地方政府食品安全監管現狀及應對策略探究

蘇云婷

摘要：食品安全關乎國計民生，地方政府是食品安全監管的具體執行者。近期食品安全問題凸現，原因在于地方政府相關執法部門監管不力。因此，優化政府目標、合理匹配事權和財權，完善問責機制，突出地方特色，加強立法，借鑒國外經驗，才能使監管體系切實發揮作用。

關鍵詞：地方政府；食品安全；管制

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）06-0093-04

食品安全是關系億萬百姓切身利益的民生工程，是政府履行公共服務職責的關鍵，更是構建社會主義和諧社會的重要組成部分。隨著“食品加工的技術鏈條已經漫長到讓我們大多數消費者難以根據簡單的生活經驗來判斷食品是否安全的程度”[1]，政府行政力量的介入顯得異常重要。近二十年來，國家為了加強食品安全監管，出臺了一系列法律和措施，從1993年的《中華人民共和國產品質量法》到2009年的《中華人民共和國食品安全法》，期間頒布實施的基本法律法規100多個，專項法律法規近700件[2]。地方政府出臺的各種食品安全監管措施更是不計其數，食品安全越來越成為整個社會關注的焦點。然而，雖然層出不窮的法律法規，日趨先進的監管技術，一路高歌的嚴打整頓，為食品安全提供了有利保障，但是，從目前的實際情況看，效果并不理想，食品安全形勢依然嚴峻。地方政府是國家食品安全監管的具體執行者，其所處的地位、所承擔的職責、所擁有的權限決定了它是整個監管過程的關鍵。縱觀中國食品安全監管工作的進程和現狀，可以發現地方保護、有法不依、執法不嚴、監管不力等現象時有發生，食品安全并沒有得到切實的保障，地方政府監管效能明顯不足。

一、地方政府食品安全監管的現狀

近些年來，隨著中央政府對食品安全問題的重視，地方政府在監管執行方面顯得更靈活，也獲得了更多權利，能夠依據中央有關法律法規結合當地實際情況制定本級政府的食品安全監管規章；監管技術日趨先進，包括檢驗檢疫設備、方法、人員等都較以往有了較大進步；執法手段日益多樣，在保證公民食品安全、促進食品行業發展等方面取得了很大成效。但是，有進步并不代表沒有問題，仔細審視地方政府當前的食品安全監管，仍然會發現許多不盡人意之處。

1. 地方政府監管目標存在偏差。從正面講，政府之所以進行食品安全監管，最主要的目標就是保證公眾食品安全，促進食品行業的長遠發展。然而，在具體執行中，地方政府往往處于矛盾之中。一方面，要顧及本地的GDP增長水平，一方面又要維持當地社會穩定。就目前的情況來看，似乎大多數地方政府還是會毫不猶豫的選擇前者，因為畢竟食品安全僅僅是影響社會穩定的一個方面而已，只要不出現大的事故，沒有人會把主要精力投到這個上面。就算發生了特大食品安全事故，只要全省、全市不遺余力的狠抓一段食品安全，風頭一過，一切就又可以恢復從前。繼三鹿奶粉案件之后，雙匯“瘦肉精”的出現就是一個很好的例證。

2. 地方財政羞澀，影響監管意愿和能力。我國實行分稅制改革以后，各地的財政自主權已經得到了很大的改善，但是由于受到自身財政積累現狀的約束，以及經濟發展水平的制約，很多地方政府仍然沒有擺脫囊中羞澀的局面，很難拿出經費用于食品安全監管。在雙匯“瘦肉精”事件之后，農業部調查組的人員曾透漏，畜產品檢驗檢疫的基層部門缺少編制、人員、儀器和資金的問題在整個事件中暴露無疑，直接導致了部分工作人員的失職、瀆職[3]。而且，財政資金的緊缺，也使部分政府在衛生許可證的頒發、工商執照的辦理、甚至檢驗檢疫過程中，無視客觀規定，人為的篡改相關標準，縱容不法商販的經營活動，以增加財政收入，為地方食品安全埋下了嚴重隱患。

