財政政策對資源枯竭型城市就業的影響研究

湯杰,王志宇,付娉娉

摘 要：資源型城市隨著資源的逐漸枯竭，勞動力需求急速下降，不可避免地面臨著再就業難題。財政政策作為宏觀調控的重要手段，用來調節就業是可行的和有效的。通過研究中國資源枯竭型城市的就業現狀，發現了以下問題：資本密集型產業為主、吸納就業能力差、從業人員素質低；忽視第三產業發展，制約就業總量；產業轉型規劃滯后，造成結構性失業；財政困難、社會保障不完善。在借鑒國外資源型城市促進就業的財政政策的基礎上，結合中國資源型城市的實際情況，提出了有針對性的建議。

關鍵詞：資源型城市；就業；財政政策；產業轉型

中圖分類號：F124.5文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0091-02.5

資源型城市是以礦產開發和加工為主導的城市，在開發后期隨著資源的枯竭，主導產業不可避免地出現萎縮，與此同時，為主導產業服務的各相關產業也漸漸倒閉和萎縮，城市轉型迫在眉睫，就業矛盾十分突出。再就業問題單靠市場來自發調節往往出現了就業混亂、調節失靈的現象。如何借助財政政策來解決資源型城市的就業難題，是本文研究的主要內容。

一、財政政策促進資源枯竭型城市就業的研究現狀

潘檸燁認為，資源型城市再就業困難是從業人員文化程度低、就業觀念保守導致的[1]。李雨潼認為，企業辦社會，如資源性企業自己解決醫院、交通、住房，有的還自設公、檢、法機構，政企不分，造成企業負擔過重，引起資源性企業破產，導致大量失業[2]。孟祎林研究了東北資源型城市的特點，提出資源枯竭后采取經濟轉型必須有技術轉型的推動，才能創造就業崗位，吸納就業人口[3][4]。吳要武研究了資源型城市的特點后，提出應加大政府對下崗職工職業培訓經費的投入，來減少產業轉型引起的結構性失業[5]。

二、中國資源枯竭型城市的就業現狀

（一）以資本密集型產業為主、吸納就業能力差、從業人員素質低

在中國資源性城市中的資源性企業，大多數是在計劃經濟體制下創立的國有、集體性質企業，這類企業多是資本密集型企業，吸納勞動力的能力本身就弱。在粗放型的增長方式下，由于生產技術裝備較差、工人勞動強度較高，產生了對職工的體力要求大于技術能力的要求，并且由于粗放的管理經營體制忽視科技進步和工人素質在生產中的作用，使礦工和技術工人得不到學習、培訓、提高技術水平的機會，這些都直接或間接地造成了工人文化水平低、技術素質差。

（二）忽視第三產業發展，制約就業總量

從資源型城市GDP的構成上分析，第二產業所占比例較高，而第三產業比重較低。從產業結構的變化趨勢分析，資源型城市出現第二產業比重出現逐步上升的勢頭。而能夠創造就業的第三產業，在資源型城市中未得到有效發展。地方政府只關注對資源型國有企業的扶持，而對私營企業、中小企業的支持力度不夠，民營企業無論在規模上，還是在政府的重視上，都明顯處于發展劣勢。

（三）產業轉型規劃滯后，造成結構性失業

資源型城市是計劃經濟體制下重工業優先發展的執行者，體制性障礙極為嚴重。當向市場經濟轉型時，處于轉型行列的后端，并且最主要的是缺少轉型產業的發育和成長，不僅阻礙了經濟發展，也抑制了再就業的前進步伐。

（四）財政困難、社會保障不完善

財政拮據是資源枯竭型城市面臨的普遍問題。在資源型城市建立之初，往往缺乏一個系統的發展規劃，隨著資源的枯竭，財政收入迅速下降，財政支出入不敷出，捉襟見肘，社會保障支出經費難以保證。資源型城市由于國有企業較多，政府的社會保障壓力過大，存在社會保障發展滯后的情況。再就業職工擔心靈活性就業的養老問題和失業問題往往不愿意離開原有單位，職工的這種觀念一部分原因是由于社會保障制度滯后于經濟發展所致。資源型城市社會保障制度發展的落后挫傷了職工自主創業、到民營企業再就業的積極性，寧愿守著僵死的勞動人事關系也不另謀出路。并且，大量的資源型企業職工（包括臨時工）沒有被納入到社會保障體系中去，這其中主要原因是國家和企業沒有承擔單位應當負擔的社會保障繳費。

