行政服務中心的資源整合之道

陳憲文

我國行政服務中心的運行模式基本上是多部門進駐一個中

心集中辦公，網絡結構既獨立又有交叉，中心的行政審批管理系統與部門的業務審批系統共存，從而形成了部門審批系統的獨立性與審批系統的整合性之間的矛盾、數據的分散與需求集中的矛盾、部門間數據互相需求卻難以獲取的矛盾。通過模型建設，從縱橫多維中尋找相交點，在相交點間搭建一個信息資源交換的平臺，為以后行政服務中心信息化建設方向提供借鑒思路。

行政服務中心的四大矛盾

我國行政服務中心的建設始于上世紀90年代末，有稱“辦證中心”的，有稱“項目審批中心”的，有稱“便民服務中心”的。經歷10余年的發展，當今大體模式基本成型。以服務型政府理念為指導，以審批服務優化為依托，通過政府組織重組，職能整合，流程再造，多部門進駐同一場所集中辦公，以窗口的形式開展行政服務，為公民、法人或組織提供一體化的服務。直至去年，才逐漸形成了行政服務中心體系的規范化。

行政服務中心審批管理系統指圍繞行政服務中心行政審批業務或公共服務的開展，充分應用信息資源和信息技術開展規范化行政審批、網上審批、審批管理和政務公開等功能。從行政服務中心審批管理系統而言，其本身并無有價值的業務信息資源，然而各審批部門在審批行為中，卻越來越強烈地意識到部門間信息資源整合的必要性與緊迫性，卻限于目前機制體制方面的局限，舉步維艱。

行政服務中心的信息化建設進程中存在的矛盾主要有以下幾方面：一是行政服務中心審批管理系統的主動性與部門操作的被動性之間的矛盾，二是審批部門業務系統的獨立性與行政服務中心審批管理系統的整合性之間的矛盾，三是信息資源的分散性與信息資源的綜合性之間的矛盾，四是各級行政服務中心的獨立性與業務信息資源關聯性之間的矛盾。

SOA標準模型分析與實踐

維基百科對SOA的定義是：SOA是采用面向服務的體系結構（Service-oriented architecture）構造分布式系統的應用程序的方法。它將應用程序功能作為服務發送給最終用戶或者其他服務。它采用開放標準、與軟件資源進行交互并采用表示的標準方式。

SOA的目標就是構建可靈活多變的IT系統。其解決路徑主要具備三個重要節點：標準化封裝、復用、松耦合可編排。

SOA架構理論得以推廣流行，正是得益于TOG組織發布的一個SOA架構框架的參考模型，它是許多基于SOA架構的產品及架構規劃案例得以落地實現的基礎。該架構模型最初是由IBM提案、TOG組織結合其原有的TOGAF企業架構框架對其進行完善的SOA架構框架的參考模型，它是目前IT業界最權威嚴謹的SOA架構標準。

完整的SOA架構由五個部分組成：基礎設施服務、企業服務總線、關鍵服務組件、開發工具、管理工具等。

整合框架的總體設計思路是僅僅圍繞“信息資源”來展開的。通過對信息資源采取“收集整理—整合通道搭建—層次結構構造—應用”等四個步驟的處理，將各政府部門內的零散的、紛亂的信息資源整合成一個系統化的、結構化的政務基礎信息資源體系，信息資源整合框架需要實現門戶集成、服務集成、數據集成、硬件集成等四個方面的整合目標。該資源體系在內部實現信息資源的有效流通，對外提供標準化的信息服務。

根據上述整合框架的設計思路及整合框架的層次設計，提出如下一個具有實際參考意義的整合框架實例模型：信息資源管理層和信息資源門戶層之間夾雜了一層業務應用系統層，這是因為業務應用系統是服務資源層的服務集成源頭，同時也是服務資源層的服務功能的消費者。這是一個相互循環的結構，因此在信息集成支持平臺層和服務資源層之間的服務集成功能排列了數據資源、功能系統、業務系統等要素，這表示綜合業務服務和基礎功能服務，其本身是對業務應用系統和業務數據的包裝、組合的結果。我們稱業務應用系統提供的服務功能點為單粒度基礎業務服務，而通過對多個單粒度基礎服務的組合、封裝，形成綜合業務服務組件，并注冊到服務總線上，形成綜合業務服務組件群。

