以“COSCO BUSAN”輪事件論提升我國水上交通公共管理水平

胡希臣

摘 要：通過分析評估發生在美國舊金山船舶碰撞大橋事故的應急處置、事故和污染調查以及后續處置等一系列措施，對比

我國目前現存的水上事件應急體制、機制和程序，以及在我國發生類似事件的處置情況。

關鍵詞：交通運輸 公共管理案例

事件背景回放

2007年11月7日0830時，德國籍船舶“COSCO BUSAN”輪在濃霧中（能見度為200－400米），由加利福尼亞州奧克蘭港始發，航行中觸碰舊金山-奧克蘭海灣大橋。觸碰導致“COSCO BUSAN”輪左舷一個大的開口（100×12英尺），距水線以上210英尺，開口導致約53653加侖的燃油溢入舊金山海灣并沉積于周圍的海岸線。

由于事故性質非常嚴重，美國政府成立了由海岸警備隊、加利福尼亞州政府、船東三方為核心的應急指揮中心。針對此次事故，美國運輸安全委員會進行了獨立調查，司法部門進行了刑事調查。

事件公共處置分析論述

1、應急處置及機制的完善

1.1事故初步評估和行動啟動

海岸警衛隊在事故發生后34分鐘內與油污應急反應力量展開了行動。大橋的三角洲橋跨在事故后34分鐘內得以評估，油污應急反應小組在事故后65分鐘內靠上“COSCO BUSAN”輪。應急指揮中心在事故后1小時15分鐘內成立。應急指揮中心成員、加州現場協調員和油污責任方的第一次正式會議直到下午4點才召開，但并沒有影響已經開展的油污應急行動。

1.2油污控制、防污措施、油污清除和處置

根據加州溢油反應組織對舊金山地區應急預案的要求是：溢油應急器材應在2個小時內準備完畢，6個小時內運到溢油現場。第一個到現場的應急反應組織是在１個半小時內，第二個到現場并開始行動的是另一個油污清除公司，在2個小時內到現場的，兩個組織都比要求的6個小時提前抵達現場。加州運輸部代表在事故后69分鐘內到達大橋損壞現場。油污應急反應辦公室海岸線油污清除評審小組在事故后3個半小時內開始了岸線評審工作。

1.3應急反應中存在的不足

發現或事故報告中的不足。舊金山海岸警衛隊值班未能及時報告事故導致向國家應急中心及加州應急辦公室的通知延遲了1 個小時。

舊金山地區的應急預案及反應處置情況。舊金山地區應急預案是基于舊金山港可能的最惡性的污染事件而制定的。但其中未包括油污應急反應程序，其原因是溢油事件相對于其他有害物質事件發生的概率很低。在COSCO BUSAN輪事件以前，舊金山市應急管理部門從沒有與海岸警衛隊在溢油方面合作過。這也是其應急預案的反應時間與實際應用的時間有較大寬裕的結果。起初一些未經專門培訓的當地市民被呼吁參加志愿清污活動，這違背了加州法規“所有涉及有害物質工作的工作人員必須經過專門的培訓”的規定，所以志愿者需要24小時的培訓，在油污發生后的第5天志愿者經過培訓參與清除油污工作。

1.3溢油量的測算及公布問題

海岸警衛隊承認將最初溢油量測算值(142加侖)發布給公眾是一個錯誤的決定。當天下午5點左右，才將新的測算值58000加侖公布于眾。

2、事件調查

觸碰事故發生后，雖然舊金山海岸警衛隊立即派出3名事故調查人員到事故現場，收集了一系列事故證據，但在海事調查與油污調查方面仍然存在較多的缺陷，缺陷導致沒有收集并保存到所有與“COSCO BUSAN”輪觸碰事故有關的證據。

2.1調查人員資歷與培訓的不足

調查人員資歷與培訓的不足和工作支持的不到位可能是導致事故調查過程中未收集和保存所有證據的原因。

調查人員沒采取措施確認助航標志（如RACONS）或船上通訊和航行設備是否處于正常可用狀態；也沒有查看船載數據記錄儀（VDR），因為他們不知道船上配備了該設備；調查人員沒有及時對VTS值班人員做藥物與酒精測試，因為VTS是由海岸警備隊操控，聘請部分民眾值班。美國的有關法規規定海事調查應有義務調查海岸警衛隊是否與事故的發生有關系，并決定是否開展深入調查。

被派往的3 名調查人員不是經培訓合格的海事調查官。舊金山海岸警衛隊有6名海事調查員，其中5名在事故發生時是不夠資格的調查人員。

2.2藥物與酒精測試延遲問題

按照美國有關法規規定：船員雇主有責任對所有涉及嚴重海上事故的船員在事故后2小時內進行酒精測試，32小時內進行藥物測試。這個疏忽到事故后32小時以后才被海岸警衛隊發現。事故發生53個小時后，船員的藥物與酒精測試才完成。

3、執法監督

3.1事故調查的監督體制

本起事故發生后，美國成立了以海岸警備隊為核心的調查組，但是，美國運輸安全委員會在國會的領導下，對事故進行了獨立調查。同時，對海岸警備隊的事故調查監督的還有其國土資源部的內部監督部門-總檢察官辦公室和外部監督組織－聯邦海事委員會（Federal Maritime Commission FMC）。

