人口老齡化背景下我國養老保險制度存在的問題

徐曉

摘 要：隨著我國人口老齡化趨勢的加快，現行的社會養老保險制度面臨更加嚴峻的挑戰。在人口老齡化的背景下，分析了當前我國養老保險制度存在的諸多問題，并提出了相關的對策建議。

關鍵詞：人口老齡化；養老保險制度；養老金替代率

中圖分類號：Ｆ８４２．０文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０１２）０８－０101－０２

一、我國人口老齡化現狀及發展趨勢

“人口老齡化”，是指人口總體中的中老年人口所占比例（或份額）不斷增加，或青少年人口所占比例不斷遞減這樣一種漸進過程。按照聯合國關于老齡化社會的定義，當一個國家60歲以上人口占本國總人口的10%，或65歲以上人口占本國總人口的7%時，則稱為老年型人口社會。我國在２０世紀末60歲以上人口已經占到了全國總人口的10%，這標志著我國已進入人口老齡化時代。從中國六次人口普查的年齡結構可以明顯看出，隨著我國社會經濟的發展和計劃生育政策的實施，我國人口的死亡率和出生率都大幅度下降。從２０世紀８０年代開始， 0—14歲少兒人口比重逐漸降低， 從1982年第三次人口普查的33.59%降至2010年第六次人口普查的16.60%；尤其是2000年以來，0—14歲人口的比重更是快速下降，１０年間下降了6.29%，降幅非常大。65歲及以上人口比重逐漸上升，從1982年的4.91%上升至2010年的8.87%，增幅非常之快。從數據中我們還可以看到，我國人口老齡化的速度非常快，短短的十幾年間就迅速步入老齡化社會的行列。與發達國家相比，我國由于政策的特殊性，人口老齡化是在經濟尚不發達，剛剛進入小康社會遠未達到中等發達國家水平時已經凸現，國民財富的累積還沒有達到相應的程度就要承擔龐大的老年人群各方面的需要，呈現出“未富先老”的特征。詳見表1。

表1 中國六次人口普查中年齡結構 單位:%

資料來源: 中國統計年鑒及國務院六次全國人口普查主要數據公報。

二、人口老齡化背景下我國養老保險制度存在的問題分析

我國養老保險制度經過多年的改革，已經取得了一定的成果，目前，社會化的養老保險體系已經基本建立，但是面對我國人口老齡化日益嚴峻的形勢，還存在許多問題需要解決。

（一）養老金隱性債務問題

當前，我國養老金隱性債務問題十分突出，這既是制度轉軌的必然產物，也有一定的社會原因。1997年7月16日，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，自此中國正式實行部分基金式的養老保險制度。對于在此之前已退休和將退休的職工來說，他們沒有建立個人賬戶方式，因而也就不能從個人賬戶領取養老金。在城鎮養老保險新制度起步階段，全國大部分地區采取“空賬”運作個人賬戶，國家允許向個人賬戶透支，即借用新繳納的和累計的個人賬戶基金發放己經退休職工的養老金。在2010年7月召開的中國和拉美養老金制度國際研討會上，有關專家的估算，當前中國養老金“空賬”規模大約為1.3萬億。在人口老齡化背景下，老年人口撫養比將持續上升，也就意味著領取養老保險金的人數增加，而為制度繳費的人數不變甚至減少，隱性債務問題勢必越來越突出，因此，在人口老齡化背景下，我國的養老保險制度正面臨著“舊債新賬”的雙重壓力，這一問題降低了改革后的養老保險制度的信譽，也造成我國面對人口老齡化的養老金支付危機。

（二）養老保險制度不統一，資源分配不公

社會保障的根本目的在于社會的整體公平與福利水平的提高，在我國當前的經濟發展狀況與人口規模下，廣覆蓋，低水平的養老保險制度才是可行的，而我國目前實行的養老保險制度，存在不同人群待遇相差較大的問題，社會資源分配不甚公平。當前的養老保險體系大致可以劃分為以下幾類：機關公務員和部分事業單位工作人員基本實行國家財政或者本單位包下來的養老保險制度；企業單位實行社會基本養老保險制度；農村的老年人口，目前主要是依靠家庭和土地養老，部分試點地區試行以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的社會化養老保險制度。無論是從政府的投入還是最終享受到的待遇，差距都相當大，缺乏公平與統一性。對于城鎮就業人員而言，當前的養老保險制度覆蓋面仍然有限，部分股份制的企業、三資企業、私營企業以及城鎮個體經濟組織仍游離在基本養老保險制度之外，這樣的情況在人口老齡化的背景下不利于制度的良性運行。對于農村而言，社會保障水平仍然較低， 養老保險覆蓋范圍仍然較窄，我國各級財政將可用的資金對于農村養老保障的投入仍然較少，2010年國家對農村社會保障的投入只有城市的1/8左右，而且國家有限的資金投入主要體現為農村扶貧資金和民政救濟金，對于農村人口養老保險的投入極為有限，因此，我國農村人口的養老保險問題仍然十分棘手。

