關于我國碳稅制度設計的關鍵問題

主持人語隨著人們對氣候變化問題的日益關注，碳稅、碳關稅、航空碳稅等作為應對氣候變化的措施選擇，逐步由理念變為制度現實。但在此過程中，還存有諸多模糊不清的問題需要加以厘清。基于此，本期特刊發《碳稅法律問題筆談》，涉及我國碳稅制度設計的關鍵問題、歐盟航空碳稅之合法性質疑及中國的法律應對、中國的碳稅發展前景、碳稅制度的建立，以期將這方面問題研討引向深入。

（特約主持人張梓太）

摘要：王文革《關于我國碳稅制度設計的關鍵問題》一文探討了碳稅制度設計的幾個關鍵問題，進而設計了碳稅制度的具體內容。顏士鵬《歐盟航空碳稅之合法性質疑及中國的法律應對》一文對歐盟航空碳稅性質進行解讀，質疑其合法性，并提出中國應對歐盟航空碳稅的法律路徑。陳紅敏《從應對氣候變化的國際博弈看中國的碳稅發展前景》一文從緩解國際社會對中國的碳減排壓力、為參與綠色經濟時代世界規則的重新制定積累制度經驗、中國稅制的綠色化改革的需求以及發展方式轉型的需求等角度分析了中國開征碳稅的必然性，并通過對發達國家碳稅發展經驗的梳理，對中國未來碳稅的開征提出了幾點建議。鄒敏、張璐《論中國碳稅制度的建立》一文提出中國已經初步具備開征碳稅的必要性與可行性，應加強對碳稅開征時間、稅率標準與征稅對象的確定以及稅收優惠政策等問題的研究，為中國碳稅制度的逐步確立與完善提供必要的理論支撐。

關鍵詞：氣候變化；歐盟航空碳稅；碳稅制度；應對策略

中圖分類號：DF468文獻標識碼：A文章編號：1671—6604（2012）06—0012—15

碳稅，是指針對二氧化碳排放所征收的稅，它是為減排溫室氣體、減緩全球變暖、實施環境保護而設立的稅收制度。我國目前雖無專門碳稅制度，但實際上現有各種資源稅費制度、環境稅費制度等都在一定程度上發揮著碳稅制度應有的功能，是一種隱形的碳稅制度。但是，開征碳稅，設立直接針對碳排放征收的稅種，可以增強稅收對于二氧化碳減排的調控力度。同時，也有助于我國環境稅制的完善，配合其他環境稅的開征，可以彌補環境稅的缺位，構建起環境稅制的框架，加大稅制的綠化程度。碳稅作為一種環境稅，設計能否成功，關鍵在于其能否實現其節約能源、減排溫室氣體和保護修復生態環境的獨特功能。要實現這一功能，關鍵要解決好以下問題：

第一，將節約能源、減排溫室氣體作為碳稅制度設計的最主要目標。

節能分“狹義節能”和“廣義節能”兩個范疇。狹義節能指生產或生活過程中一次能源（石油、煤、天然氣等）、二次能源（電能、蒸汽、石油制品、焦炭、煤氣等）的直接節約。廣義節能指除了狹義節能的內容以外，還包括各種間接的能源節約。如：產業結構和產品結構的節能化調節、能源結構調整帶來的節能等。廣義節能根據節能途徑不同可分為結構節能、管理節能和技術節能三種。

基于節能這一目標，碳稅制度設計要統籌兼顧以下幾個方面：第一，統籌考慮和規劃整個社會經濟發展的速度、結構、布局和能源供給，增強能源對經濟的支撐力。第二，統籌考慮國內外能源市場，確保能源安全。第三，統籌考慮能源的內部結構，立足現有條件，依靠科技進步，大力發展新型能源。第四，統籌考慮勘探、開采、供應、運輸和使用各個環節，避免不必要的浪費，降低社會發展成本。第五，統籌考慮節能制度改革的階段性目標和總體目標的關系。要把改革的階段性目標和總體目標有機統一起來，通過堅持不懈的努力逐步實現改革的總體目標。第六，統籌考慮直接節能與間接節能相結合原則。未來我國節能潛力由兩部分組成，一部分是結構變化與加強管理所帶來的節能，即間接節能，另一部分則是單耗下降所形成的節能潛力，即直接（技術）節能。第七，統籌考慮集中節能與分散節能相結合的原則。集中節能目前主要有兩種形式：一是鼓勵企事業單位將其擁有的節能設施在本單位利用的同時，將剩余的利用能力向他人開放使用；二是區域性集中節能方式，即建設區域性的專業性能源利用設施，把一些分散在各單位的能源利用設施按一定要求和條件集中在一起進行利用，如集中供熱方式。第八，統籌考慮“減量化、再利用、資源化”相結合原則。每一原則分別對應能源利用的不同環節。減量化原則針對的是輸入環節，目的是減少進入生產和消費過程中的物質和能量流；再利用原則針對的是中間環節，目的是延長產品的服務強度；資源化原則針對的是輸出環節，目的是把廢棄物進行回收利用和綜合利用。這就要求國家要根據三原則的要求，針對能源利用的不同環節分別設計相應的制度，使制度涵蓋能源開發使用過程、產品生產與消費過程、廢棄物的排放過程及其回收利用過程。第九，改變偏重工業節能，忽視建筑、交通節能的現狀，統籌考慮工業、交通、建筑節能。第十，統籌能源、經濟、環境綜合決策關系，在能源生產、流通、消費等環節，應當兼顧經濟、社會與環境效益，內部與外部效益，近期與長遠效益，從而實現能源利用綜合效益最大化?？傮w效益最佳一般表現為在良好的生態環境條件下，能源利用經濟、社會效益最高。

