論中國碳稅制度的建立

鄒敏　張璐

隨著全球環境惡化和人們環保意識的增強，碳稅應運而生。碳稅作為一種新型稅種，其概念的普及在一定程度上有賴于歐盟征收“航空碳稅”事件的影響。

根據歐盟相關指令，從2012年1月1日開始，幾乎所有起飛或降落在歐盟境內的國際空運活動都需要納入歐洲Emissions-TradingScheme（碳排放交易體系），即所有飛機在歐盟境內機場起降的航空公司都必須為所排放的二氧化碳購買排放許可，征收國際航空碳排放費（即所謂航空“碳稅”）。為應對歐盟的這一舉措，包括中國在內的多個國家紛紛采取應對措施，同時，此次事件也為中國碳稅制度的建立提供了一定的契機。

一、開征碳稅對中國的影響

（一）開征碳稅對經濟的影響

對中國而言，目前，中國的能源燃料儲備不足，開征碳稅可以提高能源利用效率，并緩解經濟增長對化石能源的重大影響。開征碳稅以后，能源將成為一種昂貴的生產要素，繼而生產成本隨之提高，企業投資的積極性也會減弱，企業必將會減少相關產品的生產，總的能源消費也將大額減少。征收碳稅會使納稅人產生額外的經濟壓力，必然第一時間遭到企業和經濟部門的反對，如沒有優惠措施或激勵機制，碳稅征收將給那些能源密集型產業造成嚴重的后果甚至導致他們破產，并在國際競爭中處于劣勢。開征碳稅只有通過稅收優惠這一途徑降低企業的負擔，并且達到能源結構調節的目的。從中國經濟在國際市場上的競爭力考慮，應當對部分行業給予優惠政策或者補貼。為了保護中國相關企業在國際貿易中占有優勢地位，可依據具體情況分析，在征稅的不同階段采取不同的措施：首先，對碳稅壓力較大的能源密集型產業建立稅收減免措施或稅收返還機制；其次，對于積極利用節能減排等綠色技術并達到一定標準的企業，減免稅收；再次，通過制定優惠措施，保護企業競爭力，促進新能源和新技術的大力使用，對可再生能源開發及技術研究給予稅收減免等方面的優惠政策作為鼓勵。

長期來看，開征碳稅會促進相關生產替代產品行業的發展，減少產品生產過程中對環境的污染，降低治理成本從而促進社會經濟健康發展。稅收必然會使政府的財政收入增加，政府投資隨之擴大，資本的積累增加，逐步提高生產率，也會拉動經濟增長。碳稅如果能順利開展，不僅可以深化能源改革，轉變經濟增長方式，提高能源利用率，而且能促進清潔能源如風能、太陽能等新能源的發展。

（二）開征碳稅對環境的影響

從碳稅本身設計的角度來說，開征碳稅，二氧化碳排放量必然減少，全球氣候變化問題會得到控制?？傮w而言，碳稅主要從兩方面影響溫室氣體排放：第一，通過征稅提高了化石燃料相關產品的內部成本，使企業不得不利用先進技術，加大能源的使用效率，促進消費模式的轉變。第二，通過碳稅征收的“因人而異”政策調整不同收入者的再分配，促使社會貧富差距的減小。第三，征收碳稅，一方面，企業會自覺提高能源的使用效率來節約成本，尋找替代能源；另一方面，地方政府會將由碳稅增加的財政收入投資到高科技低能耗服務型的產業中，所以碳稅會降低化石燃料的消耗。

從北歐國家的實踐我們可以看到，碳稅在緩解環境惡化和溫室氣體排放方面表現出了明顯效果。碳稅作為一種調節稅，可對社會經濟的運行進行引導和調整，通過對不同納稅人征稅的多少不同，調節社會經濟發展的不平衡。隨著越來越多的國家相繼完成工業化及廉價燃料的減少，含碳燃料的價格只增不減，而碳稅作為一種調節稅，對排放二氧化碳的不同的企業或個人可以實行差別稅率，促使風能、太陽能、地熱能等可再生新能源代替落后的高耗能產業和技術，避免日益脆弱的環境因能源枯竭走向崩潰。