（三）養老保險基金保值增值問題

我國養老保險個人賬戶部分實行長期積累，如果將這部分社保基金投入市場運營，獲得增值的收益一定程度上可以緩解我國養老基金支付帶來的壓力。可是，在我國當前情況下，社保基金的投資運營和管理存在著諸如資金來源渠道單一、投資環境不良、投資渠道狹窄等問題，養老保險基金由于監管不嚴、管理不善，甚至被一些政府機構非法挪用，這些問題都會導致我國養老保險基金保值增值困難，不利于緩解我國人口老齡化的壓力。據有關部門測算，我國養老基金平均投資回報率扣除掉通脹率之后，實際收益率為負值，而很多發達國家養老保險基金收益率都遠高于我國，以智利為例，其養老金投資收益率可高達12%，尤其是在較高的通貨膨脹壓力下，養老保險基金的保值增值問題更是亟待解決。

（四）養老金替代率高，離退休費用剛性增長

目前，國際上公認的養老保險金替代率的適宜水平是60%，而據國內一些學者和專家的研究表明，我國基本養老保險替代率與國外平均水平相比，大大高于西方發達國家的水平。過高的養老金替代率雖然有利于老年人口生活水平的改善，但同時也帶來了一系列的負面問題，養老金替代率過高不僅會誘發勞動者提前退休，挫傷在職職工的工作積極性，也會給國家財政帶來沉重壓力。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文2010年7月披露研究結果：我國養老金缺口大約為1.3萬億人民幣。在人口老齡化的背景下，養老金標準的不斷提高勢必會帶來我國養老金缺口的進一步增大。

另一方面，隨著我國人民生活水平的提高和醫療條件的改善，我國人口的人均壽命也越來越長。人均壽命是養老保險制度設計和運行中十分重要的一個因素，人均壽命的增加意味著人均領取養老金的年限越來越長，養老保險基金需要支付的的資金量越來越多，制度內離退休費用將持續攀升。在人口老齡化背景下，這一問題將愈發突出。

三、人口老齡化背景下完善我國養老保險制度的相關對策

（一）逐步統一養老保險制度、加快推進農村養老保險制度建設

首先，對于城鎮職工的養老保險制度應逐步予以統一。對機關、事業單位養老保險制度進行改革，使其與全社會基本養老保險制度統賬模式接軌。在執行層面，加強監察力度，要吸收年齡構成相對年輕的非國有企業職工、城市農民工加入基本養老保險制度。加大對違反社會保險法單位的懲處力度，逐步開征社會保障稅。

其次，需要加快推進農村養老保險制度建設，繼續擴大農村養老保險制度試點范圍。加快建立政府組織引導、農民自愿參加、個人賬戶為主、保險關系可轉移、調整機制健全的新型農村養老保險制度。建立新型農村養老保險制度，必須使“三方共擔”的原則具體化，尤其要明確政府的財政責任，多途徑解決農村人口的養老問題。

（二）加強對養老金的統籌監管

對社會保障基金的征收、管理、使用過程制定相應的法律法規，每一個環節都要加強監管，可以引入監察、財政、審計等部門，甚至可以建立一些由社會獨立人士組成的專門監督小組進行公開監督。特別是在社會保障基金的使用投資上，要進行問責制及引進風險管理制度，在首先保證基金安全的前提下，使基金投資風險分散，對投資的資產配置進行科學的投資模型設計，積極探索養老保險基金的保值增值途徑，按國家有關基金運營的法律法規規定對基金進行市場化運作，依法建立委托人、托管人、投資人制度，由專業基金管理公司負責運營，提高基金的收益率，確保資金的安全和保值增值。

（三）實行彈性退休年齡，控制提前退休

目前，中國職工的退休年齡一般情況下是男性60歲、女性55歲，這是20世紀50年代依據建國初期社會經濟發展狀況和全國人口平均壽命較低的客觀背景制定的。近年來，隨著人口平均壽命的上升和受教育年限的增加，人口初始勞動年齡不斷提高，而退休年齡不變，這不僅導致勞動資源浪費，并且增加了我國養老保險基金的負擔。另一方面，各行業勞動條件、勞動強度以及對知識技能的要求不同，退休政策缺乏彈性，也造成人力資源的浪費。據《中國養老保險基金預測與管理》研究報告顯示，我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增收40億元，減支160億元。因此，一定程度上推遲法定退休年齡，嚴格控制提前退休，實行彈性退休年齡有利于當前人口老齡化背景下養老保險基金增收減支。

（四）發展多層次的養老保險制度

我國補充養老保險的發展極其緩慢，應在國家提供基本的養老保障的前提下，通過立法、稅收等多種手段鼓勵地方、企業發展多層次的養老保險制度。首先，國家為職工建立基本的養老保險體系，其保障水平要充分考慮國家的承受能力和經濟的可持續發展。一般選擇較低水平。其次，企事業單位在充分考慮可持續發展的條件下，在自己力所能及的范圍內，為其職工提供企業年金或職業年金，國家應從稅收減免、法規保障等角度予以支持。最后鼓勵個人參加儲蓄性的養老保險。

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[4]李衡，周一.人口老齡化背景下的養老保險制度改[Ｊ].改革，2008，（12）.[責任編輯 高惠琦]