海洋行政執法的理論探討與改革取向

高艷

內容摘要：隨著我國海洋立法建設的進展，提高海洋行政執法管理的理論與實踐水平成為迫切需要。在文獻梳理的基礎上，對海洋行政執法的若干理論問題，對我國海洋行政執法現狀進行了反思，并對進一步改進海洋行政執法的對策建議，提出以下幾個方面的思考：加強海上執法能力建設，制定海上聯合行政執法專項規定，強化涉外執法權，調整和改進海上行政執法模式，實行“管制”型向“善治”型轉變等。

關鍵詞：行政執法理論海洋行政執法

新中國成立以來，我國海洋管理體制發生過幾次重大的變革。經過了由海軍管理、到由國家科委管理、再到由國土資源部管理幾個階段。由于受歷史條件和政治體制等因素的影響，初期的行政執行主要是國家行政命令、國家領導人指示的執行。從上世紀80年代中期開始，我國各行政管理部門和海洋管理界陸續出臺了不少法律、法規和規章，90年代以后，加快了立法步伐，不僅部門行政法逐步趨于完善，而且開始制定作為行政法體系架構支柱的基本法，如《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》等。進入21世紀，海洋法制建設走上快車道，到2009年9月已頒布實施的涉海法律法規已經達到36部。雖然未達到健全程度，但整體上已初步實現有法可依，完成了由管制型到執法型的轉變。這是海洋管理體制的實質性變化，是擺脫數千年人治傳統逐步走向法治的標志。

目前，通過行政改革提升國際競爭力已成為我國應對全球化時代激烈經濟競爭的重要舉措。在海洋領域，提高行政執法的水平也成為海洋事業健康發展的重要環節。在這樣的時代背景下，在理論與實踐的結合上對我國海洋行政執法進行審視，提出改進的意見，是十分必要的。

一、行政執法的若干理論問題

伴隨著我國行政執法的實踐，相關理論建設也取得一定成就。筆者嘗試就其中幾個主要問題進行梳理，并在某些方面提出自己的理解。

（一）關于與行政執法有關的概念

行政。“行政”一詞早見于《史記·周紀》：“召公周公二相行政，號曰‘共和。”〔1〕哈耶克提出，西方國家憲政的本質在于三權分立。即一般認為的立法、司法、行政權力的分立。〔2〕長期以來，人們從不同角度對行政一詞作了不同解釋。我國《現代漢語詞典》的解釋為“行使國家權力”的活動。〔3〕這個解釋比較簡明，但比較籠統。《漢語大詞典》對行政的釋義有二：一為“執掌國家政權，管理國家事務”；二謂“機關、企業、團體等內部的管理工作”。在《行政法學》教材中解釋為：行政是指國家機關對國家與公共事務的決策、組織、管理和調控。〔4〕這些解釋已比較具體了。

執法。執法是法律實施的基本形式之一。在法理上，執法是指國家機關依照法定職權和程序執行法律的專門活動。國家機關包括司法機關和行政機關兩大系統。〔5〕

行政執法。由于對“行政”、“執法”各有不同的理解，因此對行政執法也有不同解釋。社會各界對行政執法涵義的認知，主要表現為以下三類：第一，在現實層次中，認為該行為是行政執法機關對執法對象進行監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式。行政執法對象一般表現為被動接受。因此，這種層次對行政執法的認知，從某種角度是一種行政執法機關的單方行為。第二，在行政法學角度的認知上，重點強調行政執法行為過程中，行政主體和相對人之間的法律意義上的“平等關系”，這個層次的理解強調的是兩者的互動關系。第三，在行政管理學角度上，則是放在社會整體環境里，認為是一種對社會整體調整、規范、管理的行為，重點強調其社會整體互動特征。〔6〕

海洋行政執法。通常指運用法律手段實施海洋管理。具體講，是指國家行政機關包括政府及其授權職能部門，依照法定職權和程序，對海洋環境、資源、海域使用和權益等海洋事務執行法律的專門活動。海洋行政執法是國家行政機關具體行政行為主要表現形式之一。〔7〕