（五）職工的國有企業情結制約再就業

在資源型城市中，資源型國有企業的職工再擇業意向偏向于國有單位、政府部門，忽視和歧視個體和私營企業，并且異地就業意識不強，對自主創業存懷疑態度。這種不切實際的擇業觀點、不考慮自身實際情況的思想是多年來資源型企業職工對政府和企業的依賴慣性所引起的。再就業人員缺少清醒的自我審視，沒有及時認清形勢的變化。在對礦區職工的調查中顯示，當對他們問及“如果再就業你會選擇什么行業和部門？”絕大多數職工選擇國有企業、政府機關、事業單位。資源型企業的擇業觀念可以說落后于農民，是值得人們深思的。隨著開采資源的逐漸枯竭，必然要進行產業結構的調整來促進經濟繼續增長，屆時資源型企業將減員增效或者倒閉，而后難免有礦工被擠出就業的行列。但我們發現職工并未對此有充分的準備。

三、國外資源型城市促進就業的財政政策借鑒

在國際社會，資源型城市在面對產業結構調整時，失業問題也尤為突出。各國政府部門采取了各種財政政策來解決產業轉型帶來的就業難題。

（一）日本的財政政策經驗

對紡織、礦業等資源型城市因產業轉型造成的失業，國家承擔了就業安置責任。政府財政部門提供雇傭保險的安定補助金，還有針對性地撥發職業轉換補助金、職業訓練補助金。因產業轉型而失業的人員在無工作期間的失業救濟領取期限、職業介紹、職業指導都采取特殊措施；對錄用產業轉型失業人員的企業提供特定求職者雇傭補助金，并且給錄用單位每人工資的25%—50%的財政補貼。日本針對老工業基地城市化改造在高新技術產業快速發展的現狀，政府提倡以職業能力開發為主的終身學習體制，以便使勞動職工定期調整自身知識體系，避免出現產業轉型期的結構性失業問題。

（二）法國的財政政策經驗

法國的資源型城市洛林從1970年以后鋼鐵、煤炭等行業逐漸走向衰退。法國政府成立了“洛林工業促進發展協會”，積極發展替代產業，通過價格補貼、稅收減免、進口配額補貼等財政政策，緩解舊產業衰退而造成的大量失業，并且通過國家政策銀行、企業孵化器等部門幫助資源型城市發展中小企業，以促進就業。法國洛林資源性企業失業人員有60%以上未接受過中、高等教育。法國洛林政府設立專項財政資金，把舊資源性企業的失業人員按文化水平、原有技能、預期職業和工種同未來產業發展趨勢結合起來，分門別類地進行不同職業的培訓，培訓時間最長達3—5年，并且提供2種以上的職業選擇。通過這樣一系列措施，可提供的崗位達100種以上，有90%的失業礦工重新就業。

（三）德國的財政政策經驗

德國的魯爾區是世界上最大的工業區之一，從1960年起煤炭開采量和鋼鐵產量快速下降，大量勞動人員失業。政府采取了一系列的財政政策，撥出專項資金關閉了不盈利的礦井，把剩余的優良設備和人員轉移至新開發的礦井。并且在資源型城市中設立勞動經濟促進部門，吸引外地企業前來投資，向投資企業提供價格低廉的土地。積極開發技術園區，建設費用由歐盟、德國國家政府、資源型城市當地政府進行資助，在園區當中大力發展手工業和中小企業。現在魯爾區形成了新老工業并舉，就業充分的良性局面，成為了全球資源型城市促進再就業的成功案例[6]。

四、促進資源型城市就業的財政政策選擇

（一）適時制定接替產業，減少結構性失業

參照世界資源型城市發展的歷程，單單依靠廉價的天然生產要素難以獲得持久的競爭優勢，在其資源開采鼎盛期過后，都要經歷經濟衰退期并出現高失業的困境。因此，資源型城市應當適時鼓勵新興部門和新興行業的成長，制定積極的制度、政策，改善投資環境，結合當地的實際情況，利用市場的力量，因地制宜，有計劃地扶持新興產業。接替產業要采取實事求是的態度，不應該盲目模仿。以煤礦為主的資源型城市可借助原有的運輸設備向現代物流產業轉型；以林木為主的資源型城市以向綠色生態產業發展，如生態種植、養殖、旅游業等；以石油開采為主的資源型城市可以向石油提煉和石油深加工產業轉型。在中國，資源型城市往往地形地貌、植被、大氣環境破壞非常嚴重，因此，可根據實際情況把環境治理和修復當做一個新興副產業來培育，把這個副產業同下崗礦工再就業有機結合起來。如礦區土地復墾、發展現代生態農業、發展養殖業、發展“農家樂”旅游業等。這樣既改變了自然環境，又促進了下崗礦工再就業。

