淺談3S技術在土地執法監察體系中的應用

崔志明

[摘要]通過RS/GIS/GPS技術在執法監察工作中的應用分析，討論建立一種靈活、高效的執法監察系統。

[關鍵詞]3S；執法監察；動態巡查；“一張圖”

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）52-0124-02

1引言

隨著經濟建設的高速發展，用地需求急劇增長，導致保護耕地與建設發展的矛盾日益突出，國家整體利益和地方局部利益的博弈不斷激化，土地管理和土地執法面臨的形式十分嚴峻。如何有效防范和遏制各類土地違法違規行為，健全土地執法監察的長效機制，實現集約、節約用地，堅守耕地紅線，已成為擺在國土資源管理部門面前的重要課題。

增強土地執法監察力度是當前我國國土資源管理工作的客觀要求。然而，我國執法監察工作目前仍面臨著“發現難、處理難、預防更難”的困境，執法工作大多數往往依賴于群眾舉報或者上級領導批轉。特別是在面對我國土地資源開發利用過程中暴露出的非法占地、非法批地、耕地破壞嚴重的問題時，由于缺乏有效的技術手段，土地執法監察效果不甚理想。

首先，由于技術條件的限制，多數國土資源執法部門的執法工作高度依賴紙質資料（紙圖、紙質檔案），很難進行主動分析和比對，即使是具體到一個違法地塊，也由于缺少基礎數據的分析和驗證，很難判斷紙圖和紙質檔案資料的真實性；其次，對于發現并定性的違法用地，由于發現過程中定性的流程周期太長、數據協調難度大、技術處理難度高，真正完全定性為違法用地的時候已經建設差不多了，錯過了最佳的處理時間，增加了處理和拆遷的難度；再次，在目前的技術條件下，想要預防違法用地的發生也將更加困難。因此，亟須建立全轄區完整的“一張圖”及基于“一張圖”的“國土資源綜合監管平臺”。

現在我國大多數的執法監察過程還是先在內業進行數據資料的準備，并打印紙質影像圖，然后由執法人員攜帶紙質影像和資料到現場進行核查填寫、拍照。采用這種方式查證圖斑位置，全憑核查人員的工作經驗及周邊環境的熟悉程度，一方面操作復雜，另一方面內業整理準備的工作量極大，工作效率低。同時由于各地方執法所需要的基礎數據和材料參差不齊，很多時候國土執法部門拿到的數據并不是最新的基礎數據，這給土地合法性的判別帶來了極大不便。

近幾年，3S技術在國土行業中得到了廣泛的應用。為了強化土地執法監察力度，國土部門正在逐年加大土地執法行業信息化建設力度。現在，從國家到地方土地執法監管部門都已充分重視3S技術遏制和防范土地違法違規行為方面不斷進行積極的研究和探索，尋求更加快捷、靈活、有效的遏制和防范措施，這些措施在健全土地執法監察制度和鞏固土地市場秩序方面發揮了重要的作用。

23S技術在土地執法監察中的應用

自2000年以來，國土資源部每年都在組織實施土地執法檢查，并逐漸擴大檢查范圍，不斷創新工作方法，逐年實現工作規范化，在發現、查處和遏制土地違法行為及保護耕地紅線方面發揮了重要作用。為了摸清全國的土地資源現況，2007年國土資源部啟動了第二次全國土地調查，利用3S技術對全國土地進行全面核查，在我國第一次實現了高分辨率遙感影像全國的全覆蓋，為國家級數據庫和“一張圖”工程打下了堅實的基礎。2009年，為實現真正的以圖管地，國土資源部提出在第二次全國土地調查的基礎上，利用高分辨率的遙感影像，進行每年覆蓋一次的全國范圍內的遙感監測、土地利用變更復核，并利用該數據進行全國范圍內的衛片執法和土地督察。2008年年底，國土資源部建設了“全國一張圖數據庫”，第一次實現了全國全覆蓋遙感影像數據庫、土地利用數據庫、遙感監測數據庫等內容的建設。2009—2010年，國土資源部在第二次全國土地調查的基礎上，建立了國家級數據庫（土地利用）并建立了逐年更新上報的機制，第一次實現了土地利用數據上報由“數（表）”向“圖（增量包和更新數據庫）”的轉變，為從“以數管地”向“以圖管地”的轉變打下了重要的基礎。2009年，國家成立國家土地總督察，下設9大督察局，由各督察局利用先進的3S技術，對土地的違法行為進行巡察和督察。國家土地督察北京局在建局之初就利用3S技術建立土地利用遙感巡察車進行實地的巡察，先在巡察3700多千米，覆蓋12個城市，鎖定了6個違法目標。

各地利用3S技術建立土地違法查處系統，在建立覆蓋全域的“基礎數據庫”（含基礎地理、遙感影像、土地利用等數據）的基礎上，利用巡查系統和手持機調查取證，結合土地執法的業務特點，修改巡查制度，對一些苗頭性的案件及時制止和依法處理，取得了很大的成效。

