地方官員管理考核問題研究

馮宏海

［摘要］ 本文分析了我國官員晉升機制與西方國家的差異機制，同時也分析了在以GDP為主的政績考核體制下的官員行為及動機。在中國特殊的政治制度環境作用之下，我國形成了以GDP為主的政績考核官員晉升機制，各地方官員圍繞政治晉升紛紛展開了激烈的競爭。這種帶著政治目的的經濟發展激勵機制，不僅對各地的經濟發展產生了一定影響，也影響了資源的合理配置。

［關鍵詞］ 地方官員；晉升；錦標賽競爭

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 08. 032

［中圖分類號］D035.5［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）08- 0046- 03

1引言

近年來，地方官員在中國經濟中的作用受到了越來越多的關注。周黎安 等（２００５）指出：“在中國經濟以奇跡般速度增長的過程中，地方官員對當地經濟發展所體現出的興趣和熱情在世界范圍內可能也是不多見的?！?越來越多的經濟學文獻傾向于將中國經濟增長歸因于我國地方官員的政治激勵，圍繞著地方官員的政治激勵展開的研究也隨之越來越多。我國官員晉升機制與西方國家有何差異，當前我國以ＧＤＰ為主的政績考核體制是怎樣形成的，這種考核機制對地方官員的晉升和當地經濟發展以及資源配置又產生了怎樣的影響，是本文要探討的主要內容。

2不同制度環境下的中西官員晉升機制

很多學者經常拿我國的競爭上崗和西方國家的政治選舉制作比較。西方國家的政治體制普遍是建立在“政治和行政”相對分離的基礎上，因此公務員隊伍普遍實行“兩官分途”，即分政務類公務員和業務類公務員。在政治層面上強調多黨競爭和“三權分立”，政治家（也稱為政務類官員）的產生一般是通過政治選舉和政治任命的渠道產生，并且實行任期制，到屆即下臺。而且政治家的選用一般不強調職業階梯的逐級晉升，而更強調其所在政黨的政策主張和個人及其團隊的執政能力。而業務類公務員則通常實行常任制和職業化管理，職業發展通道往往是通過資格考試或任職資格來決定。業務類公務員晉升方式也有競爭機制，但主要采用的是所謂的“功績制”，即主要依據公務員履行崗位的知識、能力、品德和任職履歷等勝任力要素來評價和任命的（劉旭濤，２０１１）。所以，西方文獻大多是圍繞官員以選舉為目的而操縱經濟展開研究，認為政治家的動機主要不是從長期經濟發展的角度來考慮經濟政策，而是更多地把精力花費在下一輪選舉的短期目標上。

中國有著不同于西方發達國家的制度背景，也有著不同于其他轉軌經濟體的特殊政治制度。我國政治體制環境方面的特殊性，決定了我國的官員晉升機制與西方國家有很大的差異性。

（1）我國與西方國家不同，不是多黨輪流執政，而是由中國共產黨執政，與其他民主黨派合作協商。我國不實行“政治和行政”二分法，因而公務員隊伍也就不實行“兩官分途”，所有公務員（包括領導干部）晉升途徑幾乎是一樣的。因此，我國地方官員的競爭性選拔，是一種“體制內”的自上而下的考核和選拔機制（劉旭濤，２０１１）。這就使得我國官員晉升機制更具穩定性，而不會像西方國家一樣，不同黨派上臺都會出現大批的官員變動，每個黨派都有各自的政策取向，每個黨派都為了政治上的勝利而利用經濟政策來操縱選舉。

（2）在相當長的時期內，中國政府官員處于一個非常封閉的“內部勞動力市場”，即一旦被上級領導罷免、開除，就很難在組織外部找到其他工作。官員個人也不能隨意選擇退出已有的職位，仕途內外存在巨大的落差，產生一種很強的“鎖住”效應，造成一旦進入官場就必須努力保住職位并爭取一切可能的晉升機會。

