基于利益相關者的重要生態功能區管理創新研究

洪富艷

摘 要：當前我國重要生態功能區重要生態服務功能退化嚴重，這不僅對區域的生態安全帶來威脅，也成為制約我國生態文明社會建設的瓶頸因素。加強重要生態功能區管理，實現科學的、持續的重要生態功能區的多元治理勢在必行。結合國際上日益強調對完整生態系統和重要生態功能區域全方位保護的迫切需求，梳理和分析了我國重要生態功能區管理的現實狀況及問題，提出了生態功能區政府主導—利益相關者參與治理的新思路。

關鍵詞：重要生態功能區；多元治理；利益相關者

中圖分類號：F270文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0184-02

引言

當前，我國重要生態功能區生態環境形勢十分嚴峻，其重要生態服務功能退化嚴重。重要生態功能區的生態功能退化不僅對區域的生態安全帶來威脅，也成為制約我國生態文明社會建設的瓶頸因素。進入21世紀，我國逐步在重要生態功能區設立保護區實施專門管理，我國在生態功能區的建設與管理方面也有長足進展。2008年7月頒布的《生態功能區劃綱要》，依據一定的生態服務功能，將全國31個行政區域（不包括臺灣、香港和澳門地區）的空間范疇，依據生態系統特性劃分生態功能區，實施分類保護。全國生態功能區劃劃分為一級區的共有3 類31 個區，包括生態調節功能區、產品提供功能區與人居保障功能區 [1]。《生態功能區劃綱要》對于我國生態功能區的建設與保護具有里程碑意義，為制定生態環境保護與建設規劃、維護區域生態安全，為環境管理和決策部門提供管理信息和管理手段，是促進區域經濟、社會和環境協調發展和貫徹落實科學發展觀的有效途徑，標志著我國生態保護工作向現代型管理轉變，為科學開展生態功能區建設與保護提供重要依據。

借鑒國際上生態系統綜合管理的先進理念，挖掘我國生態功能區公共管理中的瓶頸因素，努力查找現有生態功能區公共管理的理論與實踐問題，從整體戰略高度探尋我國生態功能區公共管理路徑，實現科學的、持續的重要生態功能區的公共管理勢在必行。

一、重要生態功能區管理的突出問題

盡管實現生態系統綜合管理，保障生態安全已經成為國際社會廣泛認可的政策。我國生態功能區加強管理的工作也已啟動，但是對于重要生態功能區保護和監管還遠遠不夠。生態功能區的突出困境在于公共治理的有效性不夠，人為破壞與干擾仍然嚴重。

（一）政府管制型治理效率低下

1.投入不足與管理效力低下。生態功能區主要是對保障國家生態安全具有重要意義，需要國家和地方共同保護和管理的區域。生態功能區所提供的這種生態服務本質上屬于公共物品。在市場經濟體制下，政府往往成為并且理應成為公共產品和公共服務的主要提供者。在生態功能區治理的早期階段，政府承擔了主要責任。生態功能區的保護與管理主要依托國家環境保護部直屬機構及地方各級政府的投入。目前，生態保護資金主要來源于政府資金，而且主要來自于中央政府對地方政府的財政支付。政府單相度的投入和管理導致生態功能區投入不足和管理失效。

2.管理體制不健全。由于長期以來我國公共管理領域堅持的條塊結合的管理體制，加之生態功能區往往在行政區劃上隸屬多個省份，致使生態功能區管理中存在多頭管理——無人管理的悖論。目前，生態功能保護區建設與管理主要是由國家環境保護部負責，會同林業、農業、海洋等部門相關部門協調管理；盡管生態功能保護區設立相應的管理委員會，但是行政權屬上仍由各級地方政府共同治理。這種多重管理體制致使生態功能保護區管理權責不明，管理部門比較分散，行政部門交叉管理，造成職能混亂、效率低下。

3.管理政策相對匱乏。關于生態功能區公共管理的相關政策還十分匱乏，主要是關于生態功能保護區建設與評審政策，而關于具體的管理機構設置、如何實施管理等政策體系尚不明確。

