制度經濟學視角下的東北老工業基地振興

竇永斌

摘 要：結合制度經濟學針對振興東北老工業基地進行分析，認為東北在制度變遷中存在較強的路徑依賴，導致在投資軟環境中存在交易成本過高，以及計劃經濟時期所遺留下來的非正式制度與正式制度的不一致所引起的改革效力不足。因此，振興東北老工業基地應以改革制度優先，縮小交易成本，繼續解放思想。

關鍵詞：振興東北 ；交易成本； 投資軟環境； 正式制度； 非正式制度

中圖分類號：F427文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0051-03

中央先后為建設沿海開放區、西部大開發制定過不少優惠政策。相對于這兩大區域規劃，中央在2004年為振興東北老工業基地提供了稅改財政、社保等方面的優惠政策，特別是增值稅轉型降低了企業的生產經營成本，對于微觀層面的企業和個人在短期上提供了良好的“投資洼地”。

在全國利用外資高速增長的情況下，東北三省利用外資卻呈下降的趨勢。東北第一個合資企業審美公司正在運作破產；已擁有75%股權的美國吉列公司已提出撤資；一些原注資東北的外資企業也紛紛南下。不僅外資企業存在對于投資東北的不滿意，本地企業以及國內的知名企業也呈現出這種狀態。一家國有商業銀行遼寧分行的信貸管理部門的人士說，這幾年企業在遼寧的貸款增量每年下降20%左右，大量貸款舍近求遠跑到南方。這些資本南遷的原因是行政審批等政務效率低下、市場信用缺失等投資軟環境較差。

相對于非國有企業的資本外逃狀況，東北的國有企業的資本注入發展卻“如火如荼”，對于國家提出的振興東北的優惠政策表示出“異常興奮”。一提起“支持”，就上下動員貸款上項目，但是建成后不是設備不行就是沒流動資金和市場，設備時開時停，銀行貸款無法償還，還引發了職工下崗等一系列社會問題。

作為國家經濟命脈的國有經濟，是振興東北的急先鋒，擁有強大的資本、技術以及國家政策和財政扶持。然而擁有如此良好的硬件設施，在市場經濟中，卻變得如此弱不禁風。可見不是經濟成本的不集約，而是在目前制度下的交易成本過大。

一、新制度經濟學的理論基礎

（一）交易成本

科斯在《企業的性質》提出了一個論點，即企業存在的理由在于交易成本的節約（Coase，1997）。無論是企業內部的交易還是企業間的交易都會產生成本，選擇哪一種組織形式，企業還是市場，取決于對這兩種成本的權衡。其后，交易成本的概念被一般化，被定義為促進人與人合作而不可避免的成本。古典理論假設，在“看不見的手”的作用下，交易和合作是無摩擦的。新制度經濟學認為，交易成本更接近于現實。如果說亞當斯密更強調借助于專業化分工協作及競爭降低生產成本，新制度經濟學的重點則放在了節約交易成本方面。交易成本的高低取決于制度，因為制度規定了交易及經濟系統的形式。如果交易成本不為零，則產權或者更廣義的制度是重要的。

（二）制度

諾斯認為，制度是社會的游戲規則，或者說是人們制定的規范相互交往的準則。制度可以分為非正式約束和正式約束。非正式約束是指形式上沒有正式規定的游戲規則，包括習慣、行為準則、風俗和意識形態。正式約束是人類設計和制定出來的規則，包括政治（和法律）規則、經濟規則和契約。當正式約束變化時，具有特定文化特點的非正式約束并不直接隨之改變，而是具有一定的滯后性和漸進性。同時，正式約束的效力只有與相關的非正式約束一致時才明顯。

