稅收、國家機會主義與憲政民主

[摘要]長期以來，我國政府的稅收和財政收入保持著較高的增長率，是GDP增速的兩倍多。從制度經濟學的視角看，中國的高稅率是政府的機會主義所使然，而其解決辦法是通過憲政民主遏制國家機會主義行為，即在憲法上限制和約束政府的征稅權。

[關鍵詞]稅收；國家機會主義；憲政民主

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）52-0069-02

1國家機會主義與政府征稅

按照國家起源的契約論觀點，國家提供公共服務以及保護人民的私有產權、保證公正契約得到實施，作為回報人民向政府交稅，國家便產生了。制度經濟學家威廉姆森認為，由于契約的不完備性，人天生具有機會主義的傾向，即一旦有機會就損人利己。以此推之，國家作為政治家的組織也會產生機會主義，即國家機會主義。國家機會主義說的是政府有侵犯私有產權，掠奪民間財富、掠奪人民財產的天性。國家機會主義有兩種基本形式，一是超發貨幣，二是征稅。

馬克·吐溫曾經說：“只有在國會休會期間，納稅人的財產才是最安全的。”他說的是，在美國國會休會期間不會有任何增稅法案通過，這樣納稅人的財產就不會因為新的增稅而縮水。這句話諷刺的是政府任意加稅的行為。

根據《福布斯》雜志公布的結果，在世界稅收痛苦指數排行榜中中國的排名一直位居前列（2005年排第二，2006、2007年排第三，2008排第五，2009排第二，2010排第三，2011排第二），盡管財政部和國稅局一再對此加以否認，但中國稅負水平偏高是一個不爭的事實。有人調查發現廣東省東莞市的大部分私營企業都存在偷稅漏稅的事實，那些民營企業老板告訴記者，如果按照政府規定的稅率交稅企業根本沒法生存。這一現象起碼說明兩個事實：第一，政府征稅不嚴，征稅成本高；第二，法定稅率偏高。

經濟學家韋森認為，政府的征稅行為實質是政府利用國家的公權力對私人的私權利進行侵犯。由于對稅收的本質沒有確當認識，導致各級政府和財稅部門的官員多年來一直認為政府的財政收入是越多越好。現在大多數地方政府在報政績時，一個是會報本地區的成績是GDP增加了多少，另一個就是會報政府稅收和財政收入增加了多少。在這一錯誤觀念的引領下，2000年以來，按照每年政府工作報告當年的財稅增長目標和當年的實際完成情況，中國政府的財政收入每年差不多都完成當年預算目標的170%以上，有好幾年都超國預算目標的200%甚至300%。這一現象迄今為止竟然沒有引起決策層、經濟學家們和社會各界的注意。正是因為各級政府均把稅收增長作一個政績來考核、來炫耀，把稅收的高速增加視作為自己工作的成就，導致各級財稅部門總是層層加碼。匯集到一起，使過去十多年全國的稅收增長差不多每年都是GDP增速的兩倍。

按照香港城市大學吳木鑾研究員不久前所做的一項研究，1994年分稅制改革前，中國的征稅成本占稅收收入大約是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有人估計認為現在的征稅成本現在是5%～8%。廣東商學院于海峰教授調查數據則顯示中國的征稅成本或則更高：一個地級市的國家稅務局的稅收成本是887%，如果加上基建成本，稅收經費占稅收收入的比重是13.14%。而另一個地級市地方稅務局征收經費達1929%。相比之下，美國的征稅成本大約為058%，新加坡為095%，澳大利亞為107%，日本為1.13%，英國為1.76%。

隨著中國經濟的發展，全國稅收也快速增長，這當然是件好事。但是，稅收增長率遠遠超過了GDP的增長率，這就相當不正常了。比如，2010年全國GDP比2009年同比增長了103%，而全國稅收收入增長率為2300%，稅收增長率是經濟增長率的兩倍多。2010年全國財政收入達到83101.51億元，財政收入比上年增長21.3%，高出GDP增長速度11個百分點。

2稅收專制主義與稅收法定主義

在人類歷史上的大部分時間里，征稅權一直是由政府單方面強制行使的。只是在憲政出現之后，對統治權的控制，才通過對政府的征稅權的約束來實現。在文明社會中，任何人的行動和權力都必須受到法律的限制，尤其是政府的行動和征稅權。1215年的《大憲章》確立的憲政原則是人類走向文明的標志，人類歷史上第一次規定政府征稅必須受到法律和人民的雙重約束。

在封建社會，國家財政是封建地主階級維持其統治、壓迫和剝削農奴及其他勞動人民的一種手段，反映著封建國家與農奴及其他勞動者之間的對抗性分配關系。而在王權至高無上的封建專制制度下，國家賦予統治階級以減免稅的特權，以減少征稅的阻力，同時不再爭取社會的支持，可以不受約束地增加稅收。