中國是世界上最大的發展中國家，二氧化碳排放的逐年增加，需要有政府的介入并制定相關制度。開征碳稅不但可以促進中國二氧化碳減排目標的盡快實現，促進中國社會的可持續發展，保護地球環境，而且有助于樹立中國負責任的大國形象，并提高國際地位。

（三）開征碳稅對社會的影響

目前社會各階層多數人對開征碳稅持肯定意見，但也有人持否定意見。

中國近年來貧富差距問題非常突出，因而，征收碳稅更要慎重考慮其是否會加劇收入分配的差距。征收碳稅得到的財政收入，如果將大部分收入用于因收繳碳稅影響較大的低收入家庭的補貼，則可以讓消費者不會有太大壓力而排斥稅收制度。國家在制定碳稅政策時，應當在全力維護原有的社會福利水平不變的情況下，對現有利益分配進行重新調整，并建立相關的能源開發和環境保護的補償機制，將碳稅收入的用途進行規劃，要重視地方上的基礎環境保護的設施建設；減少對企業除碳稅外其他項目稅費的征收，減少企業的壓力，從而控制企業的綜合成本，避免企業逃稅避稅。所以政府在征收碳稅的同時，必須完善其他相關的稅收制度，充分發揮稅收調節社會利益再分配的作用，縮小收入差距。

（四）開征碳稅對國際經濟貿易的影響

從國際經濟貿易角度來看，碳稅的征收對某些領域的國際競爭將會產生巨大影響。例如，歐盟開征航空碳稅將對航空業的國際競爭產生深遠影響。中國共有33家航空公司在征收名單之內，據中國航空運輸協會初步測算，開征第一年，進出歐盟的中國航空公司將因此增加總成本8億人民幣，并且這一數字會逐年遞增至2020年的30億，此間9年累計支出約176億元。這將在一定程度上阻礙中國航空產業發展。同時，對歐盟而言，這也將引發在歐盟與包括中美在內的經貿大國的國際經濟爭端。在歐盟宣布征收航空碳稅之后，中美俄等26國已經作出反應，要對歐盟采取反制措施，新一輪的航空產業貿易博弈正逐步展開。故而在開征碳稅問題上要有世界性的眼光，謹慎考慮本國在國際貿易中的地位與影響。

二、歐洲國家經驗

相對于其他國家和地區而言，歐洲在環境保護領域一直走在世界前列，也是現階段碳稅發展最好的一塊區域。從北歐國家20世紀90年代率先開征碳稅開始，至今已經積累了20多年的經驗，對歐洲國家碳稅經驗的研究將有利于我們更深入了解碳稅，并為我們的碳稅制度建立提供有益借鑒。

（一）歐洲各國碳稅征收效果

從歐洲各國碳稅實踐看，碳稅收入占GDP的比重都較低，由此可見，碳稅的主要功能不是籌集財政收入，而是調節居民和企業的經濟行為，引導低碳技術的發展。2009年芬蘭、瑞典、丹麥三個國家碳稅收入占GDP的比重約為0．4％-0．7％：三國碳稅占稅收收入的比重都在l％左右；碳稅占能源稅的比重，瑞典較高，大約占整個能源相關稅收的25％，而芬蘭和丹麥較低，大約在15．1％。根據第一個在適當的宏觀經濟框架下通過考察部門稅負差異研究整體經濟效應的項目——歐洲“環境稅制改革的競爭力效應（COMETR）”研究計劃的調查顯示，芬蘭、瑞典、荷蘭、斯洛文尼亞、德國和英國的燃料需求和二氧化碳排放量均有下降趨勢，下降幅度最大地區的稅率是最高的。例如，芬蘭和瑞典的二氧化碳減排效果是最明顯的，超過了燃料需求的下降幅度。到2008年，匕述六國二氧化碳減排率平均達到4．3％，其中減排率最高的芬蘭達到了6．2％。