（三）制度的經濟功能

制度可以降低交易成本和促進人之間的合作。具體上來看，一個有效率的制度經濟功能具有促進交易、創造經濟發展的激勵（如產權的界定）、外部效益內部化這三種功能。

但是實踐中，無效率的制度或者說低效率的制度常常存在。諾斯認為，其原因在于國家這個重要的制度提供者。國家雙重目標——統治階級的收益最大化和全社會的收益最大化之間的矛盾導致無效率制度的形成，其歷史后果是交叉的經濟績效。這種情況并不表明制度對于經濟發展的重要意義被削弱了，恰恰相反是加強了。因為，無效率制度產生負面效果正表明制度是至關重要的。

二、東北地區經濟發展與變革

建國60年來，隨著國家在經濟發展中的正式制度的變化，東北三省走出了一條先起后落又起的軌跡。受惠于國家初期的不平衡發展的戰略，計劃經濟時期，東北地區重工業發達，被譽為中國經濟的頂梁柱，具有相當的經濟實力。20世紀70年代末實行改革開放后，沿海地區，尤其是廣東、福建、江蘇和浙江等南方省份取得了顯著的發展。與蒸蒸日上的南方相比，重工業集中的東北地區的發展明顯滯后了。十六大時期，國家重新提出“振興東北老工業基地”的平衡發展戰略，不僅能解決東北地區的衰退，同時使其成為中國經濟發展的一個新的增長點。

三、東北老工業基地的衰退分析

在長期的工業發展過程中，對區域經濟和全國經濟產生巨大影響的老工業基地，形成了其特有的工業集群區域。但是，隨著工業化的推進，由于區域優勢的衰退引起了老工業基地的衰退。

作為我國傳統工業基地的東北地區，在地區主導產業相互更替和結構不斷演進的連續漸進過程中，許多地區的主導產業在時序上沒有形成一個鏈條，相互間缺乏鏈接，出現了地區經濟的結構性衰退。

老工業基地工業生產大多是傳統工業部門，如煤炭、鋼鐵、紡織等產業為主導工業部門，當收到資源短缺、市場飽和、技術變化、替代產品出現等因素的沖擊。主導產業部門發展由成熟走向衰退。而航空、電子、生物、計算機等技術密集型工業部門又沒有及時得以發展成為新的主導產業，使得這些老工業基地缺乏活力，發展緩慢。

四、東北地區經濟轉型的“路徑依賴”

諾斯在制度變遷過程中, 同樣存在著報酬遞增和自我強化的路徑依賴機制。這就使制度變遷一旦走入了某一路徑, 它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化, 所以，人們過去的選擇決定著他們現在可能的選擇, 沿著既定的路線, 制度變遷可能進入良性循環的的軌道, 迅速優化, 也可能順著錯誤的路徑走下去, 甚至被鎖定在某種無效率的狀態之中。

由于東北是實行計劃經濟體制最早、時間最長、最徹底的地區，盡管在改革開放后，與擁有較少的國有企業的沿海地區，東北的改革始終緩慢和滯后。由于東北的政治、文化等非正式約束的改革緩慢不能與經濟政策的正式約束步調相一致，外部交易成本過大，導致改革開放以及振興東北兩大正式制度所帶來的經濟效力不明顯。

（一）東北的“官本位”制度

嚴格的計劃經濟帶給東北一個副產品，那就是在東北，“官本位”現象要比中國其他任何一個地區更加嚴重。由于多年來東北的各級政府用行政手段管理著一切，行政權力控制了社會中從政治生活到經濟生活的方方面面，細微到不可想象的程度。

正是由于這種官本位制度，經濟體制轉軌過程中東北的市場經濟發展也是扭曲的。按理說，東北這樣一個工業門類相對比較齊全，資源、人才、技術、工業文化都占有絕對優勢的區域，民營企業本應該進入制造業領域，但是東北的民營企業大都從事餐飲、娛樂、桑拿、流通和房地產等行業，很少有從事制造業的。關鍵在于東北民營企業進入市場靠的是和政府的關系，這也就把本地民營經濟引向了歧途。

（二） “局長、廠長”