（二）其他利益相關者治理不力

1.參與生態治理的觀念淡漠。生態功能區治理中，政府強制色彩濃重，社會公眾缺乏主動性、自覺性，社會公眾自覺、自愿的生態環境保護行為較少，被動式參與明顯。生態環境保護中的居民生態環境保護意識淡泊，受經濟利益的驅使，對生態功能區的人為干擾和破壞十分嚴重，人為因素仍然是生態退化的主要原因。在面臨經濟發展與生態保護發生矛盾時，社區居民通常會選擇犧牲和破壞生態環境換取經濟利益。甘肅省大部分高寒陰濕草原生長冬蟲夏草、羌活、秦艽、赤芍、柴胡、黃芪等中藥材。在短期利益的驅動下，每年入春以后，都有大批農牧民涌入草原采挖，不僅使藥材資源日趨枯竭，而且使植被遭受到嚴重破壞，使本已脆弱的生態系統更加脆弱。在天然草地上濫采、濫挖，將牧草連根拔起，直接破壞了草地資源，脆弱的系統一旦遭到破壞，短時間內則很難恢復。近20年來，由于濫墾、濫挖，甘南州天然草地面積減少1.33萬公頃。部分耕地棄耕后，變成了黑土灘或毒雜草滋生地，使草地潛在沙化、退化，鹽堿化面積在逐步擴大[2]。

2.參與生態治理的能力低下。社會公眾生態保護意識淡漠，參與治理的能力還較為低下。從參與能力來看，在生態保護與治理中，社會公眾由于缺少政府的指導和管制，便無所適從，不知道該如何進行治理；另一方面，社會公眾參與治理中，普遍存在由于公民自身的文化素質低下造成的治理能力低下的狀況。社會公眾對于生態功能區治理的相關理念理解不深入、治理的科技手段無法準確運用、對治理的資訊信息的接收能力低、對治理政策目標實現的可能性和途徑的認識不足，使得現實中公民參與治理的能力與參與要求不符，其行動顯得笨拙，參與治理的效率低微。

3.生態保護組織依附性強。長期以來，中國的社會團體、民間組織發展非常不充分，獨立性較差，對政府的依附和依賴性較強，難以發揮主導治理作用。中國的民間組織在社會公共事物治理中，并沒有真正實現與政府之間的平等合作或博弈，更談不上平等地參與治理，它們還不是純粹意義上的民間組織，更像是一種政府主導下的準政府組織，中國的生態環境保護非政府組織也不例外。近年來，中國環境保護民間組織取得了一定程度的發展，生態環境保護的非政府組織數量不斷增多，生態環境保護的非政府組織名目繁多，但是治理作用發揮并不充分。

三、生態功能區政府主導—利益相關者參與治理的新思路

生態環境的治理是政府應盡的職責，但有效的治理也需要政府、社會、公眾、企業乃至國際社會等的共同參與，建立政府主導利益相關者參與治理模式，是加強生態功能區治理的新思路。

（一）創建政府主導—利益相關者參與的決策機制

對于決策的重要性，管理學大師西蒙早就給出“管理就是決策”的著名論斷。決策是現代公共管理的核心環節，決策正確科學與否影響了整個管理過程的成敗。如何實現公共治理的決策科學化與民主化一直是理論界關注的核心問題。在生態環境治理中，政府主導—利益相關者參與治理模式實施的關鍵在于是搭建一種利益相關者共同參與的決策機制。生態環境治理的決策機制是在治理結構中，賦予核心利益相關者一定的決策權力。建議成立由核心利益相關者代表組成的決策委員會，在決策過程中負責收集各個利益群體的利益要求，并且在決策過程中充分表達，影響決策。在這一過程中，政府同樣作為核心利益相關者，基本職能就是培育發揚民主、廣泛參與的決策環境；屬地公民的職責是充分行使民主權利參與決策；政府相關部門要結合技術和科學手段對于決策形成提供理性的決策方案。

系統科學的治理離不開專家學者的深度參與，在決策中，注意吸收專家學者咨詢機構的建議，從而為治理決策的科學化奠定基礎。在利益相關者治理能力不足的背景下，可以采用政府主導、利益相關者深度參與的決策方式。也就是說，在制定規劃和重大決策前，形成專家參與、核心利益相關者參與的決策委員會，影響和監督決策。委員會的成員必須由利益相關者的不同群體成員代表構成，形成利益討論、利益互動的決策機制。

