海事機構在非通航水域管理中的作用

張艷南

“十二五”期，在實現從“管制型政府”向“服務型政府”轉變的大背景下，公眾對政府提供公共服務的要求越來越高，交通運輸的熱點問題越來越引以關注，特別是農民兄弟對交通運輸服務均等化的要求尤為強烈。在非通航水域船舶管理中發揮海事職能，保障農民兄弟安全、便捷出行，是海事部門提高公共服務能力，實現“一切為了水上安全， 一切為了人民滿意”海事精神的集中體現。

黑龍江非通航水域安全概況

黑龍江省內江河湖泊眾多，有黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江和綏芬河五大水系，現有湖泊、水庫6000余個，水面達80多萬公頃。其中流域面積在50平方公里以上的河流約1918條，5000平方公里以上的河流有27條，10000平方公里以上的河流有18條，0.1平方公里以上的的湖泊泡沼640個。在這眾多的江河湖泊中，除黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江這四條河流的主干線是通航水域外，其余均是非通航水域。

近年來，按照黑龍江省振興戰略規劃和發展要求，全省各條戰線積極落實上級要求，努力實施經濟發展各項舉措，展現出良好的發展勢頭。各涉水市縣，依托境內河流水域，開設渡口、建造船只、開采江砂、河流游覽、游艇漂流等，水上經營活動不斷興起。但由于非通航水域各地方政府沒有設置專門的管理機構，各項管理措施沒有很好地落實到位，加之這些區域航行的船舶船況差，安全設備簡陋，操者對水上安全航行知識掌握不多，超載、超員，使得群死群傷的水上事故時有發生。近年來非通航水域，船舶發生的事故占黑龍江省水上交通事故的比例較大，特別是死亡人數占總死亡人數的90％以上。

2007年10月23日呼蘭河(松花江支流)，一艘不足六米的小舢板船載19人過河收割莊稼，由于嚴重超載(后經核算該船最多可載5人)，船離岸10米即發生沉沒，船上人員全部落水，造成8人死亡，2人失蹤的重大事故。

2007年7月23日在呼瑪河(黑龍江支流)一艘農用船載10人過江收割作物，小船行至河中心處，由于超載和風浪影響翻沉，造成死亡5人死亡、2人失蹤的較大事故。

2010年5月23日，黑龍江省綏化市慶安縣呼蘭河綠野山莊河段李貴渡口一客車通過停泊在岸邊的渡船時直接墜入河中。造成6人死亡，14人失蹤。從統計分析的數據中不難看出，鄉鎮船舶事故無論從事故起數還是死亡人數都高于其他船舶事故，這些事故都反應出了一個共同的特點，既這些事故的發生水域均為毗鄰鄉鎮的非通航水域。

2011年，交通運輸部針對黑龍江省的實際情況，做出了有關黑龍江省不成立地方海事機構，由黑龍江海事局擔負水上交通安全管理職責的決定。為全面落實交通部的決定精神，更好地促進黑龍江省地方實施經濟振興發展戰略要求，指導各地方政府積極落實水上交通安全管理工作，黑龍江海事局已經做出了實施黑龍江省水上交通安全管理“全覆蓋”的重大決策和戰略部署。目前，由于監管機制、責權界定、法規支撐等諸多因素的不確定性，在非通航水域船舶安全監管中，面對點多、線長、面廣，人員少，監管成本高的實際，如何作到既不缺位、也不越位，更好的履行監管職責，做到盡職免責，實現水上安全形勢持續穩定，是我們需要認真研究的。

正確理解法規的授權，明晰海事監管職能

“最有效的監管，就是最優質的服務”海事機構在非通航水域，實施鄉鎮船管理中，為相對人提供的公共服務產品，首先要解決監管有法授的問題。按照《關于進一步明確水上交通安全監管職責分工有關問題的通知》（中編辦[2005]9號）、《中華人民共和國內河交通安全管理條例》、《黑龍江省鄉鎮船舶和渡口安全管理辦法》等相關文件規定要求，對于在非通航水域航行的鄉鎮船舶應由縣鄉政府參照有關規定落實監管責任，農自用船舶屬于鄉鎮船舶一部分，應由縣鄉政府具體負責管理。作為海事管理機構，應當對非通航水域的船舶安全進行監督管理，督促主管部門落實安全責任，牽頭建立信息通報及溝通協調機制，充分發揮各相關部門及地方人民政府的作用，協調配合，形成合力，共同對農自用船舶實施規范化、長效化管理，保障非通航水域的水上安全。也就是說海事機構首先必須依據國家相關船舶航行的相關標準，明確把握海事機構在非通航水域船舶安全監管的職責。加強非通航水域，農自用船舶水上交通安全管理的宏觀業務指導。對發現的問題，及時給當地政府下達水上交通安全管理建議書，對可正常航行的農自用船舶要發給安全航行指導告知書，對不具備航行條件的船舶，給當地政府下達提示告知書

