近代中國城市土地管理述論

甄京博,張向陽

摘 要：近代以來，西方的城市土地管理制度逐漸傳入中國，受其影響，現代化的城市土地管理制度在中國得到了逐步的確立。其主要內容包括現代的城市土地法規的制定、管理機構的建立及土地的測量、價格評定、征收和買賣等方面。它為當時的政府更有效地開展城市土地的開發和利用、地價和房價的調控、房屋的救濟、增加稅收等提供了保障、奠定了基礎。

關鍵詞：近代中國；城市土地；土地管理

中圖分類號：F323文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0086-03

現代的土地管理的主要內容有：測量土地面積、評定土地等級、建立土地統計制度、調查土地資源分布及利用情況、執行土地管理的有關法令和規章制度、確定土地所有權和使用權、調整土地權益關系、解決土地糾紛、培訓土地管理人員、總結交流土地管理經驗等 [1]。中國的城市歷史有相當長的時間，漢唐時期的長安、北宋時期的東京汴梁都是當時知名的國際大都市。但從總體上看，在封建社會，大城市數量極少，城市發展模式也相對落后。這是因為統治者長期推行 “重農抑商”的政策，使得城市經濟活動難以提升、發展、產生質的飛躍和突破，只能長期處于低層次的循環發展狀態，也決定了當時的城市行政體制難以擺脫城鄉合治的傳統模式而獲得獨立的發展。

一、鴉片戰爭之后的城市土地管理

鴉片戰爭之后，中國的自然經濟不斷瓦解，商品經濟得到了逐步的發展，特別是自沿海、沿江的城市開埠之后，傳統的城鄉合治體制已不能適應城市發展的需要。具體到城市土地管理方面也是如此。

1845年以來，西方列強在中國建立許多租界。其在租界中推行的土地管理模式逐步滲入到華界。以近代上海為例，1845年11月，以《上海租地章程》為開端，英、法、美等國相繼在上海強行開辟了后演變成租界的外國人居留地。租界采用西方的市政管理方式，工部局為公共租界的行政管理機構。根據市政建設的需要，工部局設置了專門的土地管理機構，包括：（1）土地產權登記機構——領事館土地股；（2）土地開發機構——道路碼頭委員會；（3）土地價格調控機構——土地估價委員會、地產委員會[2]。這些機構的成立提高了土地管理的效率，對華界土地制度的變革客觀上起到了促進的作用。1905年，上海成立了地方性的總工程局。該組織仿照租界的管理體制，專門設立了“地產登記處”，將土地產權管理獨立了出來[2] 12。此外，在產權憑證的管理上，租界中的“道契”也吸收了西方契約管理的經驗。嚴格的契約管理也使得房產、地產的交易更加法制化和規范化。它類似于登記制度，為整理地籍、確定產權、征收土地稅提供了便利條件。盡管道契最初適用于租界，但早在19世紀40年代末已超越了租界，擴大到當時并未正式成為租界的虹口地區以至從未成為租界的浦東地區。相比沿海地區，內陸地區的城市土地現代化進程相對較慢，但也逐步發生了改變。以成都為例，明清兩代，四川設省，成都即為省會。城內外設成都、華陽兩縣，隸成都府。清朝末年，成都的地產、房產買賣要經過官府。成都在當時設有經征總局，它是清末四川管理城鎮地產和房產的機構。經征總局的成立過程及職責大體如下：“1908年，契稅提歸國有，廢包繳制，改藩署戶糧房為省經征總局。成都、華陽兩縣設經征分局，征收田房契稅，并廢《契尾》，改用《官契》，由縣政府加蓋官印憑證營業。”

綜上所述，鴉片戰爭之后，中國的城市土地管理制度已開始了由傳統向現代的轉型，這種變化在沿海城市表現的尤為明顯。

二、民國城市土地管理的法律規章及組織機構

1912年中華民國政府建立之后，相繼頒布了一系列的土地管理法規，但由于軍閥混戰及動蕩的政局導致這些法令沒有得到有效地貫徹和執行。1927年，南京國民政府建立之后，仿效西方諸國及蘇聯、日本之經驗，重新制定并頒布了一批重要的土地法規，其中有許多是關于城市土地管理的。例如在1928年7月28日頒布的《土地征收法》，對土地征收的標準、程序、機構、效果及損失之補償都作了詳細的規定。1930年6月30日，國民政府在全國范圍內頒布并實行了《土地法》，其中第三編土地使用中的第二節對城市房屋救濟作了相關規定。其第161條：市內房屋應以所有房屋總數百分之二，為準備房屋。前項準備房屋，謂隨時可供租賃之房屋。其第162條：準備房屋額，繼續六個月不及房屋總數百分之一時，應依下列規定為房屋之救濟。1.規定房屋標準租金。2.減免新建筑房屋之稅款。3.建筑市民住宅。緊接著在1934年6月2日頒布了《公有土地處理規則》，1934年6月13日頒布了《辦理土地陳報綱要》，1935年4月5日頒布實行了《土地法施行法》，1936年2月12日頒布了《各省市地政施行程序大綱》，1936年還頒布施行了《經濟建設區內土地政策實施辦法》。1937年，抗戰爆發之后，為應戰時之需，國民政府頒布了《軍事征用法》。規定土地因“軍事上緊急之需要時”得依法征用之。這些法律法規涉及到城市土地管理的各個方面，比如城市土地的測量登記、征收使用、地價評定、經濟補償等。

