社會管理中的四種基本關系

李建勇

內容摘要：社會管理中存在四大關系：即國家與社會的關系、政府組織與非政府組織的關系、社會管理的主體與客體的關系和發達國家社會管理的經驗與我國社會管理本土化的關系。國家是社會管理的重要力量，它可以運用超越社會之上的強制力量實現管理社會的目的，但有效的社會管理一定是國家力量（政府）與社會力量（自發的民間組織）的有機結合和協同配合的結果。政府組織是國家權力的載體和表現形式，而非政府組織是社會民間力量的載體和表現形式；兩者在社會管理中各有其責、相輔相成，不可缺一。發達國家社會管理經驗的形成有其歷史和社會制度的成因，因此，不是他們所有的經驗都可以照搬照抄，但建立在西方現代法治理念基礎上的社會管理法律體系，特別是其中的社團與非政府組織管理法，作為普遍的價值觀和共同經驗值得我們在實現依法社會管理過程中進行立法借鑒。

關鍵詞：社會管理國家公民社會政府組織非政府組織

社會管理是管理主體根據社會需要和特定的目標，有計劃、有目的、有組織地對社會管理客體施加有意識的、系統的、專門的影響，從而改善民生、提高生活環境質量和推動社會進步的活動。它包括以政府為主體的社會管理和以社會各種非政府組織為主體的社會力量的社會管理兩個方面。在思考社會管理法治化路徑時，筆者認為如下的四種基本關系必須重新審視和加以重視。

一、國家與社會的關系

闡明國家與社會的關系是研究社會管理理論的基本前提，而厘清國家和社會的各自概念又是闡明國家與社會的關系的前提。

國家的概念英文為State，即指擁有強制力量的獨立的政府。國家是通過政府來貫徹其意志，體現其強制力量從而實現其統治的，是一種超越于社會之上的力量。用恩格斯在其《家庭、私有制和國家起源》中的話說：“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像所斷言的是‘倫理觀念的現實，‘理性的形象和現實。毋寧說，國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家。”〔1〕

社會是指以共同的物質生產活動為基礎而相互聯系的人類生活共同體。社會是按它自身所固有的客觀規律而發展變化的。〔2〕社會不是單個個人的簡單相加，而是一個有相互關系的人類生活有機共同體。這個共同體是由各種組織有機構成的。歐洲中世紀末期出現了從事商品經濟的市民階層，即市民社會的雛形。

市民社會有三大要素：獨立的個人和維護特殊利益的民間自治性團體以及普遍遵守的契約。所謂獨立的個人，即有自己獨立的思想和人格尊嚴，能夠對自己的行為負責，包括自我意識、自律意識和人格意識，更重要的是具有一種關愛他人和社會的人文精神；所謂維護特殊利益的民間自治性團體，即該團體必須要有特殊的團體利益和能夠自我管理、自我約束和自治行為的、具有社會責任感的契約性組織，如慈善機構或志愿團體。所謂契約觀念，是指15世紀以后，自由貿易的擴大和貨幣經濟的發展，城市內部建立起來的社會關系體制也不斷向外擴散，這就推動了契約原則的普遍化。如歐洲中世紀由城市商人、手工業者按行業屬性組合而成的社會民間團體，通過制定各自的行業章程實現聯合自治凝成了一股不可輕視的社會中間力量，進而培育和促進了中世紀歐洲市民社會的形成和發展。從19世紀開始，“市民社會”這一概念被用來專指從中世紀封建社會的種種政治性支配下獲得解放的、平等自由的、并具有一定獨立性的近代市民階層共同體。它由相對獨立而存在的各種組織和團體構成。它是國家權力體制外自發形成的一種自治社會。

人類社會進入20世紀以后，隨著憲法精神和憲法原則在各國的普及和體現，特別是憲法的人民主權原則、法治原則和人權原則已經被世界各國普遍接受，公民的權利（尤其是自由結社權利）意識和契約精神越來越強，現代意義上的市民社會也成為憲法意義上的公民社會，公民的社會組織化、制度化和相對（政府的）獨立性程度是衡量公民社會成熟與否的基本標志。

公民社會可以狹義化為公民的社會組織，這些組織具有非政府性、非贏利性、相對獨立性和自愿性等特點。公民社會組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。它不同于傳統的社會共同體，不是建立在血緣或地緣聯系的基礎上，也不是帶有強迫性的組織，并且不以營利為目的，而是社會成員基于共同利益或信仰而自愿結成的非政府的、非營利的社會組織。公民社會組織為公民提供了參與公共事務的機會和手段，提高了他們的參與能力和水平。公民社會組織越發達，公民的自治組織水平就越高，就越有利于社會自我管理能力和水平的提高，也越有利于實現社會的穩定與繁榮發展。