（3）我國自１９７８ 年以來改革的根本特征，是政治集權下的經濟分權。政治集權決定了各級官員要想獲得晉升提拔，必須得到上級組織的認可，而經濟分權則決定了地方政府擁有了更多的資源追求地方的經濟利益。政治集權下的經濟分權在地方官員之間產生了什么樣的激勵，學者們的研究形成了兩種觀點：第一種觀點認為，地方政府為追求轄區內的經濟利益產生了強的財政激勵；第二種觀點認為，地方政府官員為追求個人升遷形成了強的晉升激勵。比如錢穎一等人認為，以財政包干為內容的財政分權改革，中央把很多財權下放到地方，而且實施財政包干合同，使得地方可以與中央分享財政收入，從而給中國地方政府帶來了強激勵。

（4）我國無論是省與省之間，還是在市、地區、縣、鄉之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似，所以他們的績效比較容易進行相互的比較。中國從計劃經濟時代就已顯出端倪的Ｍ型經濟結構使得各個省區（包括省以下的區域經濟）的經濟績效具有相當程度的可比性，而前蘇聯的Ｕ型經濟結構則難以在各區域之間進行經濟績效比較（Ｍａｓｋｉｎ等，２０００）。這就使得我國各地官員晉升考核具有可比性，地方官員為了各自政治上的晉升而展開激烈的競爭。

（5）在中國目前的行政體制下，地方官員對地方經濟發展具有巨大的影響力和控制力，一些最重要的資源，如行政審批、土地征用、貸款擔保、各項政策優惠等等均掌握在地方政府的手中。目前我國的法律法規及規章制度還不太完善，缺乏有效的市場機制和產權保護制度，政府對經濟行為人的影響很大，對地方的經濟控制能力還很強。這也為地方官員插足地方經濟提供了條件。

改革開放以來，地方首長在任期內的經濟績效取代了過去一味強調的政治掛帥。經濟改革和發展成為各級黨委和政府的頭等大事，經濟績效也就成了干部晉升的主要指標之一。這就使得地方政府圍繞經濟績效展開了激烈競爭，使得地方政府官員非常熱衷于ＧＤＰ和相關經濟指標的排名，形成了以ＧＤＰ為主的政績考核體制。地方官員在這種考核體制下不惜一切代價，大力發展當地經濟以實現政治上的晉升。

3我國以ＧＤＰ為主的政績考核制度下的激勵效果

我國以ＧＤＰ為主的政績考核制度對地方經濟發展帶來了怎樣的影響，而基于這種激勵之下的經濟增長有沒有給地方官員的晉升帶來促進作用，不同學者從不同角度對此展開了具體研究。

大部分文獻都肯定了以ＧＤＰ為主的政績考核制度對地方經濟發展有促進作用。Ｓｈｌｅｉｆｅｒ ａｎｄ Ｔｒｅｉｓｍａｎ（ ２０００） 和Ｂｌａｎｃｈａｒｄ ａｎｄ Ｓｈｌｅｉｆｅｒ（ ２０００） 在比較了中俄兩國的經濟績效后，認為政治制度下地方政府官員的晉升激勵是中國經濟成功的重要因素。王賢彬、徐現祥（２０１０）考察了中國地方官員的政治激勵機制和模式，指出地方官員之間的政治競爭與激勵顯著地促進了地方經濟增長。馮濤、趙會玉（２００９）論及中國在分權改革的同時維持了一個相對有效的政府間競爭市場，地方政府官員在經濟增長為主要考核目標的錦標賽制度下，為完成政績考核展開多種形式的競爭。地方政府競爭間接促進了物質資本和人力資本投資，改善了基礎設施，吸引了大批的外商直接投資，從而推動了經濟增長。地方政府官員在經濟增長的同時獲得了晉升。郭廣珍（２００９）通過將追求貨幣收入也納入官員的目標函數，在構造了一個帶約束的古諾模型的基礎上，將官員政治激勵嵌入其中，并以此分析了官員對自己精力和時間的分配如何對經濟績效產生影響。

以ＧＤＰ為主的政績考核制下的經濟快速發展對官員的晉升也帶來了正面效應。Ｌｉ ａｎｄ Ｚｈｏｕ（２００５）、周黎安 等（２００５）運用中國改革以來的省級水平的數據系統地驗證了地方官員晉升與地方經濟績效的顯著關聯，省級官員的升遷概率與省區 ＧＤＰ 的增長率呈顯著的正相關關系，為地方官員晉升激勵的存在提供了一定的經驗證據。王賢彬、張莉、徐現祥（２０１１）通過對改革開放以來我國大陸３１個省區的地方官員數據進行檢驗，文章發現，在省長和省委書記層面，都存在著以經濟增長為核心的相對績效考核機制。同時，這種機制的強度在兩者之間具有差異，在省長層面顯得更加重要，而在省委書記層面則相對較弱。