人類的智慧難道解決不了政府的無限擴展，納稅人負擔加重，最后導致改朝換代這難題嗎？難道一直沒有找到出路嗎？不是的。在西方社會就早就做過這方面的實踐，而且取得了成功。1215年，一幫貴族挾持英格蘭國王約翰，把約翰王圈在一個城堡里頭，要他簽一份協議，這份協議里面有很多條。其中最關鍵的一條就是以后國王不能自己決定征稅，必須與貴族委員會商量。征稅從來都是國王自己說了算的，哪能跟別人商量？別人不同意還不能征，有這事嗎？從來沒有過。但是這些貴族，他們就要改改這個慣例。約翰王當時是無地王，他確實已沒多少實力，給民眾包圍了，城堡外面是人山人海，他沒辦法，最后只得在《大憲章》上簽了字。這是人類歷史上非常重要的一個文件，從此國王的錢袋子就被別人給搶了。國王的錢袋子就是財政權、治稅權，這是政治權力，不是經濟問題。

1908年晚清政府頒布的《欽定憲法大綱》，確認君主立憲制，這是中國近代史上第一部憲法。它以法律形式規定了“君上大權”，意味著皇權法定，這在封建舊制中是絕無可能的。此為中國之稅收法定主義的起源。然而，稅收法定主義并沒有因此根植于中國的土壤，關鍵因素仍在于市場與資本在中國并沒有發展成為與封建皇權相抗衡的政治力量，預備立憲缺乏相應的經濟基礎而最終流于失敗。

可以看出，英國稅收法定主義產生的根本條件是隨著市場與資本因素的發展，基于地位平等的談判限制了國王征稅權的濫用。而中國專制力量的強大使得談判并不成為統治者取得收入的可行選擇。而官僚代理人談判地位的強大只能是汲取更多的租金，而不會形成有利于經濟的發展的制度條件。在強大的專制權力下，市場與資本的發展受到阻礙，沒有自身的獨立地位，更多體現出從屬于封建政權的特征。從商業的發展看，在英國，國王不得不為商人提供法律與保護來取得收入。而中國自商鞅變法確立了農本思想后，商業致富一直被視為居富不仁，長期以來的重農抑商政策抑制了商業的發展。

財產權一旦得到憲法的承認，征稅的合法性和征稅權的行使就變成一個迫切而重大的議題。有關征稅的規則問題也凸顯出來。在私有財產權寫入憲法之后，稅收由真正的代議機關來法定，就應該盡早提上議事日程。從這個意義講，納稅人是政府真正的衣食父母，政府官員對作為納稅人的老百姓應當有一種自覺的“感恩”意識。公務員是民眾的公仆也正是在此意義上而言。納稅與憲政的邏輯，是私有財產權邏輯的政治延伸。公民履行納稅的義務是有前提條件的，而不是無條件的。這就是，“沒有代表就不納稅”，否則就是專制；“未經同意就不能征稅”，否則是劫掠。

3稅收憲政：中國政治體制改革的一個關鍵詞

自晚清以來，建設一個繁榮富強的民主和法治國家，是無數中國知識分子和社會有識之士長期追尋的一個夢想，亦有無數志士仁人為之付出過艱苦卓絕的努力。然而，經歷了晚清君主立憲、辛亥革命、1949年中華人民共和國的建國，以及近30年整個社會努力構建一種“計劃經濟”的實驗和30余年的“改革開放”后，構建一個具有民主、法治、公正、和諧且經濟可持續增長與長期繁榮的良序社會，雖然已經寫進我們的憲法，但目前看來仍然是當前我們整個民族的一個遙遠的夢想。天津財經大學李煒光教授認為，現代法治社會的重要特征在于對“公權力”的制約。政府擁有權力、資源，但這權力和資源來自于人民的授權，而且這些權力也只是它履行公共服務職能的必要條件，即在人民授權的范圍之內行使。政府征稅，不是為了供養和侍奉權力，不是為了養活自己，更不能為所欲為。除了提供公共產品和公共服務，國家和政府沒有其他存在的理由。現代法治國家是建立在對私有財產權保護基礎上的。國家征稅，就意味著國家對私有財產權的承認。一個非常淺顯的道理是，既然產權是確定的，在對私有財產進行征收之前，就必須取得公民的理解和同意。……承認國家征稅的“納稅人事先同意”原則，才有可能建立一種能夠制約政府征稅這個權力之手的制度。

為什么要以憲法的形式對政府征稅的權力加以限制？傳統觀點認為稅收法定會有效地限制過度的稅收和過度的公共開支，防止稅收剝削。在這種觀點下，就征稅權施加憲法性約束是多余的。其實不然。諾思認為，憲法是一個政治經濟體制最基本的法則，它的制定是用以界定國家的產權和控制的基本結構。從諾思的觀點出發，稅收法定為利益集團提供了通過影響政治決策改變稅收的可能，從而破壞憲法所界定的社會基本產權體制。憲政民主的實質是“限政”，即通過憲法條款對政府權力的限制，這個限制首先就體現在對政府征稅和用稅的限制上。

《中華人民共和國憲法》第五十六條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”可以看出中國憲法只規定了公民納稅的義務，絲毫沒有限制政府的征稅權。30多年的改革開放，經濟體制進行了大刀闊斧的改革，中國經濟取得了巨大的成績。現在看來，中國經濟能否取得進一步的較快增長，關鍵在于政治體制改革，而政府的征稅權受到憲法上的限制和約束（即稅收憲政民主）應該成為中國政治體制改革的一個關鍵。

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[作者簡介]徐明（1986—），男，湖北孝感人，新疆財經大學經濟學院2010級政治經濟學研究生，研究方向：公司治理與現代企業制度。