第二，碳稅制度設計應遵循對不同能源實行分類和重點管理的原則。

能源是指提供能量的自然資源，是機械能、熱能、化學能、原子能、生物能、光能等的總稱。能源有不同的分類方法，一般來說，存在于自然界、可直接獲得而無須改變其形態和性質的能源稱為一次能源，亦稱天然能源，其中風能、水能、太陽能、地熱能、生物能、潮汐能等不會隨著人們的使用而減少，稱之為可再生能源。而礦物能源如煤炭、石油、核燃料等稱為非再生能源。由一次能源經加工、轉換或改質而得到的另一類型能源產物稱為二次能源，如電能、氫能、汽油、煤油、柴油、沼氣等。根據消費后是否造成環境污染，又可將能源區分為污染型能源和清潔能源。如煤、石油等屬于污染型能源。水力能、風能、氫能、太陽能等屬于清潔能源。另外，當前人們已經大規模生產并廣泛開發利用的能源，例如煤炭、石油等化石能源及水力能、植物燃料等稱為常規能源。以新技術為基礎、正在研究之中以便系統開發推廣應用的一次能源如太陽能、氫能、風能、地熱能、海水溫差能等稱為新型能源。

基于上述能源的分類和特點，碳稅制度設計應遵循對不同能源實行分類和重點管理的原則。分類管理原則是指根據能源類別和不同行業、單位用能性質差異，分別實施不同管理，其核心就是對不同能源、不同行業要區別對待，采取不同措施，實施不同管理。重點管理原則是指根據能源類別和不同行業、單位用能性質差異進行綜合考慮，將某種能源或某行業、某地區、某部門確定為重點管理的對象，在立法上作出更為嚴密、細致的規定，在管理上實行更為嚴格的要求，投入更多力量，在技術上集中力量、重點攻關等，是基于全面系統管理基礎上的管理，是對全面系統管理的發展和深化。即在實施全面管理時，應分清主次，抓住重要管理環節和關鍵之處，實行主次不同、輕重緩急有所區別的管理。重點管理的內容主要有重點環節管理、重點行業管理、重點能源管理、重點區域管理、重點方法管理等。重點環節管理是指對節能管理全過程中的某些環節或某個環節的某些具體方面實行特別控制。如對能源利用環節而言，應注意事先采用能源利用率高的工藝、技術和流程。重點行業管理是指對重點用能行業或節能潛力大的行業實行特別控制。重點能源管理是指對不可再生、不可替代能源實行嚴格控制。重點區域管理是指對能源緊缺或環境污染嚴重地區實行嚴格控制。重點方法管理是指對節能管理中的某些方法予以特別強調和要求，使其真正產生有效的結果。

第三，正確定位碳稅功能空間，統籌其他手段共同實現節約能源、減排溫室氣體排放目標。

碳稅的完善雖然可以在節約能源、減排溫室氣體排放方面發揮不可替代的作用，但其作用畢竟是有限的，因此應與其他經濟手段以及行政、法律手段相配合，才能形成嚴密的節約能源、減排溫室氣體排放的制度體系。碳稅的制度設計和其他制度相匹配，進行統一規劃和協調，其中的重點是如何協調碳稅和碳交易的制度設計。在歐盟和美國的一些州實行二氧化碳排放交易制度，企業排放份額如果是通過市場交易購買的，就不繳稅或者繳納少量的稅。如美國正在試點將二氧化碳排放交易制度和碳稅制度結合起來，使二氧化碳交易的價格接近碳稅的征收標準。