在我們的經濟生活中，即使經歷了這么多年的改革，但還是有很多政府部門在給集體企業或者股份制企業下發一個又一個“紅頭文件”，對其人事、經營等諸多事務進行干預。比如由“局”里下文件，宣布免去一個“股份有限公司”董事長，讓某局局長擔任董事長的事也不是新聞。而這些局長、廠長在其掌管這些國有經濟同時，有些人為了“升遷”或者“不懂市場”等原因進行大量的不切實際的投資和改革。

從這些年中國產業政策實施的效果看，不僅與政策預期值有較大差距，甚至有的還背離了政策預期效果，甚至使政策完全失效。主要表現在，多年來我們一直強調的發揮區域優勢實現產業結構合理的地區布局，受地方保護等諸多因素的制約。地方上報審批的有些項目不是論證“可行性”，而是論證“可批性”。“先把錢要過來再說。”浪費資源的無效建設乃至“豆腐渣”工程，使有限的資源被分散而低效率的使用，致使產業結構越來越趨同化。

（三）“閑不住的手”——東北的審批經濟

我們通常把以行政審批為主要調整手段的經濟模式稱為審批經濟，把以法律為主要調整手段的經濟稱為法治經濟。我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟。市場經濟主要依賴的調整手段是法律，因而市場經濟即法治經濟。我們可以看到東北某些“閑不住的手”的政府以行政審批為主要手段調整經濟。此外，我們還經常可以看到政府熱衷于搞“運動式”的大檢查，而不習慣于依照法定的程序來依法行政，處理與市場、與企業的關系。這樣，政府在市場經濟中出現了嚴重的錯位，不該管的管了，而該管的卻沒有管住，客觀上不自覺地充當了侵犯市場主體自由的角色。因此，導致不僅在振興東北老工業基地這些優惠政策的情況下許多外資企業對于這些煩冗復雜的批文紛紛搖頭撤資，而且對于那些已經習慣的“中國特色審批經濟”的國內優秀民營企業在東北也是感覺很棘手不適應。

（四）酸菜我要天天吃——東北人的文化概念

在東北的一部分國企老工人中存在著相當濃厚的懷舊情緒。工廠的許多人，都是從計劃經濟時代走過來的，他們往往是全家幾代人都為“自己的”國有企業貢獻了一切，已經把企業看成了命根子，成了自己生命中不可缺少的一部分。許多人只求日子過得去，不求日子過得好，留戀那一大鍋稀飯，缺乏斗志。計劃經濟限制了東北的經濟活力，也禁錮了東北人的腦子，滿足于有酸菜吃就好的生活。

這種吃酸菜的文化理念，不僅出現在國有企業的老職工身上，而且也出現在東北的年輕人身上。或許是受到父輩的影響，被告知酸菜能吃而且好吃，而對于其他佳肴卻望而卻步，不敢觸及。具體表現在東北年輕人不敢創業，也沒有創新精神，喜歡穩定；而有些高學歷的學生在面臨就業的時候，父母也會告知其回到一些改革稍微好的國有企業，不去富有活力和挑戰的外企和民營企業。而這些企業恰恰是振興東北的新興力量。

五、振興東北，制度優先

（一）改善投資軟環境是降低交易成本的重要內容

從市場交易的性質看，東北地區的市場交易主要是建立在“關系”經濟基礎上的，這與建立在契約經濟基礎上的市場經濟相比還有相當大的差距。而在一個“關系”經濟里，固定成本可能比較低，但做生意的邊際成本可能比較高，因為做生意、從事投資都盡量找親戚、朋友、熟人、領導。而這種高昂的邊際成本（交易成本）的軟環境是影響內、外投資的主要影響因素，因此，有必要加快東北地區軟環境建設。

1.建立一個公平競爭、以誠取信的經營環境。振興東北老工業基地，要進一步加強信用環境建設，就要運用法律的、經濟的、行政的多種手段，倡導守信，打擊失信。對于這種“關系”經濟，也要加強政府、全社會的信用系統建設，不斷完善信用評價體系。像“開門招商，關門宰客”現象，實質就是政府和社會誠信度太低的表現。各級政府要保持政策的連續性和相對穩定，在招商引資中做出的承諾要兌現。