在國家與社會的關系問題上，首先要看到先有社會，后有國家。國家會隨著它的功能的消失而消失，但社會是永存的。“國家并不是從來就有的。曾經有過不需要國家、而且根本不知國家為何物的社會。在經濟發展到一定階段而必然使社會分裂為階級時，國家就由于這種分裂而成為必要了。——隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失。”〔3〕這就是說，當國家和政府及其機構全部消失后，不同種類的社會組織仍將會存在。因此，社會組織是社會管理的永恒力量。

同時還要看到，在人類社會發展的漫長過程中，國家的存在與發展只是其中的一個階段，然而在有階級和利益群體的社會中，國家是社會管理的重要力量，它可以運用超越社會之上的強制力量實現管理社會的目的，但有效的社會管理一定是這種超越社會的強制力量與社會自發的民間力量的有機結合和協同配合的結果。所以有效的社會管理，既離不開國家（政府），也離不開社會（組織）。

二、政府組織與非政府組織的關系

政府組織是國家權力的載體和表現形式，而非政府組織是社會民間力量的載體和表現形式；兩者在社會管理中各有其責、相輔相成，不可缺一。具體表現在：

1.非政府組織的成長與壯大是實現現代社會管理的重要條件

一個社會的高度政治文明為非政府組織的成長和壯大提供了必要的生存土壤和空間。政治文明是人類社會政治生活的進步狀態，主要包括政治法律思想文明、政治法律制度文明、政治法律設施文明和政治法律行為文明等內容。政治文明是人類文明的一部分，是人類社會進步的重要標志。黨的十五大已經把政治文明與物質文明和精神文明并列為三大文明，并把建設社會主義政治文明作為我國社會主義現代化建設的重要目標。政治文明的含義就是要使人民群眾真正成為國家和社會的主人，高度的政治文明可以促進公民個人積極參與創建各種非政府組織，同時為它們的生根、開花、結果提供肥沃的土壤和優良的發展空間。從而有利于培育公民社會的形成和發展，公民通過各種途徑和方法依法參與對國家事務、經濟、文化和社會事務的管理，因此非政府組織的成長與壯大是實現現代社會管理的重要條件。

2.非政府組織是催生公民社會發育的重要社會力量

政府組織、非政府組織和公民個人是推動政治文明建設的三支主要力量。現代民主社會的一個重要特征，就是從官本位向民本位的轉變。其中，非政府組織的催化作用日益增長。任何不受限制的權力，都將最終會導致腐敗。絕對的權力會導致絕對的腐敗，這是亙古不移的真理。因此，西方圣哲提出以權力制約權力，但無論是西方的“三權分立”還是我國的“議行合一”都是屬于國家權力間的相互約束，而國家的權力還須來自社會的監督，現代化的社會管理需要多元主體的參與和協同。政府組織、非政府組織和公民都在其中發揮著不可替代的作用，從“官本位”到“民本位”這一理念的根本轉變，標志著政府不再是權力和資源分配的惟一主體，而是公民、企業、社會組織共同參與國家與社會事務的管理與實施。非政府組織，它一方面承載著國家政府所移轉的部分職能，協助和參與社會管理；另一方面，它不同于簡單的個人之和以及個體一對一監督和制約政府組織的活動，而無論是在力度上還是在廣度上都要大于公民個體，從而加速和推進了從“官本位”向“民本位”的轉變。

3.非政府組織是城市社會管理的重要力量

建立現代法治國家及其與之相應的現代公民社會，需要強大而又自律的非政府組織的參與。非政府組織的強大表現在，它具有強大的利益表達與整合功能，能夠把分散的、零碎的、不系統的利益訴求表達出來。法治國家與公民社會的建設需要通過非政府組織這一平臺，進行信息的輸入與輸出，城市的社會管理是城市政府組織與非政府組織依法相互合作、共同參與城市管理、促進城市發展的過程。城市社會管理是一個過程，是城市政府的組織與非政府組織協作的過程，也是它們相互合作、共同參與的過程。

因而城市政府與非政府組織的關系不再是傳統意義上單純的統治與被統治關系，而是具有指導和被指導關系，這是由市場經濟的發展所決定的，平等意識的增強使得計劃經濟時代僅靠權力與資源壟斷相伴的傳統的命令與服從管理模式，被法治框架內的友好合作與平等交流的伙伴關系所替代。非政府組織的壯大和發展，有利于促進和加快城市社會從“官本位”向“民本位”的轉變進程，從官治社會向民治社會轉變的過程，從而提高政治文明的程度。如以聽證會的形式使重大決策不再是少數官員、少數精英拍腦袋的產物，而是廣大民眾意見和利益的綜合產物。