筆者認為，海洋行政執法是海洋行政機關及其人員貫徹法規和政策的全部活動或整個過程。其行為包括以下不同層次、不同階段的多方面的內容。

（二）關于行政執法的主體與客體

行政主體。是一個重要的行政法學概念，被廣泛使用于法國、德國及日本等國的行政法學理論中。但各國在其實質內涵、責任歸屬、分權背景、使用目的等諸多方面都存在很大的差異。在法國，行政主體是指具有行政權能，并能負擔由于行使行政職權而引起的權利和義務的主體，它包括國家、大區、省、市、鎮和公務法人。在德國，行政主體是指在行政法上享有權利，承擔義務，具有統治權，并可設置機關以便行使，借此實現行政任務的組織體。在日本，行政主體是行政權的歸屬者。在我國，根據目前理論界的通說，是指依法享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔由此而產生的相應法律責任的組織。〔8〕

海洋行政執法的主體。一般來說，依照法律規定或者經國務院、國務院授權的省級政府決定，或者由有行政處罰權的行政機關委托，對海洋行政事務享有行政執法權的機關及其公職人員，就是海洋行政執法的主體。但有的人也認為，海洋行政執法主體只有海洋行政主管部門，其他與海洋有關的部門只能稱其為涉海行政主管部門；涉海部門所管理的事項只能稱其為涉海事務，并非海洋事務。

在我國，能夠成為海洋行政執法主體的途徑有兩個：一是根據法律規定依法產生或者獲得。即要獲得海洋行政執法權，必須要有法律根據。二是根據政府決定和行政機關委托獲得。《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使。”第18條第1款規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”〔9〕

基于這種認識，筆者認為，海洋行政執法主體應當包括國務院和沿海地區各級人民政府、海洋行政管理部門和涉海行政管理部門及其海上執法隊伍。這些海洋行政執法主體歸納起來有三類：

第一，國務院和沿海地方各級人民政府。第二，國務院有關部門和沿海地方各級人民政府的有關職能部門。第三，由國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定的行政機關和行政機關在其權限內委托的符合法定條件的事業組織。

那種認為海洋行政執法主體只有海洋行政主管部門的看法，不僅不符合實際，不利于調動有關行政部門的積極性和充分發揮各有關行政部門的作用，而且有悖法律規定。〔10〕

所謂執法的客體，即執法行為所要調整的對象。海洋行政執法的客體可以分為三類：（1）組織和個人進行的海上活動。（2）相關組織和個人的海岸涉海活動。（3）海洋行政管理機關及其工作人員的管理活動。

（三）關于綜合行政執法

1.綜合行政執法的含義

從語源考察，這一概念首次出現在國務院法制辦給北京市城市管理部門的改革復函中。學界對綜合行政執法的內涵進行了長期深入的研究，其理論歸納也比較多。有代表性的是以下三種：（1）認為是指“一個行政機關或法定組織通過一定的法律程序，集中行使有關幾個行政機關的行政檢查權和行政處罰權的一種行政執法體制”〔11〕，即職權合一。（2）認為是“由依法成立或依法授權的一個行政機關行使有兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權的一種制度”〔12〕，即主體合一。（3）認為是“指在行政執法過程中，當行政事態所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的有機的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動”〔13〕，即調整合一。

筆者認為，以上觀點都是正確的。即綜合行政執法是執法機關的綜合和執法權力的綜合，或者說是執法主體的重組和執法權的調整。

某種意義上說，綜合行政執法是從聯合執法的不斷修正發展起來的，但是，綜合行政執法不同于聯合執法。筆者認為，聯合執法僅僅是幾個主體在一起活動而已，往往是臨時性或隨機性的，沒有發生幾個主體或幾種職權的綜合，不具備綜合行政執法的要件。

2.綜合行政執法的類型

對綜合行政執法的類型有不同的劃分方法。李國旗從五個視角做了區分：第一，依據法律來源不同，分為行政授權綜合行政執法和地方法規授權綜合行政執法；第二，依據權力配置的不同，分為相對集中行政權的綜合執法和部門內部執法權集中的綜合行政執法；第三，根據行政行為種類的不同，分為相對集中行政處罰權的綜合行政執法與相對集中行政許可權的綜合行政執法；第四，依據綜合行政權是按照地域還是按照領域配置的不同，分為區域型綜合執法與領域型綜合執法；第五，根據綜合領域不同，分為城市管理領域綜合行政執法與其他領域綜合行政執法。〔14〕筆者認為這種區分比較全面和系統。