碳稅和碳交易各有優勢，且通常認為，碳交易制度在固定的大型排放設施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、分散的排放設施上更加適用。碳交易作為一種激勵手段，最終結果是實現了整體減排成本的最小化。碳交易系統可以形成市場化的碳價格，這樣企業就可以根據實際情況選擇技術革新，提高能效或者是購買碳排放額度。因此，碳交易制度有兩點優勢：其一，碳交易制度是逆經濟周期的，可以起到自動穩定器的作用；其二，碳交易體系相對來講受到政府的干預較小，一旦配額分配完畢，政府對于碳交易市場幾乎是不干預的。相對于碳交易制度，碳稅的優勢主要表現在以下幾個方面：第一，覆蓋范圍廣泛；第二，不需要額外建立監督管理機制；第三，價格穩定，從而使得企業能夠更好作出如何減少排放的決策；第四，更容易適應排放絕對增長的國家。

第四，將碳稅納入結構性減稅總體框架統籌實施。

稅收對節能減排的調節不僅限于碳稅一個稅種。因此，要協調碳稅與相關稅種的關系，把二者有機結合起來，將其納入結構性減稅總體框架一并設計。通過進行稅收整體結構的調整，將稅收重點從對收入征稅逐步轉移到對環境有害的行為征稅，在總稅負未增加的基礎上，實現對資源和能源的節約及對環境的保護。

碳稅的設立和征收應和資源稅、能源稅及其他環境稅相協調統一，避免過度征稅和重復征稅。此外，在資源稅制改革中，應該放松管制，讓更多的企業參與資源開發的競爭，打破市場壟斷，自我消化一部分資源稅上調所帶來的稅收負擔。

第五，科學合理確定碳稅制度具體內容。

在征收對象方面，碳稅可在生產和消費的不同環節征收。既對生產環節的上游課稅，也對消費環節的下游課稅，各國選擇不一。美國科羅拉多州的玻爾得市向所有的消費者——房屋所有者和商業組織征收本市的地方碳稅。玻爾得市的居民根據其用電度數來支付此項費用。瑞典也是在消費端征收此稅。瑞典國家碳稅對私人用戶征收全額碳稅，而對工業用戶減半征收，對公共事業機構則免征此稅。加拿大魁北克省納稅對象是中間商——能源和石油公司，而不是消費者。日本碳稅征收對象是使用化石燃料的單位，范圍既包括工廠企業，如煤炭、石油、天然氣的消費大戶，采用化石能源發電的企業等，又包括家庭和辦公場所。鑒于在生產環節征稅往往會轉嫁到消費環節，建議我國以消費環節征稅為主，對處于國際寡頭地位的行業和特殊行業在生產環節征稅，從而將碳稅轉嫁給國外的下游消費者。如：澳大利亞本土的采礦企業處于國際寡頭地位，可以較為輕易地將碳稅轉嫁給國外的下游消費者。鑒于我國是以化石燃料為主的國家，應采取超總量收費制度，對生產或消費者在排放份額內的排放行為不征稅。

在稅率方面，碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由于采用二氧化碳排放量作為計稅依據，且二氧化碳排放對生態的破壞與其數量直接相關。因此，需要采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。碳稅稅率的確定要充分考慮本國經濟和人民生活的承受力。如：日本在決定環境稅的稅率時，在對本國國民經濟、居民生活水平和產業競爭力的影響進行了具體精細的測算后，最終確定為2400日元／噸碳。考慮到我國社會經濟的發展階段，為了能夠對納稅人二氧化碳減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產業的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內應選擇低稅率，然后逐步提高。同時，還有必要根據我國經濟社會的實際發展狀況和國際協調等方面的需要，建立起碳稅的動態調整機制，更好地發揮碳稅在二氧化碳減排和節能上的重要作用。

在稅收利用方面，碳稅收入除了用于防止全球變暖，還可以用于森林保育，促進低排放的機動車發展，開發新能源汽車，提高建筑節能，建設低碳都市和低碳地區等。

在減免措施方面，根據國際經驗，結合我國的實際國情，我國碳稅稅收優惠的設計如下：為了保護我國產業在國際市場的競爭力，可根據實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業實施稅收減免與返還機制；對于積極采用技術減排和回收二氧化碳，例如實行CCS（碳捕獲和儲存）技術并達到一定標準的企業給予減免稅優惠；對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。

在采取邊境稅收調節措施方面，我國應根據共同但有區別的原則和對等原則，在靈活采取邊境稅收調節措施同時，對高耗能的產品進口征收特別的二氧化碳排放關稅，而對出口產品免除國內碳稅以保持國際競爭力。