（二）加大資源型城市社會保障支出的力度

在許多發達國家，社會保障支出占財政支出和GDP的比重越來越大，是政府支出最多和最主要的部分。資源型城市的政府應擴大社會保障支出的數額，建立一種財政對社會保障的固定補貼機制，擴大醫療保險、養老保險、失業保險、社會救助的人群覆蓋范圍，尤其要加強資源型城市企業職工（包括臨時用工人員）和新型農村合作醫療制度的覆蓋范圍。對于不愿意加入養老保險、醫療保險、失業保險的臨時礦工要加強教育，要采取適當的強制手段將其納入社會保障范圍。

（三）加大對資源型城市的職業培訓經費投入

職業培訓是解決工人再就業的前提，產業轉型最大的難題是工人的轉型，由于資源型企業的從業人員很難適應新興產業的要求，必須經過職業培訓才能盡快再就業。資源型城市的產業是以重工業為主體，勞動職工的知識技能與市場經濟中新興產業的空缺崗位要求不相適應。因此，政府的再就業培訓經費就顯得尤其重要，增加培訓投入，提高再就業培訓效果是此項工作的重中之重。為了改變只投經費、忽視培訓效果的狀況，應當改變現有的培訓方式和內容。國家和政府應當承擔更多的培訓費用，而培訓的方式和內容盡快委托給市場。

（四）加大對資源型城市的財政轉移支付力度

財政轉移支付這種財政政策手段可以對市場配置失效的領域進行財政的再分配，縮小不同地區經濟差別，實現資源型城市同非資源城市均等的財政公共服務功能，促進資源型城市的再就業。利用國家轉移支付搭建資源型城市的技術創新平臺，對資金、技術、高科技人員進行整合，如建立國家級的重點實驗室、技術創新工程、知識創新工程等，開發領先的新技術、新產品，形成產業鏈條。這樣，可以大量增加資源型城市的勞動力需求，來達到促進就業的目的。近年來，資源型城市的“群體事件”大量出現，上訪、“打砸搶”情況時常發生。轉移支付是國家控制資源型城市就業穩定、政治穩定的重要手段之一，如果國家失去對資源型城市的控制，甚至會出現政權獨立和國家分裂的危險，從而影響整個國家的均衡經濟發展和就業。因此，轉移支付既是財政政策手段，又是政治統治手段，對資源型城市再就業起著非常重要的作用。

（五）財政政策與貨幣政策組合運用

財政政策與貨幣政策的組合關鍵是在扶持資源型城市新興產業上保持一致。支持銀行向扶持產業的企業提供貸款以及貸款優惠支持的辦法，財政政策應采取相對應的向配合發放貸款的銀行給予政府支持，并且相應地減免扶持產業的企業稅收，由此形成“政府擔保-銀行貸款-財稅減免”的支持體系。

結語

本文針對資源型城市在資源枯竭后產生大量失業人口這一問題，提出了利用財政政策來進行治理。其主要財政政策選擇包括：適時制定接替產業，減少結構性失業；加大社會保障支出的力度；加大職業培訓經費投入；加大對資源型城市的財政轉移支付力度；財政政策與貨幣政策組合運用。

參考文獻：

[1]潘檸燁.黑龍江省資源型城市轉型中的就業問題及原因探析[J].商業經濟,2011，（6）：1-2.

[2]李雨潼.東北地區資源型城市就業問題與對策分析[J].人口學刊,2007，（2）:56-57.

[3]孟祎林.東北資源型城市的就業問題對西北地區的啟示[J].遼東學院學報：社會科學版,2007，（6）:116.

[4]張晨光.資源型城市技術進步與就業關系的實證分析[J].開發研究,2006，（2）:78-80.

[5]吳要武.資源型城市的就業與社會保障[J].開放導報,2006，（4）:56.

[6]李輝.日本與歐盟資源型城市轉型中的就業對策比較[J].現代日本經濟,2006，（2）:32-36.

[責任編輯 海 川]