（四）關于執法俘獲與被俘獲

規制俘獲（thecaptureofregulation）理論的起源可以追溯到馬克思關于大企業控制制度政策的觀點：一方面，公共品的資源稀缺性決定了其分配是不均等的，而為了維護本團體的利益，各個利益集團產生了俘獲政府規制者的動機；〔15〕另一方面，基于理性“經濟人”的假設，規制者（立法者、政府及其官員）同樣也追求自身利益的最大化，經濟或政治利益的驅使容易使得他們的規制行為產生偏差，被俘獲的規制者與某個利益集團形成“利益勾連”，提供有利于特定利益集團的管制政策。

規制俘獲理論的研究分為兩個階段，第一個階段是傳統規制俘獲理論和新規制經濟學的規制俘獲理論。史蒂格勒指出：立法者和政府手中掌有著國家賦予的強制性權力，從而為某一產業利用規制政策贏利提供了可能性。某些利益集團通過賄賂、收買政府官員等手段，使得規制者成為被規制者的“俘虜”，支持、參與甚至分享壟斷利潤的活動，從而使得政府規制成為壟斷利益的保護傘。第二個階段是新規制經濟學俘獲理論。由拉豐、泰勒等人提出，信息的不對稱性是發生規制俘獲的重要因素，并進一步提出了委托—代理理論的分析框架。〔16〕

根據新規制經濟學的分析框架，海洋行政執法的背后是多種的利益訴求和博弈，也涉及多個利益群體的委托代理關系，主要為：第一，在我國現有的立法體制下，海洋行政機關尤其是行政執法機關在立法過程中扮演著重要的角色：在這一過程中執法部門往往根據其自身的利益考量，有選擇性進行信息提供——盡管它也要接受來自立法部門的監督；第二，海洋行政執法機構與被規制方是規制與被規制的關系，海洋執法機關為了法律秩序的實現對相對人的行為進行規制，而被規制方為了實現自身利益的最大化可能賄賂、收買執法人員，執法人員可能會接受俘獲甚至去主動獵獲（尋租）從而實現執法俘獲；第三，社會公眾或其他利益群體為了保護社會公共利益或自身利益不受侵犯，有權利要求執法部門提供公正、有效、合法的服務。

二、中國海洋行政執法的現狀

我國海上行政執法的范圍越來越廣，執法事項越來越多，執法能力越來越強，執法力度越來越大，執法水平越來越高。但也存在一些問題。

（一）目的明確和任務全面的執法體系

我國海洋行政執法的范圍廣、事項多、任務重。筆者將其目的和具體任務進行了整理，具體內容如下：

海洋漁業執法。根據《漁業法》規定，國務院漁業行政主管部門主管全國的漁業工作。縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門主管本行政區域內的漁業工作。漁政檢查人員執行漁業行政主管部門及其所屬的漁政監督管理機構交付的任務。海洋漁業執法的主要任務是養護水生生物資源，保護漁業水域生態環境，管理漁業船舶和漁港、養殖業執法，負責漁業船舶和船用產品檢驗，維護國家海洋漁業權益和邊境水域漁業權益，保障漁業生產秩序和漁業安全生產等。

海洋環境保護執法。根據《海洋環境保護法》規定，海洋環境保護執法由相關部門分工負責。

海域使用執法。根據《海域使用管理法》規定，國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。海域使用執法的任務是加強海域使用管理，維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用。

海事執法。根據《海上交通安全法》規定，中華人民共和國海事局（交通運輸部海事局）及直屬海事機構履行水上交通安全監督管理、船舶及相關水上設施檢驗和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執法職責。〔17〕

海上安全執法。沿海公安邊防總隊、支隊、大隊是公安機關部署在海上的唯一執法力量。分別行使地（市）級政府公安機關、縣級政府公安機關和公安派出所相應的職權。對發生在我國內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架違反公安行政管理法律、法規、規章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為，依法行使管轄權。加強與外交、海軍、海關、漁政、海事、海監等相關部門的協作和配合。

海上緝私執法。緝私警察實行海關和公安雙重領導，以海關領導為主。海關總署緝私局在廣東分署設立廣東分署緝私局，在全國41個直屬海關分別設立各直屬海關緝私局，在部分隸屬海關還設有170個隸屬海關緝私分局。