3. 問責機制缺失，政企利益相容嚴重。所謂的利益相容，最直觀的理解就是雙方都可以從中獲得好處。一些企業寧愿拿出利潤的10%去換取一張相關機構的免檢證書，也不愿意每年繳納1%的檢驗費。原因有二：一方面他們疲于應付相關機構工作人員的吃拿卡要，另一方面企業可以一勞永逸，為自己將來可能犯的錯誤買下一份長期保單。相關部門又何樂不為呢，既獲得了經濟實惠，又減少一部分工作，甚至還可以享受的到該企業為當地經濟帶來的利益。

4. 監管職能交叉重疊，責任不明，難成合力。在2009年2月28日《食品安全法》通過之前，我國的食品安全監管呈明顯的“九龍治水”特征，涉及部門包括工商、質檢、衛生、農業、藥監、商務等近10個之多；此法出臺之后，規定食品安全管理權仍歸多部門共有，各部門在各自不同的環節和領域、場所內形式各自的權利，看似分工已經相當明確，殊不知執行是難上加難。權利的分散和責權脫節，造成的監管真空、重復監管、越權監管現象時有發生，一旦問題出現，往往連問責的人都難以確定，嚴重的條款分割致使統一協調難上加難。

二、地方政府食品安全監管不力的原因

食品安全問題產生的最重要原因是信息不對稱，資源的最優配置沒有保證，消費者、生產者乃至整個市場都容易蒙受損失[4](P24)；而即使市場中的決策者在一定情形下能夠獲得完全、充分的信息，他們仍然有可能做出非理性的決定，所以無論從哪個角度講，政府監管都是有必要的[5](P34)。通過對地方政府食品安全現狀進行分析，不難發現當下地方政府的食品安全監管效能明顯不足，監管部門的執行能力、強度不夠，達不到預期效果，因此，要從根本上解決這一問題，就必須找出其癥結所在。

1. 經濟增長的目標牽引。對任何一個國家而言，經濟增長都是一個古老的話題。改革開放三十年來，國人早已習慣將經濟增長視為政府執政能力的檢視器，每一年度各個省市都會制定各自的經濟增長目標。經濟增長可以為一個省份、一個地區帶來短期內無可比擬的機遇與利益。自從分稅制改革以來，增加財政收入的要求，強化了地方政府追求經濟增長的動機。稅源的缺乏，致使地方政府尤其是一些基層政府陷入財力窘境，面臨著無法正常履行職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和服務，更無法實現公共服務能力均等化目標的困境。為了改變這種狀態，地方政府唯一能抓住的救命稻草就是實現經濟增長，只有經濟增長了，稅源才能擴大，能夠支配的財政收入才有可能增加，才可以行使更多的權利，承擔更多的責任。因此，寧愿用炫目的經濟數字掩蓋背后的失衡與危險，也不愿意落下經濟落后大省、經濟貧困縣的惡名。而要實現經濟增長，地方政府最先要發展的就是三大產業，而在這三大產業之中，食品安全涉及農業和工業兩個層面，無論是農產品生產還是食品加工都在經濟增長中占具很大比重，地方政府在監管中必然要三思而行。

2. 干部晉升機制的驅動。曾幾何時，GDP成為了衡量一方官員執政能力主要指標。以經濟增長為主要指標的政績考核制度解決了地方政府的激勵問題，而通過經濟增長來獲得自身政治生涯的無限前途也成為了地方政府官員的主要激勵。無論是地方政府還是廣大官員，短時內都難以擺脫這種思維、行為慣性和GOP增長偏好。以食品行業現在的發展狀況來看，雖然算不上第一大支柱產業，但也深深影響著當地的經濟發展水平，特別是一些向雙匯、三鹿、伊利、蒙牛這樣的名企，更是與當地經濟有著千絲萬縷的聯系，一旦監管過于嚴格，很可能打消大企業們的投資熱情，一旦有損企業利益，那么很可能使其另謀新路，使當地失去一個納稅大戶，對當地的上下游產業造成毀滅性的打擊，進而影響地方經濟發展的進程。