關于組織機構，分中央和地方兩個方面。從中央地政機關的沿革來講，民國成立之后，全國土地行政事宜統歸內務部設司主管。1913年秋，該部設立有全國土地調查籌辦處。后因政府另有組建掌管全國土地事宜的專門機構而裁撤了全國土地調查籌辦處。1914年12月，大總統袁世凱指派蔡鍔督辦全國經界事宜。蔡鍔就職后，即于1915年1月，設立全國經界籌辦處，向政府請撥了3萬元開辦費并暫設了總務處，呈派范治煥為主任，總期以兩月為限，月需經費九千八百余元[3]。1915年6月，經界局正式成立。1927年南京國民政府成立之后，全國的土地行政事宜統歸內政部設司主管。從地方來講，以南京市和上海市為例。南京市的土地行政始于南京市政府成立之初，由南京市財政局土地課主管。1928年4月，南京市府將該課擴充為土地局，該局分總務、地稅、登記三課；1929年7月，改課為科。1930年3月，裁撤了總務科，另設總務股辦理，同時，為了加快即將完竣的地籍測量工作，于同月將測繪科擴充為測量隊。1933年4月，南京市土地局奉命被裁撤，全市所有的土地行政事務，歸并市財政局第三科辦理。上海市土地局成立于1927年8月，內部共分四科:第一科掌總務；第二科掌外人及外國教會租地地價估計及公地處理等項；第三科掌土地測丈事項；第四科掌發照登記等事項。全部工作人員約300人左右，另設有4處田賦征收處，每處設主任1人，征收員和書記若干人。此外還有地政顧問2人，專門負設計之責[3] 31。第一任土地局長由上海特別市市長黃郛推薦的朱炎擔任。根據材料分析，筆者認為在南京國民政府成立初期，政府試圖成立獨立的土地行政機關專門負責土地管理的活動，但多數剛建立起來的土地行政機構在經歷短暫的時間段后即遭裁并。

三、民國城市土地管理概況

民國時期是中國城市土地管理現代化進程的一個重要階段，它起著承前啟后的重要作用。

成立于1927年7月的上海特別市政府（1927—1937），在近代上海的市政工程建設方面具有里程碑的意義。它標志華界的近代市政工程建設與管理被納入市府行政職能范圍，并借鑒租界模式，以商業經營方式推進市政工程建設，成就顯著。上海特別市政府成立了工務局，該局參考國外有關資料，于1930年11月修正公布了《上海市筑路征費章程》。其要點有：（1）因筑路致喪失其全部土地者，依照未筑路以前之地價全部補償；（2）土地未受損失者，按其地價（未筑路以前）的三成征收受益費；（3）損失土地三成者，不予補償，也不征收受益費；（4）損失土地不及三成或超過三成者，按比例增減其征費或補償之數目。此外，民國政府效仿西方，推行新的制度以加快城市土地管理的變革。

第一，整理土地，開展土地登記，確定產權。南京市自1928年11月起就開始了土地測量，到1934年已測量完竣。同年，南京地籍測量的情況如下：“計分城內與下關為二百十二區，分區圖全部完成，分段圖完成一九九O二戶。”[3] 78-79而且南京市府于1933年就已頒布了《京市府公布土地登記暫行規則》。1934年南京市正式開始土地登記，“京市土地登記舉辦期，經規定以六個月為限，（自七月一日起至本年底止）市民履行登記者，極為踴躍。”

第二，成立地價估價委員會，制定估價標準。上海市于1933年通過了征收暫行地價稅章程及估價委員會規則。之所以要成立地價估價委員會，是因為市區面積較大，土地價值懸殊，所以在當時條件下必須分區、分段、分巷、分街的擬定標準價。