（二）有序的執法程序與模式

海洋行政執法既有陸上的監督管理活動，又有海上的監督管理活動。陸上的執法程序包括行政征收、行政許可、行政確認、行政監督、行政獎勵、行政合同、行政處罰、行政裁決等。海上的執法程序包括定期維權巡航執法、監視、監測、現場檢查、調查取證等。我國在海上行使行政執法的主要有國海監、海事、漁政、海警和海關5支隊伍，采取的執法模式主要有兩種：一是以各自執法為主，二是特殊情況下的聯合執法。

（三）當前仍然存在的問題

第一，對違法行為處理不夠有力。據國家海洋局發布的《2010年中國海洋行政執法公報》，全國各級海監機構的執法情況如下表：

由此看出，各級海監機構對于發現的違法行為并沒有都作出行政處罰。其原因是執法成本、執法手段問題，還是其他問題，需要調查研究。

第二，海上聯合執法組織不夠規范。目前，我國海上執法隊伍主要有五個。除《海洋環境保護法》原則規定“行使海洋環境監督管理權的部門可以在海上實行聯合執法”外，與海上執法隊伍有關的其他法律都沒有作出“可以在海上實行聯合執法”的規定。因此，現在實行的海上聯合執法基本上是自行組織，各取所需。其組織形式、任務和要求，以及執法原則和違法處理權等，都無法可依。

第三，海上聯合執法效果不夠理想。各種形式的聯合執法往往注重造聲勢，而對針對性、實效性不夠重視。特別是跨區域的海上聯合執法和全國性的海上聯合執法，都不如“專項行動”的執法效果好。需要探討提高執法效果的路徑。

三、中國海上行政執法改進的取向

（一）制定海上聯合行政執法專項規定

為了規范海上聯合執法行為，提高執法的能力和效果，建議由國務院制定海上聯合行政執法專項規定。在規定中明確海上聯合行政執法的主體、任務，執法范圍，各參加聯合執法部門的責任，參加聯合執法人員的條件，實行現場檢查、登臨檢查的要件，對各種違法行為的處理程序，對重大違法事件的處理權限，對緊急事件的應急措施以及應當遵守的紀律等。

（二）強化涉外執法權

海上執法涉及的部門多、事項多、范圍廣，執法環境不僅海況復雜，而且可能發生的情況也非常復雜。為了使執法主體有效應對各種復雜情況，應當進一步強化“海上執法權”。

目前，我國現行涉海法律所規定的法律責任，都是針對國內涉海活動違法者的行政處罰，沒有規定涉外的執法權。建議在制定或者修改涉海法律時，明確規定海洋和涉海行政主管部門對于涉外違法事件的執法權、執法手段和措施。

（三）調整和改進海上行政執法模式

目前，我國海上行政執法是以單部門執法為主，以多種形式的聯合執法為輔；聯合執法又多是單一目標的。建議在現有基礎上，形成更加規范全面的條塊結合的三維執法模式，即國務院有關部門的海上執法隊伍負責領海以外的海上執法（包括單目標和多目標，專業部門和聯合執法），沿海地方人民政府所屬有關部門的海上執法隊伍負責組織領海以內的海上執法（包括單目標和多目標，專業部門和聯合執法）。這種模式既能覆蓋我國所有管轄海域，又節約執法成本，執法效果也會有較大提高。

（四）加強海上執法能力建設

目前，我國海上執法所用的船舶、飛機和監視、監測、檢測設備等遠遠不能適應海上執法的需要，很難做到及時發現、準確定性、快速跟進、果斷處理。建議增加投資，加快所需先進設備的研究步伐，爭取在“十二五”期間使我國海上執法能力達到監管立體化、執法規范化、管理信息化、反應快速化，基本形成與維護國家海洋權益、保障國家安全相適應的執法能力。

（五）實行“管制”型向“善治”型轉變

傳統“管制”型執法的特點是“高權性”、“封閉性”與“利益勾連性”，極易出現執法權尋租的現象。而“善治”型執法的本質特征在于它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務的互動合作管理，私人經濟部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會在新的治理結構中發揮著日益重要的作用。其意蘊在于國家的權力向社會的回歸，構建執法俘獲的阻斷機制。〔18〕善治就是實現政府、市場與公民社會的良好互動與合作的過程。善治下政府執法的公正性不僅建立在執法的合法性與技巧性之上，更取決于行政執法的立場，它是決定行政執法有效性的重要參數。