此外，孟望生、沈薈云（２００９）還揭示了在我國現存的官員激勵機制——晉升激勵機制下，我國官員在各自崗位上的工作努力程度是不一樣的，隨著官員級別的不同，官員的工作努力程度也不同，各級政府官員在其工作崗位上的努力程度和其行政級別呈正相關，即我國的晉升激勵機制的效果對不同級別的官員是不同的，級別越高這種激勵機制越有效果。

4中國以ＧＤＰ為主的政績考核制度下的資源配置

以ＧＤＰ為主的政績考核體制促進當地經濟發展的同時，也產生了許多負面效應，其中對資源配置的影響不可忽視。

（１）地方保護主義和重復建設問題。周黎安（２００４）從晉升激勵的角度出發，認為地方政府官員之間的晉升激勵使得地方之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大，這就形成了地方保護和重復建設的制度基礎。張軍（ ２００５） 提出，在這種政績觀下，地方官員為增長而競爭，會帶來地方保護主義、重復建設等問題。皮建才（２００９）從政治晉升激勵的角度考察了中國重復建設的內在機制。分析表明，橫向政治晉升激勵的作用機制和縱向政治晉升激勵的作用機制并不相同，由此得到落后地區是否進行重復建設的條件也就不相同。為了降低落后地區進行重復建設的程度，中央政府需要對不同地區地方政府的官員采用不同的政治晉升激勵。

（2）城鄉和地區之間的差距擴大。王永欽 等（ ２００７） 以“中國的大國發展道路”的視野分析了中國分權式改革所帶來的得失，中國的相對績效評估激勵機制在成就了舉世矚目的經濟發展績效的同時，也造成了城鄉和地區間收入差距的持續擴大、地區之間的市場分割和公共事業公平的缺失等問題。周黎安、陶婧（２０１１）運用中國１９９７－２００３年縣級面板數據，系統考察了省區交界地帶與非交界地區經濟發展的差異。以相對經濟績效為考核標準的政治晉升選拔機制阻礙了區域專業化分工和經濟合作，對處于行政區交界處的地區的經濟發展尤為不利，導致地區之間的差異。田偉、田紅云（２００９）證明，在現有的晉升機制下，發達地區地方官員會（較不發達地區地方官員而言）更多地對地區經濟增長伸出“援助之手”，這從區域經濟發展的角度來看，容易引發官員出現不良行為，進而導致區域經濟“發散”的惡性循環。

（３）市場分割，阻礙地區間交流。徐現祥等（ ２００７） 和皮建才（ ２００８） 證明了，為了晉升最大化，理性的地方官員可能會選擇分割市場，各自為政。徐現祥、李郇、王美今（２００７）論證了，在中央政府按照經濟績效晉升地方政府官員的情況下，當地方政府官員的努力具有負外部性或負溢出效應時，地方政府官員會理性地選擇市場分割，從而將負溢出效應外部化，以免殃及自身經濟增長以及相應的晉升可能性。

（４）產業趨同現象。張曄、劉志彪（２００５）在地方政府官員晉升博弈分析的基礎上，引入了心理變量，建立了一個基于古諾納什均衡的羊群模型，證明了在地方官員業績比較的收益結構和風險規避傾向的條件下，如果博弈一方對某一產業投資價值的主觀評價發生改變，或是某一產業的投資回報發生相對變化，將不僅引起自身產業投資額的改變，還會導致另一方同樣反應和彼此的模仿投資行為，最終導致博弈雙方的產業投資結構趨同。因此，證明了中國目前存在的地方政府官員的經濟業績競爭制和風險規避傾向，是地區產業結構趨同的根本原因。

綜上所述，在中國特殊的政治制度環境作用之下，我國形成了以ＧＤＰ為主的政績考核官員晉升機制，各地方官員圍繞政治晉升紛紛展開了激烈的競爭。這種帶著政治目的的經濟發展激勵機制，不僅對各地的經濟發展產生了一定影響，也影響了資源的合理配置。

主要參考文獻

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