3. 地方政府與食品生產企業存在利益相容性。地方政府與食品生產企業之間的利益相容性表現在，食品生產行業的發展或者更直接的說食品產量的增加，一定程度上可帶動上下游產業發展，有助于就業率提升，居民收入增加，從而促進當地經濟發展，增加地方稅收和政府財政收入。反之，則會使企業和政府雙方受損。對于任何一個地方政府來說，監管都具有不穩定性。在食品安全監管相對放松的時期，政府行為對食品生產有正向的激勵作用，這種激勵產生的最終社會結果不一定是好的，但是對于企業自身來講，卻可以使其達到產量增加，獲得提升利潤的契機。而地方食品行業的發展，企業利潤的增加，又會在一定程度上促進當地經濟發展，增加地方財政收入，從而使政府也獲得一種激勵，即在政策允許的范圍內繼續放松食品安全監管。而反之，當政府監管過嚴的時候，那么從直觀上看政府的財政收入要受到影響，但是它卻收獲了社會穩定的政策效果。那么也就是說，在兩種利益相容關系中，政府往往都是有很大的選擇余地，而做何種選擇主要取決于近期的重點目標究竟是經濟發展還是社會穩定。更坦白的講，如果沒有重大食品安全事故，地方政府很難有動力去對那些違規生產行為進行嚴格的監管和查處糾正，而從企業層面來講，它也會利用各種各樣的尋租行為來強化政府選擇放松監管，因為只有在這種情況下它與政府的利益相容才可能實現。

4. 地方政府食品安全監管體制存在漏洞。首先，層級政府之間的權、責、利關系不明晰。中國政府的食品安全監管，體現為從中央到地方的垂直管理系統。在整個監管過程中，上一級機構主要負責發布各項指示和要求，具體執行工作由下級各相關單位承擔，接受上級監督。在權力分配上，上級擁有更大的優勢，而在責任劃分上，地方往往承擔的更多。其次，同級政府不同部門之間權、責、利關系混亂。食品安全監管涉及衛生、農業、質檢、工商、環保、法制等多家機構，各單位從中央到地方的垂直系統十分復雜，由于地方缺乏有食品安全監管的綜合協調部門，且食品安全監管呈“分段監管為主、品種監管為輔”的特征，因此，同級政府不同部門之間常常出現權力、職能交叉重疊，責任不明、利益不均等狀況，導致監管過嚴或者監管真空的出現。再次，政府問責機制缺失、效果差。由于我國的監管體制存在著多部門執法、職責規定不清晰、職能重疊等現象，因此，行政責任的區分和追究相對困難，且食品安全事故責任人處罰方式的依據相當寬泛。行政問責程序簡易，問責多在重大事故發生之后，迫于社會壓力在極短的時間內迅速做出，處理決定多帶有較大的主觀色彩，沒有充分發揮司法權力的作用，降低了行政問責的權威性。

三、強化地方政府食品安全監管的建議

基于上述分析，可見在當前重大食品安全事故接連發生，食品安全監管疑似無效的現狀下，提升地方政府的監管效能異常關鍵。

完善政績考核制度，優化地方政府目標選擇。地方政府的目標選擇決定其工作重點，也制約著監管行為的強弱。目前在中國，地方政府都面臨著經濟增長和社會穩定的雙重目標選擇。雖然每位官員都明白二者兼顧才是最優狀態的道理，但是迫于現實壓力，厚此薄彼的選擇經濟增長也確為實情。完善地方政府的政績考核制度是解決這一問題的重點，而要實現政績考核制度的根本性完善，關鍵在于要在全國范圍內建立一個注重指標體系全面性的政績考核系統。改革政績考核指標設計思路，糾正以往重經濟指標、輕非經濟指標，重顯績、輕潛績的考核方式，將環境保護、社會發展、生活質量、幸福指數等納入政績考評體系。考慮在全國組建獨立于政府的專業性評估機構，通過立法清楚界定評估機構的權限范圍、組織構成、人員配置，經費保障等事項，建立有效的考核責任追究制度和政績考核申訴制度，強化考核結果運用的科學性。

合理匹配事權、財權，增強地方政府監管能動力。如前所述，地方政府在食品安全這類社會性監管問題上并不熱衷，效果不明顯，主要是因為它所擁有的財力、人力、精力無法為其監管提供資源保障。因此，要增強地方政府進行監管的動力與能力，必須合理配置我國層級政府間的事權和財權。進一步深化分稅制改革，努力形成“中央——省——市縣”三級框架，在扁平的框架內構建財權與事權相呼應，財力與事權相匹配的財稅體制。中央政府可以考慮提供專項管理資金，解決目前檢驗檢疫平均水平落后，基層監管部門設備不足等問題，使填補目前的財政供養機制缺口，使其有足夠的能力獨立的進行食品安全監管。理順同級政府不同部門間的事權關系，通過立法等方式進一步明確各部門的具體職責，避免出現胡亂執法、推諉責任的情況。