4.非政府組織對社會管理的自覺參與，有利于提高社會管理的水平

依法管理社會既包括依照國家憲法和有關法律來管理，還包括非政府組織自覺參與社會管理。憲法是人民一切行動的最高準則，一切國家機關、社會團體、企事業單位都必須在憲法的范圍內活動；非政府組織一方面通過有序參與來表達和實現利益，并在此過程中監督和控制政府權力，把它限定在法律所許可的范圍內；另一方面通過非政府組織和社會成員自律使自己的行為合法合規，兩者的合力推動了觀念憲法向現實憲法的轉移，一旦觀念上的秩序變成了現實的秩序，社會管理水平自然會得到極大提高。

總之，對非政府組織，應實行法無禁止即可為，即凡是憲法和法律未禁止的行為，就是非政府組自由活動的范圍，政府不宜多加干涉；對政府組織，應實行法無授權不可為，即凡是憲法和國家法律未授權的行為，政府組織不可為。這就是政府行為的禁區。在憲法的框架內，劃定國家與社會之間的界限，從而為政府組織和非政府組織的職能和活動劃分提供標準。這樣也突出了憲法至上的法治精神。

5.政府部門與非政府組織之間的關系如鳥之雙翼，車之雙輪，兩者都不可偏廢

在社會管理過程中，一方的發展是以另一方的發展為基礎的，建立和加強政府部門與非政府組織之間的長久良性互信機制也成了必然之勢。具體表現在：在目前強政府與弱社會的情勢下，政府一方面應對非政府組織采取政治上支持和業務上指導，對一些暫時沒有實力的非政府組織，可以采取“放水養魚”的方法，促使其發展壯大，在其初始階段甚至可以給予適當的財政上的支持，并有計劃、有步驟將原屬于政府部門管理的一些社會事務委托給非政府組織處理。另一方面，放松和取消對非政府組織的許多不必要的限制。在計劃經濟體制下，政府事無巨細對各類社會組織在人事安排和組織活動等方面都有許多限制和干預，但在市場經濟體制下，人們已由原來的“單位人”變成“社會人”，像非政府組織這樣的社會組織就如雨后春筍，許多社會組織可以合法合理地進行自我活動和管理。非政府組織在保持自身的自主性和獨立性的前提下，通過積極參與、協作政府的決策和實施，積極協調其成員的行動，提供咨詢意見和決策方案，發揮政府部門不能發揮的作用，贏得政府的信任、支持和幫助，逐漸形成政府部門和非政府組織的長久良性互信機制。

三、社會管理的主體與客體的關系

我國傳統的社會管理模式是“大政府、小社會”的集中管理模式，即政府管理與社會管理高度合二為一、政府管理取代社會管理的模式，它導致社會各非政府組織自我發展和自我管理能力的缺失，最終導致社會各方面不能協調、健康發展。同時，這種管理模式還使政府部門機構臃腫、層次重疊、人浮于事，導致管理成本高昂、管理效率低下。

改革開放以來，在社會轉型中出現的社會矛盾的突發期，社會管理體制在結構、功能、手段等方面呈現出整體的落后和被動應付狀態，出現了社會管理體制與社會各方面的磨擦和矛盾，直接影響到社會管理的順利進行。社會管理主體增多，相互關系模糊，權力與權利關系、權利與義務關系不明，導致社會管理中的缺位、越位、錯位和替位的現象。從某種意義上說，社會管理體制正面臨著建國以來最為嚴峻的挑戰。主要難點具體表現在如下幾個方面。

1.社會轉型中政府在社會管理中的主體角色地位被固化

長期以來的計劃經濟時代所形成的政府在社會管理中的主體地位角色，在轉型時代仍然被固化，使得管理主體和客體的地位關系一成不變，管理方式和方法簡單，即由上而下的縱向垂直單一模式。而市場經濟體制下要求橫向的多元主體相互平等關系的管理模式，社會管理的主客體關系在特定的時間和空間里可以互換。目前眾多的社會管理主體在社會管理的過程中，非政府組織既是客體，因為它是被管理者，是社會管理的對象之一；但它又是社會管理的主體，因為它同時又是社會管理的組織者、參與者和管理者；它們是實現社會管理的一支必不可少的重要的社會力量。同理，政府組織通常是執行和貫徹國家意志的社會管理者，它們是社會管理的主體；但是現代社會管理的一個重要特征就是從官治社會向民治社會的轉變，從為民當家作主向人民當家作主的轉變，在整個社會管理的互動過程中，政府組織作為社會的一部分，它們也會成為社會管理的對象，成為社會管理的客體。