（二）歐洲各國碳稅收入用途

歐洲各國在確定稅收入用途的過程中，通常遵循稅收中性的原則，將碳稅返還給納稅人或用于改進能源技術的投資，而不納入一般性的公共開支預算。一些國家或地區在征收碳稅的同時降低所得稅或社會保險稅，使居民承擔的總體稅負基本上保持不變，例如，瑞典在開征碳稅的同時削減高額的所得稅，利用碳稅帶來的財政收入部分彌補所得稅削減產生的財政缺口。另一些國家通過專項支出，將碳稅收入一次性投資于節能減排項目。丹麥是碳減排效果比較顯著的國家之一。1990年至2005年期間，碳減排率達到18％，該國碳稅收入的一部分用于環境稅制改革計劃，這一計劃分為三個相互獨立的一攬子計劃。1993年的一攬子計劃在1994至1998年之間貫徹執行，這一計劃耗資60億歐元，相當于當時GDP的l。2％。1995年的一攬子計劃在1996年至2000年之間貫徹執行，規模要小于1993年的一攬子計劃。2000年，碳稅和硫稅收入相當于當年GDP的0·2％。1998年的一攬子計劃通過提高能源稅和碳稅稅率來籌集財政資金，隨后，稅收收入再次投入到經濟領域當中。這三個一攬子計劃對勞動力征收的稅費下降了且部分稅收收入用于投資支持能源節約型措施。此外，丹麥還將征收的碳稅用于補貼，對公共天然氣和電力供熱系統進行轉移支付。還有一些國家實行補償政策，將碳稅收入補償給受碳稅政策影響最大的企業和居民，以降低他們的負擔。這種做法在歐洲各國比較盛行，如法國認為，征收碳稅不是要懲罰碳排放者，而是提供一種信號，引導社會向低碳、節能、環保的方向發展；法國政府還提出了“綠色支票”的概念，將其作為綠色稅收返還的通道，政府通過這個賬戶將碳稅收入返還給企業和家庭。

三、中國開征碳稅的必要性與可行性

（一）中國開征碳稅之必要性

1內部需求。開征碳稅是實現中國經濟發展方式轉變的需要。受能源分布的約束，中國是世界上少有的以煤炭為主的消費國之一。改革開放以來，中國經濟高速發展，碳排放量逐年增加。經濟發展方式粗放是中國經濟發展過程中出現的主要問題之一。開征碳稅，控制化石燃料的使用是進行經濟結構調整、轉變發展方式的重要途徑．也是改變企業能源結構、促進新能源技術研發的需要。中國每年的GDP增長速度較快，但中國GDP的增長大都是依靠能源的高耗能、環境的高污染實現的，我們需要打造一批新型、環保、清潔的企業，需要通過宏觀手段創造外部環境促使企業走向成熟。碳稅的征收會直接影響高耗能產業，從而必然引起化石燃料消耗的萎縮，有利于鼓勵和刺激企業探索和利用可再生能源，研究和使用碳回收等節能減排技術。結果必然是促進企業能源結構的調整和優化、降低能源消耗和加快節能減排技術的開發和應用。

2外部需求。隨著各國經濟的激烈競爭，碳關稅作為對本國企業的一種保護措施被很多國家所認可，并在國際經貿中起到了一定的作用。據不完全統計，僅1997年至2004年，中國出口產品因遭受綠色壁壘而受阻的商品價值達600多億美元。有關資料顯示，綠色壁壘給中國對外貿易造成的障礙占各種貿易壁壘總和的比重，已經由原來的20％上升到目前的80％左右。中國的對外貿易面臨前所未有的綠色壁壘的挑戰。目前，世界貿易組織成員國與中國的貿易占中國對外貿易的80％以上，但由于WTO將環保作為優先考慮的任務，允許各成員方采取相應的措施加強環境保護，因此，以“碳關稅”為借口的綠色壁壘就成為了變相的貿易壁壘。聯合國全球氣候峰會之前，美國在最新《清潔能源和安全》法案中提出，在2012年后，如果進口產品產地的行業溫室氣體排放量高于美國同行業的排放量，則總統有權對這些進口產品征收“碳關稅”。同時，歐盟征收航空碳稅亦是對中國航空產業的一大挑戰。2010年8月，全國人大常委會通過了《關于積極應對氣候變化的決議》，對中國應對氣候變化應當采取的措施做出了明確規定。作為中國應對氣候變化的重要舉措，開征碳稅可以實現清潔生產和資源合理利用，使中國的產品和服務綠色化，從而解決綠色壁壘問題。同時，通過WTO禁止雙重征稅原則阻斷美國等西方發達國家利用氣候變化設立貿易壁壘意圖，保障中國的國際利益。

