾北京市民的一樁心病,嚴重影響了市民的生活質量和幸福指數。香港地區雖然只是一個“彈丸之地”,交通的擁堵狀況卻比北京好很多。因此本質在于規劃管理利用好交通設施,如很多區域內道路斑馬線附近的紅燈時間過長,影響車輛通行。有的地方卻缺少斑馬線和紅綠燈設施,對路人安全構成威脅。因此財政資金重點投入到關切民生的領域。

3.2構建政府與市場之間的合作博弈機制

政府在出臺政策時忽略了民眾的真實需求,群眾的真實訴求沒有得到應有的體現。政府的政策本意照顧某一群體,但是其政策所產生的效果反而損害了這一群體的利益。比如政府為了解決北漂學生的就業問題,出臺了大學生去基層的優惠措施,如對大學生去鄉村小學支教,自主創業的優惠。這些措施取得了一定效果,緩解了部分大學生的就業難題。然而卻并沒有對癥下藥,沒有觸及到大學生就業問題的本質。大學生理論知識和文化價值體系基礎良好,其比較優勢在服務行業和研究領域,基層的特性對大學生的需求極為有限,因此鼓勵大學生去基層導致的是人力資源配置的錯位,大學生惡化了農民工的就業環境。

解決大學生的就業癥結并非將就業壓力層層傳遞,博士生搶研究生工作、研究生搶本科生工作、本科生搶農民工的工作,關鍵需要使就業崗位與人才的類型相匹配,減少結構性失業。比如基層小學缺老師,如果當地的師范學校的大專生可以勝任,那么對于教師的需求讓當地人才來匹配。人才的高消費和大學生求職好高騖遠一樣值得關注,市場上對于技工的需求可以通過職業技術院校學生來滿足需求,對于金融服務行業的需求通過經濟類本科生或者研究生來滿足需求。公務員、公職類行業是需要大學生最多的一個行業,應加大這類行業對于大學生的招聘而不是縮減,讓一些特權階層的子女固守在這個行業。為了促進北京市公共服務均等化的質量和效益得到應有體現,必須構建一個政府與市場合作的博弈機制,建立一座政府與市場合作的橋梁,充分了解民眾的真實訴求,通過針對性的政策來惠及民眾,而不是使民眾利益被代表和被訴求,結果反而使得民眾利益受損。

2.3構建以公共服務均等化為導向的政府績效考核機制

政府對GDP、大項目、樓堂館所增長動機強烈,對惠及民生的公共財政支出內在動力機制不足。政府官員本身是理性人,公眾與政府官員是委托代理關系,政府官員利用政治權力在一定的約束機制下追逐個人利益的最大化,必然會極大化自身的政治利益和經濟利益,上大項目既能夠給政府官員帶來政績又能夠帶來“權力尋租”的空間。因此政府官員對于此類項目的財政投入動機性很強,對生態環保等民生支出動力不夠。環保項目往往周期長、見效慢,對于政府官員的政治利益和經濟利益效果甚微,因此為了從制度上改變這一現象,必須設計一個以公共服務均等化為導向的政府績效考核機制。

如果政府官員在任期內做的惠及民生領域的項目越多,對其考核時優先提拔,要將政府官員的績效考核機制納入公共服務均等化這一內生變量。只要政府官員在任期內執行了有利于公共服務均等化的政策措施,政府官員的政績就可以加分,政府官員的升遷就有幫助。不管在為人民服務時,是否考慮了個體利益,但是只要他在這個利益約束機制中改進了公眾利益,那么亞當·斯密的“看不見的手”就發揮了其應有的魔力。