3.2監督建議及執行

美國國土資源部總檢察官辦公室對海岸警備隊的事故應急處理工作進行了評估，并提出4條管理方面的建議。

海岸警衛隊同意上述安全管理建議，認為上述建議可供修改，直到有更詳細資料和記錄證明已經有足夠的行動被采取去落實這些建議。但對其中一條建議有不同意見，即要求舊金山指揮中心值班人員和檢查人員應接受快速反應檢查清單使用的培訓。海岸警衛隊表明值班人員已經接受了適任和知識更新培訓，培訓中包含如何使用快速反應檢查清單的使用程序。

總檢察官辦公室針對海岸警備隊的反饋意見逐條進行了說明，同意海岸警衛隊計劃要采取的各項措施。并明確上述建議一直可供修改，直到海岸警衛隊提供文書或記錄證明其計劃的措施得以實施完畢。

4、信息公開

美國的應急處置措施是隨時隨地可以公開的，應急指揮中心的工作可以供媒體參觀和采訪，媒體可以直接得到所要得到的信息，避免了其他別有用心人的炒作。

能夠做到隨時接收媒體采訪，就必須保證在應急處理過程中具有高素質的管理人才，一旦產生任何失誤，這些人也敢于承擔責任。

5、后續處置

美國運輸安全委員會成立事故調查組對事故進行了安全調查，其調查結論也是對海岸警備隊的調查結論的驗證；美國司法部門對該事件進行了刑事調查，中國籍船員協助司法調查進行作證，并按照美國作證程序享受作證、住宿及津貼補助，并享受美國對定期居住人員的福利待遇；由于舊金山海岸警備隊初始報告失誤，以及后續工作中同樣存在延誤，警備隊最高長官提前退休。

通過以上的分析，我們可以汲取很多經驗，一是細致的應急程序和以小時計算的應急反應速度；二是完善的管理體制并公布于眾受民眾監督；三是透明公開的處置過程和組織水平體現了管理人才的高素質；四是完善的執法監督程序和監督體制；五是責任分明的制度。當然，以上也總結一些教訓供我們今后借鑒。

我國水上事件應急處置

水上突發事件很多都涉及民眾利益而演變為公共突發事件，所以完善、細化應急預案，強化政府執行力，全方位提供政府服務是我們的當務之急。

2004年7月8日，馬紹爾群島籍大型原油輪“駿馬輸送者”輪 (Genmar Transporter)（總噸：77,870，空船）與馬紹爾群島籍大型原油輪“海角”輪(Cape Bowen)（總噸：81,310，裝載117,853噸原油）在泉州港發生碰撞，造成“駿馬輸送者”輪有一長度約40米、高度約15米的破洞（重載船撞擊空載船），該起事故已經向我們敲響過警鐘。

1、應急演練及完善程序

通過應急演練完善我們的應急程序，使之更符合應急資源的合理調配、人力資源綜合利用、各種天氣海況下的指揮等操作。目前，我們還沒有做到上述這些，是由于我們每次演練前都進行長期的準備工作，并且選擇適宜演練的天氣海況時機，造成無法計算參與方真正到位、開始實施的時間；無法判斷在惡劣天氣海況情況下采取措施的效果和參與人員的素質是否真正符合要求。

“11.24”海難事故在救助過程中，只有“煙救13”輪抵達難船附近，并且接近到只有20-30米，但是4只撇纜槍都未能打上難船，值得我們認真思考。

大連輸油管爆炸事故，全民動員，漁民全面參與清除污染，次生污染無法評估，這與應急預案和平時演練的關系是否對應等等。

2、海事調查結論應用及執法監督

雖然我們有完善的海事調查程序和海事調查官管理規定，但是事故調查結論沒有真正得到重視，安全管理建議沒有社會的廣泛監督，內部對海事調查的執法監督程序也不完善。外部沒有建立監督海事執法的公正、公平的平臺。

3、突發事件的信息公開

造成突發事件信息不能及時公開的原因主要是因為：一是公開程序和責任制度限制了及時公開；二是公開發布信息的人員素質沒有達到應對突發事件基本素質的要求；三是應對突發事件的程序仍然繁瑣，未打破行政辦公的固定模式。

4、后續處置

后續的表彰、宣傳、總結經驗，掩蓋了許多存在的問題，無法汲取教訓，進一步完善體制、機制和程序。而廣大民眾的視角、媒體的視角被忽略了，致使行政機關的形象受到損害，這種損害無法短期消除。

以上分析基于我們為公眾提供的應對水上突發事件的公共產品質量不高，事件發生后的應急處置受到民眾質疑。

結束語

公共管理要解決社會錯綜復雜的關系，要實現行動上的協調，沒有科學的管理是不可設想的，而政府的公共管理能力在這其間發揮著舉足輕重的作用。如何切實提高政府公共管理水平，已是當前迫切需要解決的問題之一。

“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。” 十六大報告的具體要求正是我們在這方面存在嚴重的不足。

提供高質量的公共產品需要高素質的公共管理人才，讓高素質的管理人才在崗位上踏實、認真地研究公共管理程序工作，需要我們改變現有的選人、考人、用人體制。

盡快完善突發事件的預見、預備、預警、預報、預案，以及評估反饋、進一步完善的程序，為公眾提供一個高質量公共產品迫在眉睫。同時，我們也可以借鑒或直接引用西方一些高質量的公共產品為我國的公共管理服務。

（作者單位：交通運輸部海事局）