（二）中國開征碳稅之可行性

從政策上來講，近年來中國政府不斷出臺新的政策以控制溫室氣體的排放，為開征碳稅提供了政策導向。2010年4月22日溫家寶總理主持召開的國家能源委員會第一次全體會議強調，要把2020年單位國內生產總值二氧化碳減排40％-45％的目標作為約束性指標，納入到國民經濟和社會發展中長期規劃，著力構建以低排放為主的工業、交通、建筑體系。2010年5月5日，溫家寶總理在國務院節能減排工作會議上再次強調，要采取鐵的手腕確保實現“十一五”節能減排目標的實現。同時，哥本哈根會議以后，中國把控制二氧化碳排放目標納入了“十二五”規劃。開征碳稅不僅符合中國貫徹科學發展觀、轉變經濟發展方式的政策目標，也符合《中國應對氣候變化國家方案》提出的制定有效政策機制的要求，是當前中國應對氣候變化所應采取的主要措施，更可以提高中國的國際形象，使中國在未來的國際談判中擁有主動權。

從技術上來講，中國的環境管理方式經過二十多年的實踐發展，擁有了基本完整的環境監測系統和比較有效的環境監測技術及相對成熟的環境收費體系。碳稅的稅基是碳的排放量，各種能源的含碳量是固定的，因此其燃燒排放的二氧化碳量也是確定的。這些都為碳稅的開征提供了技術支持。同時，碳稅具有計量簡單、便于檢測的特點，對稅務人員來說操作也相對容易。

從經驗借鑒上來講，我們可以參考國外碳稅實踐經驗。碳稅制度作為控制氣候變化的主要措施在國外得到了不斷的完善與發展，國外通過開征碳稅來減少二氧化碳排放的實踐已取得了明顯效果，為中國碳稅制度的實施提供了許多有益的經驗，包括合理設計碳稅的稅負水平，充分發揮碳稅的調節功能，減少其對低收入群體和高耗能產業的沖擊。特別是在碳稅制度環節的設計、相關配套措施的協調等方面為中國碳稅制度的設計與實施提供了可行性參考。

四、對中國開征碳稅的法律建議

（一）確定合適開征時間

從世界各國碳稅的開征情況來看，開征時間的確定非常重要。以歐盟“航空碳稅”為例，雖然在經濟危機尚未完全度過之時征收碳稅有貿易保護之嫌，但從其制定時間到開征時間有三年之久，且在此之前，歐盟國家有相對完善的資源稅體系，可見碳稅的開征要有一定的前提。

從中國的角度來講，資源稅改革為開征碳稅做了鋪墊，首先，在一定程度上，資源稅改革厘清了中國資源和能源的價格機制；其次，在相關化石燃料的稅率提高的基礎上，應考慮到要為碳稅改革留下一定的空間，這就為資源稅改革之后開征碳稅提供了一定的條件，所以只有在資源稅改革后開征碳稅才是最佳時機。但考慮到兩個稅種出現得過于密集，所以需要有時間來接受化石燃料價格的上漲。在碳稅開征時間的問題上，多位著名學者高調表態：“我們希望是在‘十二五期間開始征收碳稅”。

所以，在資源稅改革后必須設置一個過渡期。同時根據全球氣候問題談判的形勢，《京都議定書》附件1中規定國家的履約時間是2012年，再根據“巴厘島路線圖”達成的協議，2012年后在要求發達國家承擔減排義務的同時，發展中國家也必須采取行動進行減排。

中國在開征碳稅后還要完善環境稅收體系。在開征碳稅的同時，中國還面臨著要開征二氧化硫、廢水等環境稅的迫切任務，根據相關規劃，中國計劃在2014年或之后的時間內開征其他環境稅，并根據實施的具體情況，完善環境稅制。

