湖北省“以錢養事”新機制的農村公共產品供給研究

周鵬程

摘 要：現階段農村的公共產品供給嚴重不平衡，這就迫切需要改變現有鄉鎮事業單位的職能，構建適應社會主義市場經濟發展的農村公共服務機制。變管理為服務，這對于新農村建設具有很深刻的意義。而對于農民而言，他們最需要的莫過于公共產品也可以說是對農業有益的產品和服務。在這方面，湖北省做出了有益的嘗試。湖北省委、省政府從2003 年6 月起在全省選擇七個縣（市、區） 進行試點，2006 年在全省全面推廣，在1 068個鄉鎮建立起了以市場為導向、以政府為主體、以滿足農民需要為目的的“以錢養事”的農村公共產品供給新機制。

關鍵詞：以錢養事；農村公共產品；供給；財政

中圖分類號：F287.7文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0060-02

一、我國農村公共產品供給現狀和問題

（一）現階段農村公共產品總量不足

從理論上講，由于農業的弱質性，為了促進農業生產的發展，隨著國家財力的增長，財政對于農業支出的比例也應該增加。但是我國實行“以農補工”的政策，致使近年來我國對于農業基礎建設的投資始終偏低，造成農村基礎設施供給嚴重不足，供給總量普遍得不到滿足，這就對于農村的生產和發展造成了消極的影響。第一，人們最基本的生產和生活的公共產品比較匱乏，如自來水不能常年使用、電壓不穩、水利灌溉不足等。第二，在能夠促進農村可持續發展的公共產品嚴重不足，如農村教育問題、環境問題和醫保問題等。農村教育供給不足，學校的基礎設施和教師質量得不到保障，對提高你們素質和農村文化水平不利。更有一些地方政府為了短期利益，引進高污染的企業，使得農村的生態環境持續惡化。而農村醫療保障普遍缺乏，農民是最大的醫療自費群體，而高昂的醫療費用所導致的因病返貧的現象越來越多。

（二）農村公共產品供給的結構失衡

這主要是因為現行農村公共產品體制對需求的變化適應性不強，突出表現就是供需脫節、供過于求和供不應求的現象都存在。這種現象的主要原因是我國長久以來形成的自上而下的供給制度所形成。政府在農村較少需要的非生產性公共產品的供給量很大，而在農民急需的公共衛生服務產品和社會可持續發展產品的供給缺很少。其中原因除了基層政府財政資金不足，另外，就是這些公共產品見效慢，建設周期長，不能使地方政府的政績在短時間內顯現出來，因此，就使地方政府領導失去了對此類公共產品的建設動力。他們往往會選擇那些見效快并且關系政治利益的公共產品，丟棄長期性、戰略性的公共產品。而這些易出政績的短期公共項目不僅沒有提高農民的生活水平，還浪費了大量的公共資源。

正是基于農村形勢的嚴峻，湖北省開展了“以錢養事”農村公共產品供給新機制的的大膽創新。以加強農村公益服務為目的，大膽創新管理體制和運行機制，在單位轉變性質、人員轉變身份、實現全員養老保險的同時，加大財政投入力度，實行政府采購，花錢購買農村公益服務。

二、“以錢養事”新機制中存在的缺陷和不足

在此次鄉鎮事業單位改革中，鄉鎮一級可謂是大刀闊斧，而縣級卻幾乎按兵不動 ，這就制約了改革的縱深推進。因為“上下同構”是官僚制一大弊病 ，上面的組織和部門會對下面形成一種同構化的場域壓力。如果縣級部門設置了與省級同樣的事業單位 ，那么縣級部門也一定會千方百計要求在鄉鎮一級設置與自己對口的部門。因為壓力型體制之下的事權是逐級下沉的 ，既然下面還有可以甩包袱的地方 ，縣級部門就遲早會在鄉鎮上為自己找一只“腳”。因此，欲防止改革的反復和回潮，就必須將縣級事業單位改革作為鄉鎮事業單位改革的重要配套措施。另外，縣、鄉事業單位改革的非均衡性也會引起鄉級轉制人員心理的不平衡，制約改革的進一步推進。

（一）農村公共產品供給的市場化有待提高

第一，各個鄉鎮的服務組織較少，公共服務的供給主體單一，缺乏競爭性。大部分的公共服務還是又政府來提供，沒有發揮出市場應有的作用來，還可能導致“以錢養事”新制度的發揮。第二 ，農村公共服務的供給和購買仍然局限于鄉鎮行政區劃內部 ，跨鄉鎮乃至跨縣域的農村公共服務市場體系尚未建立起來。從目前咸安的公共服務市場來看，仍然具有強烈的封閉性和排他性。公共服務的供給和購買不能在鄉鎮之外更廣闊的區域進行，這就嚴重地制約著市場在配置資源要素中的主體地位，進而極大地影響著公共服務產品的質量和效益。第三，農村公共服務的“價格”基本上由鄉鎮政府決定，反映市場供需狀況的價格杠杠沒有充分發揮作用。第四 ，公共服務的招標、監管過程難免受到“人情”“關系”的影響，“公正、公開、公平”的市場精神有待培育。目前的農村服務人員大多來源于原來的“七站八所”，他們與鄉鎮干部原本是同事關系，不可能采行純粹的市場化規則，況且，在改革的初期，政府也有責任或道義照顧這些人的合理利益。

