公共租賃房:我國保障性住房供應體系的核心

郭江華 彭海紅 王海波

摘要：選擇合適的住房保障模式是制度得以成功實施的關鍵。我國目前基本形成了以廉租房、公共租賃房、經濟適用房為主的多層次保障性住房供應體系，雖然有一定的合理性，但也存在許多弊端，如制度內部分割形成“夾心層”、保障水平與收入水平倒置、加大地方政府管理難度等。借鑒國際經驗，結合國內現實的分析結果顯示公共租賃房成為我國保障性住房供應體系的核心是一種理性選擇。

關鍵詞：住房保障制度；公共租賃房；住房管理機構；住房金融

中圖分類號：F293．3文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）06-0022-04

為解決中低收入家庭住房困難，我國推出了廉租住房、安居房、經濟適用住房、公共租賃房等多種保障性住房，雖然取得了一定的成效，但總體而言效果不佳。究其原因固然種種，但保障模式不合理是一個重要原因。本文從國際住房保障模式演變入手，借鑒國際經驗，再結合國內現實，探討適應我國國情的住房保障模式。

一、國際住房保障模式演變及其啟示

（一）國際住房保障模式演變

1． 公共住房。這種住房保障模式起初由政府以直接介入住房市場的方式建造大量的公共住房，然后以低租金的方式供應給低收入家庭，從而達到解決其住房問題的目的。這種方式的理論依據在于政府可以憑借強制力集中各種資源，起到短期內迅速增加住房供給總量的作用。二戰之后，歐洲各國出現了普遍性的“房荒”問題，為了迅速增加住房的供給，歐洲大多數國家如英國、法國、德國、瑞典、荷蘭等均采取了該種模式，成效十分明顯。

然而，由政府直接建造公共住房也出現了許多問題：一是政府承受較大的財政壓力；二是對商品房造成一定的沖擊；三是導致尋租、腐敗等不良后果的發生。為此，西方發達的市場經濟國家后來也比較注重發揮非營利組織的作用，借助非營利組織的力量間接為低收入家庭建造低租金或低價格的住房。如瑞典政府通過給予住房合作社稅收、信貸、土地等多方面優惠，建造了占戰后國內總建房量2/3的住房，使瑞典成為世界上解決住房問題最成功的國家之一。[1]

2. 住房生產者補貼。不管政府是直接還是間接提供住房，均屬于數量調節而非價格調節方式。這種方式不僅具有濃厚的管制色彩，而且容易導致經濟效率損失，另外，政府為了提供公共住房必須大量征用土地，巨額款項也給財政造成很大的壓力。因此，有些國家在“房慌”問題得到基本解決后，住房保障模式開始轉向對房地產營利企業的補貼，即住房生產者補貼，我國俗稱“補磚頭”。具體做法是對房地產營利企業給予信貸、稅收等方面的優惠和支持，以建造符合大眾需求的住房。這種做法曾經在二戰后的西德較為盛行，對緩解當時西德的住房壓力起了重要作用。[2]

3. 住房消費者補貼。對地產營利企業進行補貼的實踐中也出現了一個普遍性的問題，即政府補貼往往在各個環節流失，而政府為了堵住漏洞，又不得不花費巨額監督成本。因此，20世紀70年代，發達國家房地產市場主要矛盾不再是住房短缺，而是貧困者的住房消費能力不足，西方發達國家紛紛采用住房消費者補貼模式，我國俗稱“補人頭”，將貨幣或住房消費券直接補給低收入人群用于購房或租房。

住房消費者補貼模式不僅體現了對不同收入者的區別對待，利于社會公平和提高公共財政的使用效率，而且能夠避免政府對住房市場的直接干預以及提高補貼對象的選擇范圍等。因此，被學者認為是住房保障的高級模式。然而值得注意的是，20世紀80年代發達國家用住房消費者補貼替代住房生產者補貼后，城市住房問題又有所抬頭。如鄧肯·麥克倫南與肯尼斯·吉布、Yamada、Bun ting和moore等人在對英國、日本、加拿大等國住房問題研究時發現，無家可歸的人數增多了、中低收入家庭住房消費比例過大、住房支付能力不斷惡化等問題。究其原因，在于市場機制不能克服土地市場的壟斷性導致的房價上漲。因此，他們認為，僅靠對消費者發放住房補貼是不能有效而徹底地解決城市住房問題的。[3]

（二）國際住房保障模式演變之啟示

1. 住房保障模式的選擇要隨著住房市場變化而變化。從國外經驗來看，政府非常注重住房保障模式的選擇，如二戰后住房供給極其短缺時，采用政府直接或間接提供公共住房的方式起到了迅速增加住房供給量的作用；當“房慌”問題得到緩解后，住房市場的主要矛盾變為住房供給相對短缺，此時發達國家轉向采取住房生產者補貼模式，達到了減輕政府財政負擔和增加住房供給量的雙重效用；到20世紀七八十年代，住房市場的主要問題變成貧困者的住房消費能力不足，以住房消費者補貼模式替代住房生產者補貼模式，制度的效果又更加凸顯了。[4]

