“低保”為什么成了“鐵飯碗”

唐劍 夏文成

城市居民最低生活保障制度，是我國社會保障體系的重要組成部分。為有效發(fā)揮城市居民最低生活保障制度在保障困難居民生活方面的積極作用。1999年9月28日，國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過《城市居民最低生活保障條例》并予發(fā)布，自1999年10月1日起施行。《條例》的頒布，極大地推動了城市居民最低生活保障工作的開展，將城市居民最低生活保障制度納入了法制化發(fā)展軌道。經(jīng)過了十多年的工作實(shí)踐，我們高興地看到低保制度從當(dāng)初保障溫飽發(fā)展到現(xiàn)在保障一定的生活水平，有效保障了城市貧困居民的基本生活，維護(hù)了社會的和諧穩(wěn)定，較好地發(fā)揮了社會保障安全網(wǎng)的“最后一層”功能。然而，由于我國的低保制度起步較晚，各種監(jiān)管措施相對滯后，在實(shí)際操作中還存在著許多不足，亟須完善。為此，筆者在低保資金的審計(jì)實(shí)踐中，注重對目前低保制度建設(shè)層面進(jìn)行調(diào)查了解，并針對當(dāng)前普遍存在的低保戶很少有主動退保，并將“低保戶”身份當(dāng)成“鐵飯碗”情況進(jìn)行了深入分析。

一是各項(xiàng)相關(guān)救助制度與低保捆綁，削弱了低保人員脫困的積極性。隨著各地不斷探索和發(fā)展城市低保制度，不少地方都將醫(yī)療救助、保障性住房、教育補(bǔ)助等方面的專項(xiàng)救助政策附加于低保制度之上。從目前出臺的低保政策分析，與低保相關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)救助政策有近二十項(xiàng)，主要包括：保障住房、醫(yī)療救助、水電補(bǔ)貼、煤氣補(bǔ)貼、有線電視費(fèi)減免、學(xué)費(fèi)減免、孕產(chǎn)婦生育救助、法律援助等。一位基層民政工作人員告訴筆者，一個全額低保家庭除了每月按時發(fā)放的低保金外，人均住房使用面積符合廉租房條件的還可享受廉租房補(bǔ)貼。此外，低保人員還享受居民大病醫(yī)療保險、社會醫(yī)療保險及醫(yī)療救助、臨時救助等多方面救助和燃煤、燃?xì)狻⑺姷妊a(bǔ)貼。正是由于對低保人員的“優(yōu)待”，一些低保戶家庭人均收入雖已不符合享受低保的標(biāo)準(zhǔn)，但為保留低保待遇而故意隱瞞財產(chǎn)收入。“很少有主動退保的，大多是在復(fù)查時或被核查出問題時才無奈退出。”一名基層民政工作人員表示：除了低保待遇，“懶漢”思想也導(dǎo)致一些低保戶不愿退保。筆者算了一筆賬，2011年某市，如果一家三口領(lǐng)取全額低保的話，每月一個家庭可以領(lǐng)到960元（320元/人）低保金，再加上基于低保的其他社會福利政策，全額低保家庭每月“收入”可高達(dá)上千元，基本生活開支無憂。而在該市的勞動力市場，筆者發(fā)現(xiàn)，一個沒有學(xué)歷或一技之長的普通勞動者，工作一個月的收入也只有七八百元。由于低保與最低工資的差距沒有拉開，導(dǎo)致低保人員沒有就業(yè)積極性。因此，低保對象退出低保的主觀要求不足，導(dǎo)致財政的低保支出壓力越來越大。

二是信息嚴(yán)重不對稱，監(jiān)督手段相對落后。根據(jù)國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，凡家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的家庭才能申請和享受低保救助。因此，目前的低保制度主要通過確認(rèn)家庭人均收入是否低于救助標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)能否享受城市低保。但在實(shí)際操作過程中，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對家庭人均收入進(jìn)行核實(shí)，低保工作人員也缺乏相應(yīng)的核查手段。《條例》還規(guī)定，管理審批機(jī)關(guān)可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式，對申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在實(shí)際操作中，主要是采取低保申請人出示收入證明、民政工作人員入戶調(diào)查和向鄰居取證的方式展開。從操作上講，這種方法比較粗放，符合中國國情，也有一定的客觀性和全面性，但卻無法消除瞞報、少報或者不報個人及家庭收入的情況。相對于據(jù)此計(jì)算補(bǔ)助金額的低保制度要求來講，顯得不夠科學(xué)。為了彌補(bǔ)家庭收入審核手段的不足，各地只好采取民主評議、社區(qū)公示等辦法。從一定意義上講，低保實(shí)踐中采取的家庭收入核查辦法屬于生活形態(tài)的直接觀察，這種觀察與科學(xué)認(rèn)定申請人的家庭收入還有一定的距離。在無法查詢金融機(jī)構(gòu)存款、證券信息以及房產(chǎn)、車輛等財產(chǎn)信息，也無法通過稅收、公積金、社會保險繳納情況等來核對家庭收入和財產(chǎn)的情況下，目前的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查只能通過估測的辦法來確定申請人的家庭收入，可以說是“估算”而不是“核算”。