應該說非政府組織作為社會管理的主體在我國是有先例的，如通過參與各種聽證會等活動來參與城市社會管理的諸多方面。通過積極參與政府的決策和立法活動來與其他社會管理的主體協同管理社會。例如在非典期間，上海市政府出臺的十二條救市措施，就聽取了相關行業協會的建議。〔4〕

2.在社會管理過程中，政府主體角色不能有效和成功轉換的原因分析

在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，政府必須轉化職能已成共識。政府并非總是社會管理的主體，有時也需要將自己的管理角色轉換為被管理角色，成為被管理的一部分，這種觀念至今還未引起足夠的和廣泛的重視，還尚未形成普遍的共識。要樹立讓人民群眾自己當家作主而不是政府包辦一切、替人民群眾當家作主的觀念，政府的一切決策和行為都必須接受人民群眾和非政府組織的有效監督，從這一點講，政府組織有時也是社會管理的客體。目前由于政府的主體角色地位固化，導致在某些部門、領域和地區我們的政府職能不能或無法有效轉化。

3.我國目前非政府組織的主要問題

我國非政府組織目前存在的主要問題有：一是獨立性與依賴性并存，依賴性大于獨立性。以行業協會為例，由于大多數行業協會的領導是相關部門派出或批準的，甚至還有行政級別，日常開銷靠國家財政撥款支持，工作人員享受行政工資。行業協會存在等、靠、要的思想，因此獨立性不強，依賴性較大。由于行業協會會員組成沒有得到市場和會員的廣泛認同，缺乏足夠的代表性；二是對地方政府的掛靠過緊。我國目前的大多數行業協會仍然具有濃厚的官方色彩，有的行業組織由政府經濟主管部門派生出來，并在其直接領導下工作，有的甚至是“一套班子，兩塊牌子”，成為政府權力延伸或翻牌機構，資金來源、人員組成等在很大程度上都依賴于政府。三是在社會管理中的角色定位不準，在管理中的客體角色明顯，主體角色不明，如行業協會角色集營利性與非營利性為一體。導致在實際操作中，一方面為行業提供各種無償服務，有的有償服務也用于行業協會自身的發展；另一方面，有的行業協會利用自身的優勢，同會員一樣舉辦經濟實體，同會員進行同業競爭，嚴重違背了行業協會成立的宗旨，喪失了社會管理的主體角色。四是發展的空間還不夠大。目前由于我國政治體制的原因，像行業協會這樣的非政府組織沒有像民主黨派一樣納入正常的表達機制和渠道，它們的利益和呼聲只能通過人大代表間接的途徑來表達，而不能以組織名義提出立法議案，立法與議政的渠道不暢通。

由于上述問題的產生，導致我國非政府組織處于兩難地位：一方面，政府不敢徹底放手，將許多職能轉讓給它們；另一方面，市民對它們缺少信任度，一旦碰到問題和困難，還是找政府。這又反過來制約了非政府組織的發展。

四、發達國家社會管理的經驗與我國社會管理本土化的關系

發達國家社會管理經驗的形成有其歷史和社會制度的成因，因此，不是它們所有的經驗都可以照搬照抄。但建立在西方現代法治理念基礎上的社會管理法律體系，包括社團與非政府組織管理法、慈善法、社區管理法、社會保障法等，作為普遍的價值觀和共同經驗值得我們在實現依法社會管理過程中加以借鑒。這些法律制度和方法雖然有其一定的階級性，但在進行資本主義社會管理的過程中，與其他社會法，如勞動法、集體合同法和稅法一起，構成了資本主義社會比較完整的社會法體系，在其實施的漫長過程中，極大地緩解了資本主義的矛盾，有效地穩定了資本主義的社會和延長了資本主義社會的生命力。