強化監督指導職能，多渠道便民保安全

黑龍江省的鄉鎮船舶，主要航行區域為非通航水域，切實發揮海事部門在管理工作中的業務指導、技術支持的作用，推進農用船安全管理責任制的落實，強化農用船管理，是黑龍江海事服務地方經濟的重要舉措之一。這幾年航期內均投入了大量的人力物力，對全省農用船現狀進行了實地的調查摸底。根據調研情況，制定《關于鄉鎮非運輸船舶監管的指導意見》；充分發揮海事機構在水上安全監管工作的主體作用，聯合安監局、農委、交通廳開展有針對性的農用船專項治理行動；組織專家編寫《駕駛、輪機常識》，編制《農用船舶事故案例集》，深化農民船員安全教育；加強對農用船安全管理的監督和指導；指導地方政府落實鄉鎮船舶安全管理責任制，為鄉鎮政府提供《鄉鎮船舶管理臺帳》、《鄉鎮船安全航行告知書》等管理文書；開展鄉鎮船舶安全檢查，指導鄉管員進行有效監管；召開新聞發布會公開我們的服務承諾。

發揮行業技術優勢，“三證合一 ”保安全

大量的實地調查表明，大部分航行于非通航水域的鄉鎮船舶, 特別是那些農用船舶和從事對江運輸的小型船舶都是非正規造船廠建造的, 沒有設計圖紙, 沒有專業技術人員, 建造者僅憑個人陳舊的傳統做法, 建造時未向任何船檢部門報審, 施工中也未經船檢部門監督，但這些船舶卻承載著鄉鎮村屯百姓的出行、農忙時節的水上運輸。具有一定的歷史性和社會性，完全取替是不現實的。用科學的方法保障小型鄉鎮船舶安全，為渡口渡船、鄉鎮船舶和船員提供海事保障服務，讓農民兄弟乘上平安渡、放心船，實現人民群眾安全便捷出行的基本要求，支持社會主義新農村建設，是海事部門義不容辭的職責。06年開始在哈爾濱轄區范圍對一部分船況較好的農用自用船，在特定的水域內，在達到基本安全航行條件的前提下，試行辦理以《船舶所有權證書》、《船舶檢驗證書》、《船員證書》合一的《農民自用船舶管理證書》，簡稱“三證合一”證書。 實行船員培訓、檢驗、發證所有費用免除的政策。使鄉鎮農用自用船的管理逐步科學規范。

積極促進地方立法，扎實管理責任制的落實

按照《中華人民共和國內河交通安全管理條例》的規定，海事對鄉鎮船管理應盡到指導和監督管理義務；政府對鄉鎮政府盡到了責任制的責任落實義務；而將管理責任直接指向鄉鎮政府。該《條例》只要求鄉鎮政府明確管理責任人，沒有明確職責，操作性較差。幾年來我們充分發揮海事機構的專業職能作用，積極協助地方政府，通過地方立法，進一步明確鄉鎮船舶管理的具體內容，對鄉鎮船舶實施日常監管，落實管理責任制，提高管理效能。目前省內已有哈爾濱、佳木斯、齊齊哈爾等主要涉水地區頒布實施了《鄉鎮船舶和渡口交通安全管理辦法》。《黑龍江省鄉鎮船舶和渡口安全管理辦法》的頒布工作也在積極進行中。

海事在非通航水域管理中提高公共服務能力建設的思考

在市場經濟條件下， 提升執政能力與增強公共服務職能是政黨政治的重要內容。執政黨建設的根本任務在當前必須盡快提高黨和政府及廣大領導干部，提供公共產品和公共服務的能力。海事機構在非通航水域船舶安全管理中發揮職能作用，這是服務新農村建設的需要，也是市場經濟發展的需要，更是加強政府公共服務能力建設的需要。因此：

只有高度重視與公民社會的有效溝通，積極回應民眾的要求，努力引導民眾主動參與提供公共產品和公共服務，不斷滿足民眾的利益需求，才能減少民主進程中的政治風險，才能促進黨與群眾的和諧關系。

政府公共服務能力的建設，單有思想上的動員和理論上的認識是遠遠不夠的，還需努力完善公共服務的制度建設，實現制度的監督約束作用，保證政府及相關機構公共服務職能的有效履行。因此服務型政府必須在法治的架構內生成，在法定職權范圍內依法而行。政府提供什么服務和怎樣的服務，取決于法律、法規的授權。

服務手段和方式也是提高公共服務能力的重要內容。注重利用現代科技手段，提高公共服務的能力和水平。不斷發掘和創新監管模式，才能更好地提供公共產品、提供公共服務。例如：根據水域實際和運輸功能制定相應的船舶檢驗、安全檢查、最低配員的標準；利用信息平臺掌握非通航水域船舶的實時動態、百姓的利益需求減小監管的盲區；與政府主管部門積極協作，聯動執法；建立相關制度，實現非通航水域，鄉鎮船舶安全監管的長效機制。

非通航水域鄉鎮船舶水上安全監管工作是一項長期的、復雜的體現政府公共服務能力和水平，同時也是落實農村公共服務均等化要求的長遠任務。作為行使水上安全監督管理職能的海事部門，提供安全、便捷、舒適公共服務，是我們的宗旨所在。

(作者單位：哈爾濱海事局)