完善問責機制，促進規范執法。強化人大、司法、社會民眾、新聞媒介的異體問責行為。發揮人大方面的監督、質詢、特別問題調查、任免等職能，建立檢察機關與政府檢察機關、紀檢部門的工作協調機制，確保司法監督權獨立，保障新聞自由和媒體知情權，構建公民參與監督問責的制度平臺，建立利益驅動機制，用利益來引導消費者的行為，提高消費者監管的動力，[6]積極推進公民問責的法制化進程。規范問責程序，確保整個過程的透明、公開，增強各方對行政問責的信心。適當拓寬問責范圍，強化問責機制的日常約束功能，完善被問責人員的復出任用機制。

鼓勵地方政府創造性的進行食品安全監管。鑒于不同的地域在飲食習慣上有很大差異，因此，需要各地在食品安全監管上要充分做到因地制宜，提升其主觀能動性。國家可以考慮給予地方政府更多的監管權利，鼓勵其創造性的執行食品安全監管工作[7]。比如特色小吃監管問題，如果依照原有的監管方式對無證經營進行取締打壓，雖然可以在一定時間內保證食品安全，但卻影響了對傳統工藝的繼承，剝奪了消費者享受美食的權利。對此，地方政府就可以創造性的進行食品安全監管，即通過建立特色小吃一條街，由工商、衛生負責對整條街的監督管理，將其納入一個合法的體系中來，實現商販、消費者和政府的共贏。

完善食品安全監管的立法支持。根據國外經驗，如果想做好食品安全監管，必須做到立法先行。我國目前雖然已經有了《食品安全法》這一核心法律和許多關于食品安全的條例法規，但是許多規制都只是做了原則性的規定，缺乏完整性、系統性，因此，還必須進一步的完善立法體系，加強對各配套法律的清理、修改和重訂工作。除此，還應該加強立法的專業性，可以針對分段管理體制和食品按品種管理共存的模式，通過法律進行界定。

推廣國際標準，促進政企共贏。國家可以根據具體國情，推廣國際先進的食品安全監管手段，如發達國家廣泛使用的HACCP承認制度和GAP倡導制度。可以先通過試點的方式，在某些地方通過給予食品生產企業一定稅收優惠和財政支持的方式，鼓勵企業接受這種制度，在實驗中總結經驗教訓，然后向全國推廣。通過向國際標準看齊的方式，提升我國食品工業在國際上的聲譽，進而促進企業的繁榮和地方經濟發展。

四、結論

食品安全是國民生存和發展的基礎。作為社會公共利益的代表，政府在食品安全監管方面承擔著重要責任。而地方政府作為食品安全監管的具體執行者，其監管的力度直接決定著食品安全監管的效果。隨著近年來食品安全事件頻發，地方政府對食品安全進行監管的必要性和緊迫性日益凸顯。目前，地方政府食品安全監管效能并不盡如人意，存在著監管目標偏差、監管意愿與能力弱、溫則機制缺失、監管職能交叉等問題，而造成這些問題的原因在于地方政府在食品監管問題上面臨著社會穩定與經濟增長、職位升遷與行政問責、地方利益與企業利益、管理主體關系等多個雙重矛盾關系的影響，對此，可優化地方政府目標、合理匹配事權和財權、完善問責機制、凸顯地方特色、加強立法、借鑒國外經驗等方面使現有監管體系切實發揮作用。

參考文獻：

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［2］李懷，趙萬里.遼寧省食品安全現狀、成因及解決對策［J］.大連大學學報，2008，（4）：102-106.

［3］李鵬，李興軍.雙匯“瘦肉精”事件透視：監管漏洞令人驚心［N］.瞭望新聞周刊，2011-04-02.

［4］查爾斯·沃爾沃.市場與政府［M］.北京：中國發展出版社，1994.

［5］史蒂芬·布雷耶.規制及其改革［M］.北京：北京大學出版社，2008.

［6］李長健，陳占江.我國食品安全問題及其原因分析［J］.中國科技信息，2005，（16）：15.

［7］楊寧寧，王積田，王玉堂.超市自加工食品安全問題的經濟學分析［J］.哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2010，（3）：94-96.

責任編輯、校對：孟華興