（二）稅率標準的確定

歐洲目前現行的碳稅是200至300元每噸，折合下來每噸煤的成本提高400至600元。如果中國初期采用這個價格，經濟發展和國家的產業結構將會明顯受挫，承擔不起?？紤]到經濟發展將會受到影響，企業作為納稅人也是接受不了的，所以稅額起初可能會定為每噸二氧化碳征收10至20元，而后企業一定會逐漸適應過來，稅率再逐步提高。

根據相關資料顯示，燃燒1噸煤將產生1．9噸的二氧化碳，以目前的煤價計算，征收碳稅將使煤價上漲3至5個百分點。煤炭漲價則必然導致電價上漲，各類型火電廠使用的燃料幾乎都是煤，而煤價是發電的主要成本。從中國現實情況來看，經濟發展還處于初級階段，為了激勵納稅人積極實施二氧化碳減排措施，但又不能降低中國能源密集型產業的國際競爭力，征收碳稅應從低稅率開始，且短期內保持穩定，不給低收入人群的生活帶來困難，這樣對經濟負面影響較小，然后再逐步提高。還要根據中國社會的發展現狀以及在國際上的影響力，建立逐步上升的碳稅機制，以便完全體現碳稅的在節能減排上的重要功能。

（三）征稅對象的確定

征稅的對象非常重要，它關系到碳稅制度能否順利實施。部分觀點認為碳稅的納稅對象應為向自然環境中直接排放二氧化碳的單位和個人。根據碳稅的征稅對象，中國碳稅的納稅人可以相應確定為：向自然環境中直接排放二氧化碳的單位和個人。這個征稅對象的范圍既涉及了能源上游產業，也包含了終端用戶。就目前來看，對個人生活用煤和天然氣所排放的二氧化碳應暫緩征稅。

不過，這一征稅對象的范圍仍然顯得過大。從實際來看，規模較大的企業和能源產業中的上流產業在承受征稅負擔的同時，具備將其負擔分解并傳遞給終端用戶和下游產業的能力，但是后者則沒有能力這樣轉移負擔。而另一方面，針對全社會行為收稅不僅操作起來難度較大，同時涉及個人碳稅也容易引起大眾的反感，效果并不會明顯好于只針對能源上游大企業征稅的情況。故而在考慮征稅對象的時候，盡量將征稅的目標放在能源產業上游的大企業上，并且合理地將稅率控制在較低的程度上。

（四）稅收優惠政策

從歐洲國家的經驗來看，碳稅優惠措施方面的內容主要分為三個方面：一是能源密集型產業在碳稅征收過程中負擔會很重，應當給予優惠。征收碳稅會影響企業的在國際市場上的競爭力，對能源密集型產業實行稅收返還或者稅收減免政策以資鼓勵，國際上為減少碳稅征收對企業國際競爭力的影響一般都采取這種方法。二是對二氧化碳減排達到一定標準的企業給予獎勵，因為開征碳稅的目的就是要減少二氧化碳的排放，因此有必要鼓勵一下該企業繼續努力減排。三是對居民個人的優惠，對于因征收碳稅而受影響較大的一些居民，如低收入者等，為了其基本的生活保障，應當給予適當的優惠。

那么，結合中國的具體情況，中國碳稅的優惠政策同樣應考慮如下幾點：

第一，為保護能源密集型產業在國際市場的優勢地位，可根據具體情況，在不同階段對受碳稅影響較大的能源密集型產業設定不同的稅率，建立健全合理的稅收減免與返還機制。但能源密集型產業在享受這些優惠的同時，要與國家簽訂一定標準的二氧化碳減排協議或使用新技術等相關協議，在節能減排方面做出自己的努力。

第二，對于積極自覺率先使用先進技術的企業，二氧化碳減排和回收達到一定目標的企業，給予減免稅收的優惠措施。

第三，根據中國現階段的國情，從關注民生和構建和諧社會的角度出發，對于家庭生活燃燒的煤和天然氣所排放的二氧化碳，暫時免征碳稅。