在行政審批服務中，聯合審批辦理的事項在客觀上普遍存在，在政務信息服務實踐中，具有很強的實用性。比如在行政服務中的一窗式服務、專業式服務（如重大項目聯合審批、企業注冊聯合辦理等）業務實踐中可以極大地提高辦事效率、節約行政成本。

筆者以企業注冊聯合辦理服務為例，具體說明數據整合過程。在企業注冊聯合辦理過程中，共有工商、質監、公安、地稅、國稅五部門參與的五證聯合辦理，數據交換平臺的模型部署如左圖：

浙江義烏的行政審批管理系統中部署ESB產品應用集成服務器，在參與的五個部門審批數據庫的前置機上分別部署ESB產品客戶端適配器，多個ESB產品客戶端適配體系與管理系統中的ESB產品應用集成服務器一起共同組成完整的ESB自治網絡，形成數據交換總線。

公司注冊登記設立聯合辦理流程如下：

一窗受理。窗口設立聯辦窗口，受理公司設立聯合辦理申請。聯辦窗口將有關辦事資料數字化并上傳到辦理信息管理平臺，各有關窗口共享數字辦事資料。

信息分發整合。受理時錄入的信息，所需部門可到信息中心獲取。工商獲取到申請信息后，由工商紅盾網生成工商業務信息，然后通過工商前置機交換到信息中心，形成各部門所需的第二次信息，公安局可憑此信息辦理公章刻制審批服務，質監也可憑工商、公安的業務信息辦理企業組織機構代碼證，然后國、地稅部門再根據前四個部門的整合信息辦理稅務登記，到此，五個部門參與的聯合辦事服務結束。

證照交付。聯辦窗口辦結聯辦件并通知申請人，申請人到公章刻制機構領取公章，到聯辦窗口領取繳款通知書，繳納費用后領取相關證照。

資料存檔。有關窗口在聯合辦理信息管理平臺下載辦事資料并存檔。聯辦窗口工作人員將有關辦事資料整理存檔或移交有關窗口。

資源整合框架模型的關鍵要素

要保證這個信息整合框架模型的落地并產生實際的價值，還必須有一個配套的相對科學的實施及運維管理方法。具體到每個案例的實際應用場景，我們需要了解并把握住一些基本的具有關鍵性的要素。

一是規劃設計。規劃設計的核心要素主要體現在框架的架構規劃方法、項目階段的劃分及控制、技術配套規劃等。

由于真實的政務信息資源都分布在不同職能、不同行政級別的各類政府部門及企事業單位里面，整合的本質是對信息資源進行“邏輯集中、物理分散”的管理模式。信息資源整合需要在考慮并尊重現實的信息資源環境的前提下，圍繞信息決策、業務協同、服務供應等方面的業務需求目標，確立信息的采集、流轉、存儲、消費、管理等的集成模式和集成流程，然后按照業務架構—信息架構—技術架構—應用架構等四個層次將上述模式和流程從業務向信息、技術、應用逐步的落實、最終形成真正實際可用的信息資源。在這個逐步細化的過程中，業務架構決定了要實現什么樣的業務目標，信息架構、技術架構決定了要搭配什么技術和工具產品來支撐其框架的實現，應用架構是最終的信息服務資源載體。在明確了每期項目的所有信息集成模式和集成流程后，可套用上述四個層次具體實現這些關鍵任務。