（二）創建政府主導—利益相關者參與的執行機制

生態環境保護與治理需要利益相關者的廣泛參與，執行機制的構建意味著中國形成關于利益相關者參與治理的邊界、方式、參與程度與利益實現程度相聯系的一套制度安排。傳統政府管制型治理模式下，對于社會公眾采取的管制型治理方式，造成社會公眾對公共利益的疏離感，參與意識淡漠，只有在政府的發動下被動地參與，治理效果十分低下。政府主導—利益相關者參與治理的模式，就是要充分分析利益相關者的利益要求，結合利益需求盡可能滿足利益相關者整體的利益，調動利益相關者行動的積極性。自1990年以來，新加坡每年都展開“清潔綠化周”，鼓勵個人對環境負責和推動環保團體、學校與公司參與環保活動；環境教育被列入了學校課程，并鼓勵每所學校至少成立一個環保俱樂部；同時，設法在大專學府培養環保大使，發揮民間力量。由于新加坡2/3的面積將成為集水區，幾乎每個新加坡人最終將在集水區工作、生活或玩樂。因此，新加坡努力集合民間、商界、公共機構的力量以確保每個人各盡本分，極力節省用水，認識保持集水區和水道清潔的重要性。新加坡必須靠全體人民的努力才能確保每個人都持續享有清潔的水源[3]。

政府主導—利益相關者參與治理模式，就是要將潛在的、邊緣的利益相關者納入到執行機制中來，要讓他們廣泛參與生態保護與治理行動，增強他們對生態環境的熱愛和審美體驗，強化和培養他們保護生態環境的技能和觀念，這對于實現可持續發展至關重要。

（三）創建政府主導—利益相關者參與的監督機制

建立利益相關者廣泛參與的監督機制，有效克服生態治理中存在的權力尋租、利益勾結等不良現象。由于存在利益關注，利益相關者的監督會更加負責。多元利益相關者的發動使生態治理放置于公眾監督之下，實現陽光和透明治理。該監督機構的職責主要是：第一，監督屬地政府機構和相關行政部門的管理行為，防止地方政府短期的政績工程和因追求自利而濫用職權、權力尋租，對于生態功能區治理中違規項目不予限制的行為發生。第二，監督生態功能區內相關行業企業的生產經營行為，防止這些經營主體為了追求經濟利益而忽視生態功能區的生態利益和所有利益相關者的整體利益，采取違規和不符合生態功能區治理要求的開發行為。第三，監督屬地群眾的行為。屬地群眾的生產和生活直接作用于生態功能區，是最為經常和密切影響生態功能區的群眾性行為，加強監督與管理具有十足的必要性。采取利益相關者舉報、制止等行為防止屬地居民對于生態功能區的破壞。第四，這種監督機制還在于對生態功能區的經營性行為進行監督，吸收利益相關者參與管理，對于生態服務功能消費者的行為進行監督，對于不良表現、污染和破壞生態功能區環境的行為定期進行跟蹤與調查。

（四）創建政府主導—利益相關者參與的協調機制

建立一種經常性的有關公共治理問題的協商對話機制是一項不容忽視的基礎性工作，是政府與民眾之間增強公共關懷、培育公共精神、營造合作氛圍、創造和諧文化環境的重要途徑。政府主導—利益相關者參與治理模式就是要構建良好暢通的利益表達機制，形成專門性的生態環境治理的利益表達機構，或是委托某組織承擔利益表達職能，讓利益相關者的利益能夠表達，并且通過信息渠道進入到決策機制，從而使治理決策更加符合利益相關者的利益訴求，減少沖突。建立健全的部門協調、地區間利益協調機制十分必要。由于生態環境治理涉及到政府多個部門的利益，所以協調政府各個部門之間的立場和解決部門間的沖突非常重要。完善地方政府間生態合作治理的監督和約束機制，力求行政系統與生態系統和社會系統的利益一致性，行政系統的變化與發展關注生態系統和社會系統，形成合力促使人類與自然和諧共贏。

參考文獻：

[1]全國生態功能區劃綱要[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008-08/02/content_1062543.htm.

[2]馬愛霞. 甘肅黃河上游主要生態功能區草原退化成因及治理對策淺析[J].草業與畜牧,2009，（4）:32.

[3]張雅麗,黃建昌. 日本、新加坡生態環境政策對我國的啟示[J].蘭州學刊,2008，（2）:43.[責任編輯 李 可]