2. 需要多種住房保障模式同時并存，但更要突出主要模式。從國外經驗來看，任何時候任何國家都不能靠單一模式解決中低收入家庭住房問題，而是需要多種住房保障模式共同發揮作用，如二戰之后的英國，除了政府直接提供公共住房外，還十分重視社會團體、專門的非營利組織等機構間接提供公共住房；而德國除以住房生產者補貼模式激勵房產企業建設保障房之外，還比較注重住房儲蓄對解決居民住房問題的作用。而相反，有些國家取消住房生產者補貼，單一采用住房消費者補貼卻使城市問題又有所抬頭。

二、我國住房保障主要模式的理性選擇：公共租賃房

（一）我國住房保障模式現狀及其評價

為了解決中低收入家庭住房問題，我國政府推出了經濟適用房、安居工程、公共租賃房、廉租住房等多種保障性住房。就住房保障模式而言，經濟適用房、安居工程屬于住房生產者補貼模式，公共租賃房、廉租住房實物配租類似于西方二戰之后的公共住房，廉租住房貨幣補貼則屬于西方的住房消費者補貼范疇。可見，我國目前是多種住房保障模式同時并存的格局，但是主要住房保障模式尚未明確形成。

多種住房保障模式同時并存，有一定的合理性：首先，我國是一個區域經濟、社會發展不平衡的國家，各地根據本地區經濟社會發展水平選擇相應的住房保障模式，符合因地制宜原則；其次，有利滿足不同收入層次居民不同的住房需求，實現住房梯度消費。

但是，缺乏主要模式的多種住房保障模式同時并存格局存在著諸多弊端：第一，造成制度內部相互割裂，互不隸屬，從而形成“夾心層”；第二，保障水平與收入水平倒置，如經濟適用房保障水平要高于廉租住租房、公共租賃房，但其保障對象收入卻高于后者；第三，加大地方政府管理難度，地方政府需要為每一種保障性住房制定申請、審核、分配和退出規則，否則很容易引發騙購、騙租、套利等行為發生；第四，不利中央政府統一規劃。

總之，多層次的住房保障模式制度設計初衷是好的，但由于制度環境的不成熟，特別是尚未明確主要模式，既不兼顧公平，也難體現效率，改革勢在必行。

（二）改革方向：公共租賃房成為保障性住房供應體系的核心

公共租賃房是近年來住房保障建設過程產生的新生事物，目前雖然尚無定論，但發展非常迅速，北京、天津、常州、青島、廈門、廣州等市都出臺了公共租賃房建設方案與管理辦法，而重慶、深圳則要將其打造成保障性住房供應體系的核心。公共租賃房發展之所以如此迅速且呈一統天下之趨勢，就目前我國現實而言有其合理之處：

1. 有利于提高住房保障制度的可操作性。完善的個人征信體系是保障性住房得以公平分配的前提，但是因各種原因我國尚未建立完善的個人征信體系，即我國住房保障制度先天就不足。在這種制度環境下，設計住房保障制度理應盡量減少對居民收入劃分、統計、核實的依賴，然而，我國現有的多層次保障性住房供應體系恰恰要將保障對象劃分為三六九等。試想連一條保障線都難以準確界定，又怎么能界定清多條住房保障線？而換一種思路將多種保障性住房融合成一種，即公共住房租賃住房，只需界定一條保障線，則難度大大減少，從而提高了制度的準確性、合理性和可操作性。

2. 有利于保障性住房公平分配。我國目前多層次的保障性住房供應體系設計初衷是為不同收入人群提供不同層次的住房，從而實現住房梯度消費，但是人們收入層次的劃分不等同于住房層次的劃分，人們的收入變化也不等同于住房價格的變化，因此，無論將保障性住房劃分得多么細，都無法解決“夾心層”問題，因“夾心層”中還有“夾心層”。相反，將廉租房、經濟適用住房等多種保障性住房融合成公共租賃房，將所有保障人群全都納入該制度范圍，則“夾心層”問題自然解決。如果能進一步完善制度，按收入高低實施反向梯度補貼，則可以解決現有制度中保障水平與收入水平倒置的不公平問題，如果規定“以租為主”或“先租后售”，則可以減少甚至避免經濟適用住房套利、尋租等問題的再現。

3. 只要設計合理也可實現住房梯度消費，防止“貧民窟”再現。如選好公共租賃房地址，配好學校、醫院、商場、公交等基礎設置，戶型建成50平方左右、70平方左右和90平方左右等不同大小的住房，并按面積收租金、物管費等各種合理費用，可滿足不同收入階層不同的住房需求，將公共租賃房保障范圍覆蓋教師、工人、畢業不久的大學生、農民工等多群體，則可防止“貧民窟”再現。