3搭建“一張圖”綜合執法監管平臺

由于沒有統一的數據管理和應用機制，導致歷年數據混亂，缺失遺漏，這是土地執法困難的重要原因之一。“一張圖”綜合執法監管平臺的搭建，將為土地執法監察提供一個統一數據支撐平臺，實現“以圖管地”，為土地執法監察提供重要的數據支撐。“一張圖數據庫”是指覆蓋全區域的遙感影像、土地利用現狀、基本農田狀況、土地利用動態遙感監測、土地利用規劃以及基礎地理等多元信息的集合。近年來，多家GIS企業在上級部門領導下，協助各地方國土部門開發并完成了“全國‘一張圖數據庫”。該數據庫的建成，將為土地執法監察提供穩定、持續的遙感監測數據，提供全面、準確、及時的土地利用現狀和規劃狀況，為土地執法監察進行數據挖掘和決策分析提供必要的數據支撐。而“一張圖”的搭建將為土地執法監察提供一個數據支撐平臺，“一張圖”工程建設可以實現多元化數據的統一管理，全面提高土地資源的監察、決策和服務能力。

“一張圖”綜合應用平臺集成了數據庫技術、海量數據管理技術、3S一體化技術，可實時對土地進行動態監測，通過歷年數據對比分析、多年數據疊加分析等手段對土地執法監察信息進行展示和分析，有效提高了土地執法人員業務分析水平和補助領導進行整體分析和宏觀調控能力，為領導進行決策支持提供了必要的技術支撐。

“‘一張圖數據庫”從根本上解決了土地執法監察數據不全、依據不足和無法定性等問題。土地執法監察人員可以在圖上進行基本農田非耕地預警分析、新增建設用地預警分析、新增建設用地的趨勢分析、新增建設用地的結構分析等，并可將分析的結果動態生成報表，然后進行匯總，生成決策分析報告。此外，使用“‘一張圖數據庫”數據可挖掘得到疑似新增建設用地圖斑，然后將其下派給指定的手持和PDA，從而使得土地執法更具有目的性和針對性。

基于“一張圖”綜合執法監管平臺的建設，是在建立“‘一張圖數據庫”的基礎上，利用3S網絡技術、車輛集成與改裝等技術，搭建執法監察多級網絡指揮中心、車載土地利用遙感執法巡查系統、手持PDA/GPS野外執法調查取證系統、執法監察業務管理與分析應用系統，并具備與建設用地審批、備案等業務系統的銜接與接口，真正形成的多級執法監管網絡體系。利用該體系，將真正實現土地執法工作從“被動應對”到“早發現、早制止、早預防”的工作模式的轉變。

通過“一張圖”綜合執法監管平臺的應用，將使違法用地的快速發現、快速定性、快速查處成為可能，從而確保把違法用地行為消滅在萌芽狀態。

4完善土地違法行為發現和查處機制

遏制土地違法比較困難的另一個重要因素，就是土地違法發現機制和查處機制不健全。而利用“‘一張圖綜合執法監管平臺”，通過3S技術、語音視頻技術、無線通信技術、巡查車輛和手持PDA/GPS的實時定位和監控，可對巡察現場進行主動巡察、實時地查看以及數據挖掘分析，從而形成“天上看得見、網上查的實、地上管得住”的土地執法監察工作機制。利用該機制，將可以及時的發現違法趨勢和違法情況，在第一時間進行有效的制止。

省、市、縣國土資源行政主管部門可以根據當地土地利用和土地違法的形式和特點，合理劃分巡察區域，有針對性地確定巡察頻率和巡察重點并落實責任人，定時對劃分區域進行巡察和分析，及時發現和制止土地違法行為。

建立健全向（鎮）、村執法監察信息員、協管員制度，完善社會監督機制。縣級國土資源行政主管部門可以積極采取措施，加強向（鎮）國土所建設，落實人員、經費和土地執法必備的設備，利用執法車輛或手持PDA/GPS，構建全方位的執法監察網絡。

建立網絡信息監察制度。結合土地審批、土地供應、土地利用、發現規劃、執法監察業務系統和“一張圖”數據庫，形成統一的執法信息綜合監察平臺，實現業務審批與執法監察的信息共享；通過對實時獲取的各類執法監察信息進行網絡化的統一管理和在線應用，進行動態監察和及時查處；利用“一張圖”綜合執法監管平臺對用地圖斑進行合法性判別確定是否具有疑似違法性質，一旦確定則開啟土地執法巡查業務流程，進行實地巡察和圖斑、照片等信息采集，進行合法性判定。

建立動態的巡察機制和實時的監控體系，有利于上級單位在第一時間內獲取第一手材料，從而大大縮短上報和處理的周期。對于難以處理的土地違法違規單位，能夠及時向上級主管單位報告，并對其案件進行曝光公示，并將其列入“土地違法記錄名單”中，從而極大的震懾土地違法單位和人員，從根源上杜絕土地違法現象的發生。

5結論

創新土地執法觀念，改變重事后查處、輕事前防范的做法，最重要的就是加強信息化技術的應用，縮短土地執法巡察的周期和時間，使得土地違法違規現象一經發現就可以立刻制止，從而降低違法制止和復墾的成本。充分利用3S技術，利用巡察車輛的機動靈活性，可形成健全完善的動態巡察責任制度，以此實現“全員監察”和“全程監察”。同時，還要強化部門聯動和協作監察的機制，強化對外公示和內部制約的機制，實現巡察主體與責任相掛鉤，嚴把土地管理質量關，從源頭杜絕土地違法違規行為的發生。