2.抓緊研究制定招商引資產業政策、打造引導“第三種環境”——產業環境。一些地方在引進外資企業后，忽視帶動當地中小企業的配套發展，并沒有借機形成自己的工業鏈和工業體系，反而對外資產生過多的依賴性。國內外投資者出于產品配套及信息、人才、市場等方面的需求，將越來越追求“集聚效應”。有關部門應立足本地的產業基礎，著眼于結構調整和產業升級，把招商引資與主導產業的培育結合起來。

3.塑造投資軟環境的品牌效應。中央給東三省政策差別不大，而且各省、各種新城市制定的招商引資的政策也日漸趨同，可以相互借鑒和模仿，起關鍵作用的則是投資軟環境的品牌效應。正如上海之所以成為中外投資者關注的熱土，主要得益于大都市國家化的品牌形象。

（二）走出諾斯悖論——加快成熟市場經濟體制正式制度建設

在我國市場經濟轉型過程中，現在的問題不僅僅是如何從量上提高我國市場化程度，而且更重要的是如何從質上深化我國市場化的改革。而長期以來東北振興的緩慢也驗證了“諾斯悖論”，即一國經濟發展和繁榮離不開國家，但是衰退或落后也與國家有關。由于東北地區計劃經濟長期以來所造成的政府調控，雖在以往成就了東北企業的輝煌，但是在現代的市場經濟中改革中也造成了它的緩慢。長久以來，作為市場主體的企業在東北一直擁有我們的“中國特色”，即國有企業與非國有企業的不平等地位。介于這種“不平等地位”，更多國有企業更多的是以“唯資本論”發展，而不是以市場為主導發展。對于一些市場需求變化反應極其不靈活，如果出現問題，直接找政府，因為市長比市場更有效。因此，作為制度變遷中的兩大難題——政府和國企，有必要從它們的變革開始，來加快成熟市場經濟體制的正式制度建設。

1.政府變“先天下之憂而憂”為“官以不擾民為優”。在東北，政府老為企業操心，經常替企業辦事，非常累，企業也被折騰得很苦。市場是一只看不見的手，我們的政府是一只閑不住的手。政府應讓國有經濟成為獨立的投資主體，從政府肌體中脫離。對于一些國有企業不合理的貸款、稅收優惠要求，要進行合理評估、合理監督。

2.繼續深化國有企業改革，使企業經營市場化、產權結構多元化、結構調整合理化、企業制度現代化、公共部門非壟斷化。使企業更為靈活，與民營企業、外資企業共同平等競爭。

（三）繼續解放思想——加強非正式制度建設

非正式制度盡管在形式上沒有被明確的書寫下來，但卻對人的行為影響頗大。非正式制度或者與正式制度一直并一道發揮作用，或者與正式制度相違背，影響正式制度的實施效果。非正式制度在形式上不如正式制度那樣明確，實施的強迫性也較弱，二是保障性也不及正式制度。東北根深蒂固的“大鍋飯”“國企家園”思想，盡管在改革開放這么多年來，在東北還是屢見不鮮，變化不明顯。我們應借這次國家振興東北老工業基地這次東風，把東北人的這塊“頑疾”治掉。

1.政府應繼續加強社會就業機制的建設。對于那些下崗的國有企業員工，應建立專業的社會培訓，提供信貸扶持，使其有機會在新的市場環境下能夠再次從業及創業。同時也要加強社會就業安排，對于那些即將離開國有企業的職工，做好企業對接，避免曾經擁有一技之長的技工出來只能只做力工。

2.政府應配合企業努力做好人才管理工作，積極引進優秀人才。在東北，許多人才只喜歡進入“體制內”的大型國企工作，而許多小型國有企業及非國有企業卻面臨著人才難求的困境，競爭不過這些老牌大國企。因此，政府應給予那些來到東北的企業的人才以政策和財政上的幫助。

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