三、以公共租賃房為核心亟待解決的幾個問題

（一）明確中央和地方政府的責任

目前，我國政府在住房保障制度中扮演主要角色已日益達成共識，但就中央政府和地方政府在提供保障性住房的責任方面還沒有做出具體、明確的劃分：第一，中央層面還沒有制定《住房保障法》就保障性住房保障對象、保障水平、制度的實施機構、資金的來源、管理辦法等眾多全局性問題做出明確的規定，只能放任地方政府根據地方實際情況自由決定。第二，地方政府在土地財政的約束下，面臨著提供行政、教育、醫療衛生、文化、住房等一攬子地方公共物品的抉擇問題，而結果往往是保障性住房落實方面不盡人意。

可見，當前明確中央和地方政府的責任非常緊迫。就中央而言：第一，要完善個人征信體系，提高制度的可操作性，確保申請、審核、分配直至退出各環節有據可查；第二，明確以收入而非身份、職業為主界定保障對象，實現制度的公平性；第三，改革中央與地方之間的財政關系，擺脫地方政府對土地財政依賴，從而提高地方政府供應保障性住房的能力；第四，要做好規劃和加大監管，確保制度得以落實。地方政府主要責任在于具體實施。

（二）形成以政府為主導，市場參與的投資融資體系

住房是一種高昂的必需品，需要金融政策給予支持，否則住房問題難以得到妥善解決。為此，發達國家在推出各種住房保障模式的同時，十分重視住房金融制度的建設作為配套，許多成功經驗值得我們借鑒，如德國住房儲蓄制度、美國住房抵押貸款、新加坡住房公積金計劃等。

從2011年始，我國政府在未來5年計劃建設城鎮保障性安居住房3 600萬套，僅靜態估計，建造3 600萬套保障房至少需要融集資金7萬億元。顯然，如何解決保障性住房融資問題是目前必須研究的課題。就中央層面而言，繼提出“依靠地方財政預算、土地出讓金凈收益、住房公積金增值凈收益、公積金貸款”等多方面籌集保障性住房資金后，又發文“支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業，通過發行企業債券進行保障性住房項目的融資。”地方政府層面，有些在積極實踐市場化的融資渠道，如廣州推出REITS。理論界也提出了保險資金、企業年金等長期性資金參與保障性住房建設的建議。[5]

無疑，上述政策、實踐與建設對緩解保障性住房建設資金具有重要作用。然而，筆者認為，要徹底解決保障性住房資金問題，關鍵是要形成合理的融資體系，為制度的可持續發展提供強有力的資金支撐。筆者比較贊成學術界提出的以政府為主導、市場參與的融資體系。[6]其理由在于：保障性住房是準公物物品，根據相關理論知政府付費理所當然；保障性住房建設耗資巨大，就我國政府和住房困難家庭現有財力而言均無法承擔，還需社會資金介入，但保障性住房投資收益較低，如何解決其動力不足的問題，需要政府給予政策優惠，建立風險分擔機制等。

（三）建立和完善住房保障管理機構

從國際經驗來看，發達國家都比較注重住房保障管理機構的建立，專門負責保障性住房各項事宜，如美國成立聯邦住房和城市發展部，德國在州、市級鄉鎮都設有住房保障管理機構，而新加坡的房屋發展局更是全球矚目，其“職能涉及制定建屋計劃、征用土地、設計住宅區以及負責公共住房的出租、出售和管理等各項相關工作”[7]。

隨著我國保障性住房大規模建設并投入使用，我國的住房保障也將邁入“建管并重”的攻堅階段，住房保障管理任務更加繁重。但是由于種種原因，我國保障性住房管理渠道目前處于十分分散的狀態，“多人管理”卻又“無人管理”。

為解決保障性住房管理問題，有學者建議組建國務院基本住房保障委員會或者國家基本住房保障局，研究、制定、實施住房保障制度和政策，整合建設、民政、國土、財政、稅收、金融等相關部門掌握的涉及保障性住房的信息，統籌保障性住房的規劃、建設、供應、分配、管理和流通等各方面工作。[8]

參考文獻：

［1］李正全.發達國家干預房地產市場的政策、演變趨勢及其借鑒意義［J］.世界經濟研究，2005，（5）.

［2］卓菁.淺析中外政府在房地產市場中的干預政策［J］.商業時代，2006，（3）.

［3］尼古拉斯·巴爾，大衛·懷恩斯.福利經濟學前沿問題［M］.北京：中國稅務出版社，2000.

［4］郭江華.經濟適用住房政策［D］.江西財經大學碩士論文，2006.

［5］［6］陳杰.我國保障性住房的供給與融資：回顧與展望［J］.現代城市研究，2010，（9）.

［7］黃安永，朱新貴.我國保障性住房管理機制的研究與分析［J］.現代城市研究，2010，（10）.

［8］王重潤，李晶晶.小產權房現狀及政策研究——基于制度經濟學的分析［J］.經濟與管理，2011，（12）.

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［10］梁紹連，杜德斌.我國住房保障政策公平性的缺失［J］. 城市問題，2007，（11）.

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［12］王英，胡夢陽，顧湘.快速城市化下的重慶公租房制度研究［J］.軟科學，2011，（9）.

［13］從靜，梅琳.英國公共住房政策對我國住房改革的啟示［J］.科技創業月刊，2005，（3）.

責任編輯、校對：關華