三是懲罰力度較弱，違法成本低。城市居民最低生活保障制度是為了保障城市居民的基本生活，只是針對那些不能維持基本生活的城市居民提供資金和實(shí)物。也就是說低保是國家保證低收入困難家庭生存的一項(xiàng)保障政策，是困難群體的養(yǎng)命錢、活命錢、救命錢。然而，由于執(zhí)行不力，這一政策在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了偏差。開著車領(lǐng)低保的現(xiàn)象有之，把低保當(dāng)做人情送給有關(guān)系有后臺者有之，而很多符合條件的困難家庭卻與低保無緣，出現(xiàn)了應(yīng)保未保、不應(yīng)保的反而受保的現(xiàn)象。低保被“假窮人”染指，窮人的養(yǎng)命錢被侵吞，不僅違背了低保制度的本意，而且讓本應(yīng)得到社會救濟(jì)的窮人雪上加霜，破壞了社會公平，危害極大。在核查監(jiān)管過程中，即使最終發(fā)現(xiàn)低保申請人員存在隱瞞收入、騙取低保等行為，最嚴(yán)重的也只是取消該低保戶的資格，罰款了事，沒有其他更嚴(yán)厲的懲罰措施。筆者在對各種騙保情形進(jìn)行深入研究發(fā)現(xiàn)，目前一個突出問題是，對于騙保者的處理大致可分為：停保，追繳之前發(fā)放的低保金，一年內(nèi)不得再申請低保等，除此之外，并沒有經(jīng)濟(jì)或其它方面處罰。筆者認(rèn)為，這樣的處理方式客觀縱容了騙保行為的發(fā)生。不少騙保者正是存在退了低保金就沒事的心理預(yù)期才實(shí)施騙保的。違法成本過低是導(dǎo)致騙保現(xiàn)象泛濫，騙保者眾多的一個客觀原因。

鑒于此，筆者建議應(yīng)整合相關(guān)部門信息資源，建立全面的動態(tài)數(shù)據(jù)庫，對保障對象進(jìn)行跟蹤服務(wù)和管理。比如民政部門與房產(chǎn)、銀行、公安、交通、工商等部門共建一個信息平臺，輸入申請低保人員身份證號即可獲得相關(guān)信息，這樣的服務(wù)和管理將更加準(zhǔn)確到位，效率也會提高很多。

建議一：建立城市低收入家庭認(rèn)定機(jī)制。認(rèn)定城市低收入家庭是住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)社會救助制度以及臨時救助制度向低保對象以外的低收入家庭延伸的前提和基礎(chǔ)。由于當(dāng)今社會勞動就業(yè)多元化、家庭收入多樣化特點(diǎn)，低收入家庭認(rèn)定工作比較復(fù)雜，認(rèn)定對象覆蓋面廣、工作范圍寬、工作量大、工作任務(wù)異常繁重，需要民政、人保、房管、工商、稅務(wù)、公安、銀行、證券等10余個與居民收入相關(guān)的部門協(xié)同共同配合完成。目前，全市因無低收入家庭認(rèn)定機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)以及尚未確定城市低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)等原因，低收入認(rèn)定工作均無法按程序正常開展。要積極爭取領(lǐng)導(dǎo)重視，盡快出臺低收入家庭認(rèn)定規(guī)定細(xì)則。成立由民政、財政、房管、人保、公安、國稅、地稅等部門為成員單位的低收入家庭認(rèn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位的職責(zé)，有效整合信息資源，建立收入審核信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保低收入家庭認(rèn)定信息準(zhǔn)確、真實(shí)。建立市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級低收入家庭認(rèn)定中心，解決人員編制和工作經(jīng)費(fèi)。

建議二：建立民政救助工作隊(duì)伍支持機(jī)制。政府安排專項(xiàng)資金購買服務(wù)。充實(shí)社會救助機(jī)構(gòu)工作人員。在解決人員編制有困難的情況下，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府可以通過安排專項(xiàng)資金購買服務(wù)的方式，向社會招考聘請社會救助工作人才，充實(shí)社會救助機(jī)構(gòu)工作人員。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）本級增加人員所需資金由本級財政承擔(dān)，村（居）委會配備專職工作人員所需資金由市、縣（區(qū)）財政按5:5比例分級承擔(dān)。

建議三：建立并完善救助政策保障機(jī)制。需要對包括低保對象在內(nèi)的各類群體分類、分需求救助。低保制度和相關(guān)救助制度（與低保掛鉤的救助政策）本身是兩個層面的問題，低保制度的初衷是為了解決基本生活，其他方面的救助本身與低保并沒有必然的聯(lián)系，其他困難家庭的救助需求本身與是否吃低保也沒有必然的聯(lián)系，只是困難家庭的認(rèn)定以是否吃低保作為條件可操作性強(qiáng)。這種制度設(shè)計(jì)的后果是，一方面將各項(xiàng)相關(guān)救助制度與低保捆綁，最終成為低保制度本身，使得低保的含金量大大提高，吸引著困難人員趨之若鶩；另一方面，也把在相關(guān)方面需要救助的低保邊緣群體拒之門外，不能享受到個性化的救助。因此，必須把各類救助政策的救助范圍進(jìn)行重新認(rèn)定，不能簡單地以是否吃低保作為唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同時要在一定程度內(nèi)限制有勞動能力的人員享受其他救助制度，只給予基本生活保障。這樣，可以使有限的救助資源惠及更多的需要救助的困難人員，而不僅僅是低保對象。

（作者單位：江西省審計(jì)廳、新余市審計(jì)局）