（二）農民對于公共產品需求的表達和參與還不完善

鄉鎮政府主導著農村公共服務的運作，由于缺少農民需求表達機制，它不可能充分回應農民的真實需要。農民在公共服務的立項、招標、考評方面的參與度很低，很少有話語權。政府代替農民做主，這是計劃經濟體制之下全能式政府高度集權運作邏輯的延續。

三、進一步完善“以錢養事”新機制的措施

（一）上下聯動以推進行政管理體制的綜合改革

鄉鎮事業單位改革絕不是僅憑鄉鎮政府自己的力量和決心就能夠完成的，此次改革涉及從中央到地方各部門的權力和利益，可謂牽一發而動全身。因此，鄉鎮事業單位改革必須上下聯動、綜合改革。縣一級部門作為鄉鎮一級的直接上級，會對鄉鎮部門產生同構化的組織場域壓力，因此，有必要使一些縣級事業單位部門徹底轉制。

（二）促進農村公共產品供給的市場化發展

在現階段，政府基于社會穩定的考慮，可能會考慮到被改革者的利益，暫時不會主動培育很多的市場服務主體。但是，政府至少應該保證公共服務的市場是開放的，也就是不能夠限制民間公共市場服務主體的進入。只要確實是農民所需要的公共服務，而服務報酬又具有一定的吸引力 ，那么自然會吸引很多市場服務主體的進入，這只不過是個時間的問題。

（三）增強農民的參與興趣，建設以農民需求為導向的新機制

首先，建構一個程序規范、科學公正、廣泛參與的公共需求表達和協商機制，通過民主的表達機制決定農民普遍的、真實的公共需要。同時，也可以充分發揮社會中介組織、行業組織和鄉村經濟合作組織的協同作用，以將農民的真實需要及時、準確地吸納到農村公共服務供給的決策之中來。

其次，完善農民在公共服務的立項、招標、考評方面的參與機制與監督機制.在自上而下的監督、考核的壓力型體制之下，鄉鎮政府在公共服務的運作過程之中缺乏內在、持續的動力。由于壓力型行政體制的間歇性和反復性，一旦上級監督和考核的壓力小了，鄉鎮政府就會缺乏提供公共服務的動力。因此，有必要對鄉鎮政府建構一個自下而上的穩定壓力機制，使下面的民眾能夠有效地監督鄉鎮政府以不斷提高公共服務運作的水平。相對于自上而下壓力型體制的間歇性和反復性，農民的監督更具有持久性和穩定性，這是因為公共服務的質量與每個農民的切身利益直接相關，農民有動力、有積極性對鄉鎮政府持續地施加壓力。具體而言，就是要健全農民在公共服務的立項、招標、考評方面的參與機制與監督機制，讓農民在公共服務的運作過程之中有表達自己需要和服務意見的話語權 ，形成自下而上的問責機制。

為了解決三農問題所帶來的問題，為了科學發展觀的要求，堅持城鄉統籌發展，國家 “以工補農，以城支農” 及其社會主義新農村建設發展戰略的實施，鄉鎮政府逐步由管治、汲取轉向服務。這迫切需要改革既有鄉鎮事業單位體制，構建適應社會主義市場經濟發展的農村公共服務機制。湖北省的 “以錢養事” 改革正是對農村公共服務機制改革的大膽嘗試，并取得了一定的成績。但同時也存在著諸多問題。總結其改革經驗、發現其改革不足、提出后續改革對策，對全國其他地區的鄉鎮事業單位改革亦有一定的啟發意義。

參考文獻：

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Research on the rural public product supply with the new mechanism of Yi Qian Yang Shi in Hubei Province

ZHOU Peng-cheng

（Economy and management school,Xiaogan college,Xiaogan 432000,China）

Abstract：Serious imbalance of rural public product supply at this stage, there is an urgent need to change the functions of the existing institutions in villages and towns, the construction of rural public service system in the development of the Socialist market economy. Change management as a service, this is of profound significance for the construction of new countryside. For farmers, they most need is public goods can also be said to be good for agricultural products and services. In this respect, made a useful attempt of Hubei province. Hubei provincial party Committee and the provincial government since June 2003 in the province's selection of seven counties (cities and districts) for pilot, 2006 comprehensive promotion in the province, at 1 townships established to market-oriented, as the main body of the Government, to meet the needs of farmers for the purpose of "money matters" of the new mechanism of rural public product supply

Key words:Yi Qian Yang Shi; rural public product; supply;finance[責任編輯 柯 黎]