第三，從原來的征收田賦改為征收土地稅。上海市自1932年“ 一·二八”事變之后，街區道路及房屋損毀嚴重，需要重新修復和營造。市政經費也很短缺。經上海市府呈文，國民政府行政院批準上海市可于1933年7月1日起征收地價稅。現代化的城市土地管理模式與傳統相比，最根本的不同就是它將土地投放到了市場，運用一系列的商業化模式實現土地的增值。在這種模式的作用下，地產和房產的價格與市場需求和社會發展的聯系也更加緊密。以1933年的廣州地價為例，當時資料有如下記載：“近年來廣州地產價格高漲，突飛猛進，其增進之速度大有一日千里之勢。例如，數年以前，內街之住宅，連上等計，每井地價普通值二百元，最上等者，不過每井三百元左右，現在稱為優美住區之惠吉東西路，當時每井僅取二百元，時人尤以其價昂，以致棄置日久，無人過問。距今近三數年間，地價突飛猛進，惠吉東西路現已起至每井值七八百元矣。地產漲價，多數社會之意見，則認系都市日趨發展之一種自然趨勢，然炒業家之拼命狂炒煽動，實促進而助成之，遂致有現寸金尺土之勢。”[4] 引文中的“井”是當時的面積單位，一井約為11平方米。面對此種境況，當時有人向廣東省府上了一條陳，大意是建議省府將廣州市內所有之祠堂廟宇教堂等，一律沒收，改為平民宮，容納貧民居住。對此，廣東省府批文表示居住問題確須解決，但認為該民的提議并不可行，最后指出希望廣州市府早日擬出救濟的辦法。可見，當時的行政當局并沒有制定出解決問題的方案。在此，筆者還認為，土地價格與社會是否穩定也有極大的關系。有資料表明，在“九·一八”之前，上海的地產業相當繁盛，而在事變之后，這種局面不再存在。到“一·二八”事變之后，上海的地產業損失極大，直到戰爭結束之后，上海的地產業才開始復興。另外，土地價格與國際金融市場也有緊密的關系。1929—1933年爆發了世界性的經濟危機，由于高房價導致的住房問題已成為世界多數國家所面臨的共同問題。1934年美國人伯珩《住宅問題與利潤制度》一文就記述了美國“大蕭條”時期的住房問題。他在文中講道：“在經濟恐慌的打擊下，一般地產建筑業者所受的打擊是并不輕微的。近數年來，都市住宅取價的高昂，使一般中下階級的家庭感覺很大的痛苦。因為無力負擔高昂的租金，都市中許多新建的住宅都空著。”[5]以上海的法租界為例，1931年8月份其一個月土地成交額竟達一千八百萬兩[6]。在地產價格達到其極盛之時，必有其衰落之刻。1934年，就有人撰文指出了上海房價有趨跌之勢。

其主要依據大體如下：（1）各國都忙于備戰。（2）銀價上漲有縮減地價的影響，而當時上海的銀價有上漲之勢。當時的投資家為換得更多得外幣，愿意出售地皮而不愿收購。（3）上海新的城市中心的建成，必然削弱租界及原中區的地價。（4）土地行政改良。民國政府此時已注意到汲取租界土地管理的經驗，對正當的土地權利加以合法的保護。這使得投資者不再以租界內土地為唯一目標。這可有效的降低租界的地價，進一步影響到整個上海的地價，使得地價增長放緩。

20世紀30年代是國民政府城市土地管理政策的成型期，在之后的40年代，國民政府一直忙于對內、對外的戰爭，其城市土地管理的基本政策很少改變，只是在不斷地加征地價稅和房捐。

結 語

近代中國的城市土地管理的現代化進程經歷了一個漫長的階段，它的推進和發展對中國的城市土地開發有著重要的意義。主要包括以下四方面：一、開展土地登記，發放權證。這不僅減少了民眾之間的房產和地產糾紛，保護了國家的公地，也為政府征收地價稅奠定了基礎，增加了國家的稅收。二、制定了諸多土地規章和法律。這有效地維護了土地所有者的合法權利，在增強政府威信的同時，也為土地交易的順利進行創造了條件。三、商業化的土地開發模式使得征地者、被征者和開發受益人等三方所獲得的權益都達到了最大化。四、對城市地價和房價的調控、房屋的救濟起了一定的作用。但受當時歷史條件的制約，現代化的城市土地管理制度在各地推行的力度和區域范圍都是相當有限的。盡管如此，它還是在一定程度上促進了當時城市土地的開發和利用，并在中國城市土地管理制度發展的歷史進程中占有重要的地位。

參考文獻：

[1]辭海編輯委員會.辭海[M].上海：上海辭書出版社，1989：1350．

[2]賈彩彥.近代上海土地管理制度思想的西方淵源[J].財政研究，2007，(4)：121．

[3]鄭震宇.中國土地行政概況概述[J].地政月刊，1934，2(1):29．

[4]廣州近年地價房租飛漲不已[J]．地政月刊，1933，8(1):140．

[5]伯珩.住宅問題與利潤制度[J].東方雜志，1934，31(13)．

[6]上海市二十一年份地產業之回顧[J]地政月刊，1933，1(1)；284-285．

Commentary on the urban land management in modern China

ZHEN Jing-bo1,ZHANG Xiang-yang2

（1.Commerce and trade school;2.International school,Huanghe science and technology college,Zhengzhou 450006,China）

Abstract:In modern times, urban land management regime gradually introduced to China in the West, under the influence of his, modern management system of urban land in China has been gradually established. Its main elements include the modern formulation of the regulation of urban land, the establishment of regulatory bodies and measurements, price evaluation, collection and sale of land. It was Government more effective development and utilization of urban land, land price and house price regulation, housing relief, laid the Foundation for providing protection, such as tax increases.

Key words:modern China; urban land ; land management

[責任編輯 杜 娟]