二是規范標準。信息資源融合建設的標準規范體系主要包括3個方面的內容：信息資源的標準規范、技術支撐體系規范和管理制度規范。

信息資源的規范主要包括數據和服務兩類資源的標準規范。主要包括信息資源分類標準、信息資源共享數據指標命名規范、信息資源共享服務接口標準、政務信息資源核心元數據編制規范等方面的內容；技術支撐體系規范主要是指在信息資源的流轉、應用過程中涉及的供需、管理等各方主體需要遵循的技術標準。如信息安全守則、標準的交換流程體系、標準的目錄共享體系等方面；管理制度規范是指在建設、運營過程中涉及的業主、開發、監理、實施、運維等單位主體需要遵循的統一的管理制度，尤其是信息交換過程中涉及到的信息資源部門。基于政務信息資源整合平臺之上的政務行為與傳統的政務行為有極大的改變，其重點在于強調各業務部門的資源共享及業務協同，需要制定一整套約定各方責、權、利的管理制度，以約束各職能不同、級別不同的業務部門協調一致地工作。管理制度規范包括項目規劃設計文檔、項目實施文檔、各信息資源部門的權責申明、項目運營管理規范、信息交換爭議解決機制等等。

三是信息整合平臺的運營要素，即持續改進和績效評估。持續改進機制在項目實施過程中，需要在架構規劃設計、技術工具配套等方面做好基礎工作，而在項目運維階段需要根據實際的業務變化情況、技術發展情況及時地做出動態調整，這個調整同時包括系統自身的架構設計調整、技術配套工具更新等。而在政務信息資源框架中，一方面需要從業務變化、技術發展的角度來考慮持續改進的可能，一方面也需要從架構、解決方案上入手來實際解決業務持續改進的問題。另外，在運營過程中的持續改進，必須始終堅持業務需求為導向，技術工具及產品的使用也必須朝著使業務流程具有內生性的修復及改進功能的方向發展。

應用模型實踐成效

公司注冊聯合辦理，在部門橫向協作，信息共享方面取得突破性的進展具體表現在三個方面：一是實現辦事所需資料共享，以前辦事群眾到各窗口要分頭受理，所需材料也需多頭提交，現只需向聯辦窗口提交一份材料，這份材料經數字化后上傳到聯合辦理工作平臺，相關窗口可共享辦事資料。二是實現了“一窗式”工作流程，即一個窗口受理，同一窗口提交相關證照。以前公司設立登記要跑工商、公安、國稅、地稅、質監等5個單位窗口，現只需跑聯合辦理1個窗口即可，窗口部門間能通過后臺協同辦理的方式來完成。三是實現跨部門審批數據的共享與交換。通過聯合辦理工作平臺，公安、地稅、國稅、質監等窗口通過共享信息來相互傳遞審批結果及相關審批信息，通過模型運行，達到了工商紅盾網的業務信息與審批系統的交換與共享，審批系統與質監系統的交換與共享，避免了“二次錄入”，也減少由于手工操作而帶來的操作誤差，從而減低了工作強度，提高了工作效率。

據統計，開通公司設立登記聯合辦理將使申請人從跑5個窗口減少到跑1個窗口，辦理時間從至少8個工作日減少到5個工作日，提交資料從26份減少到9份。自去年6月23日運行以來，到今年6月22日止，已辦結聯辦件3015件，日均12.06件。一年以來，通過聯合辦理，辦事群眾估計節省復印資料達10余萬元，質檢窗口避免重復錄入5.13萬字段，提速了9045個工作日。

由于目前多部門系統的各自為陣，互不聯系，系統之間信息共享與交換不能做到隨心所欲，通過基于SOA架構模型的建設，以面向服務的全新服務方式，各職能部門之間建立信息資源整合利用的環境，滿足各部門有條件獲取所需的信息，同時也能提供其他部門所需的信息，實現各取所需，為多部門協同審批，促進信息資源大融合，為政府決策提出更科學、更全面的信息基礎，也為進一步提升政府服務和管理水平提供支持。通過公司注冊聯合辦理模型的探索與實踐，我們將積累經驗，接下去，即將要進行“三制”辦理模式，即“聯辦制”、“模擬制”、“代辦制”，同時將開通聯合辦理模型。

(作者單位：浙江省義烏市行政服務中心管委會)