在發達國家的社會管理經驗中，特別值得我們高度重視和借鑒的是，通過立法途徑確保非政府組織在社會管理中的地位獨立、功能發展和作用的發揮。現代法治社會要求在社會管理過程中，政府組織與非政府組織要依法相互合作、共同參與城市的社會管理。政府與非政府組織的關系不再是傳統意義上單純的統治與被統治關系，而是在法治框架內的友好合作、平等交流的伙伴關系。在實現依法進行社會管理的過程中，美、英、加、德、法、日和新加坡等發達國家通過立法途徑大力培育和發展非政府組織、對非政府組織在社會管理中的地位和作用的高度重視值得我們借鑒。在社會管理過程中非政府組織既是客體，又是主體。為什么發達國家都非常重視非政府組織在社會管理中的重要作用？因為它們是實現社會管理的一支必不可少的重要的社會力量，因為非政府組織參與社會管理好處多多。首先強大的非政府組織既是監督政府機關行為的重要主體，更是遏制政府組織可能濫用職權的重要社會力量；其二，非政府組織參與社會管理，有利于降低社會管理的成本，提高管理的效率；其三，非政府組織的壯大和發展，有利于促進和加快轉型社會從“官本位”向“民本位”的轉變進程，從官治社會向民治社會轉變的過程；其四，非政府組織對社會管理的有序、自律地參與，有利于提高整個社會的依法管理水平。

鑒于上述論述，我國社會管理本土化路徑的思考如下：

首先，要培育市民的契約意識和法治精神，為非政府組織的發展和壯大提供必要的社會基礎和土壤。思想是行動的先導，培育市民的契約意識和法治精神，為非政府組織的發展和壯大提供必要的社會基礎和土壤。在一個沒有誠信的社會里，非政府組織的發展和壯大是不可想象的。因為，非政府組織的形成從本質上來說，是一些為了共同的理想和利益的組織和個人通過契約而形成的共同體，通過立法、行政、司法、輿論來幫助市民形成契約意識、守法意識。只有這樣，才能使非政府組織發展壯大并構建一個良好的外部環境和氛圍。

其二，要通過立法途徑確保我國非政府組織的發展和壯大。強大而有力的、高度自律的非政府組織是實現“有限而又有效的政府”的目標的重要力量。

要發展和壯大我國的非政府組織，必須有一個良好的法源空間，我國原來那種雙重管理體制已經不能適應當前現實發展的需要，應該在憲法的框架下加緊修改我國《社會團體登記管理條例》，從法律上確保公民的結社自由權和社團自治權等權益，這也是所有發達國家的共同經驗。我們必須從立法上規定非政府組織的法律意義、范圍、法律地位及其與之相關的方面：規定社會主義市場經濟體制下各級政府和各類非政府組織的職能和權限劃分；規定哪些職能和權限只應由政府行使，哪些職能和權限只應由非政府組織行使，哪些職能和權限既可以由政府組織也可以由非政府組織共同行使。借鑒外國的有益經驗，我們首先要降低成立非政府組織設立的門檻，取消或刪除非政府組織須尋找業務主管單位的規定，降低設立非政府組織的資金數額；其次對非政府組織的管理可以采取“備案制”和“追懲制”。

其三，應從多方面體現非政府組織的獨立性。

從當前非政府組織的現狀來看，以行業協會為例，由于原來很多行業協會是在政府推動下成立的，因此注定其代表性不夠，沒有贏得會員的廣泛信任。因此，其自身的生存都成問題。從國外的經驗來看，非政府組織的資金來源，主要來自會員的會費和社會捐助等等，因此通過積極有效的改革，增強非政府組織的代表性，擴大其非營利性組織的覆蓋面，是逐漸從政府部門的掛靠中脫鉤、增強自身獨立性，增加收入、保持財務的獨立性的關鍵一步；另一方面，政府職權范圍內委托給非政府組織辦理的事務，按照政府購買服務的原則，可以增加非政府組織的部分收入。

結論

為了實現有效、依法的社會管理，首先要確立管理者與被管理者平等地位的理念，將社會管理從管理民眾變為服務民眾；在社會管理的大格局中，管理主體和客體的角色和地位可以相互轉換，將為人民服務變為社會管理的中心思想，通過培育公民社會，制定和完善相關法律法規，依法有序地發展和壯大各類非政府組織，適當放開非政府組織的準入條件和程序，提高和強化各類非政府組織的自我管理和服務他人的意識，減少政府組織對非政府組織不必要的干預，借鑒發達國家社會管理中的有益經驗，建立不同利益群體的表達和訴求機制，使社會組織成為表達和訴求利益群體的合法渠道。既要堅持政府引導和市場運作相結合，又要堅持積極探索和有效規范相結合。非政府組織是社團組織的最基本、最重要的組成部分，非政府組織能否健康、穩定和有序的發展體現了一個社會政治文明的發展程度，而這一切又有賴于強有力的法律制度的保障。促進非政府組織的有序發展和壯大，充分發揮非政府組織在城市社會管理中的重要作用，加強政府組織與非政府組織的協作，實現社會管理的多元化，以推動我國的社會管理更上一個新的層次。