政府管控體制的轉型有利于創(chuàng)造新的生產(chǎn)力

嚴凌宇

[摘 要]本文對政府管控體制下如何轉型對企業(yè)創(chuàng)造生產(chǎn)力有促進作用這一問題進行了分析，并提出了具體辦法。

[關鍵詞]政府管控體制；創(chuàng)造生產(chǎn)力；資源

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2012）40-0094-02

改革開放30年來，中國在正確的方向上有了歷史性進步，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長。2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過日本，躍居全球第二位。與此同時，人均可支配收入大幅度提高，成億人口脫離極貧地位。另外，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展所付出的代價也極其高，而且對于一個擁有13億人口的大國來說，GDP總量增長并不足以說明問題。特別嚴重的是，近年來資源短缺，環(huán)境破壞愈演愈烈；腐敗蔓延到社會生活的方方面面；貧富差距懸殊，威脅到社會穩(wěn)定；市場公平缺失，壟斷越發(fā)增強，營商環(huán)境越來越差；大部分行業(yè)生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)業(yè)結構極不平衡；等等。

事實上，當前社會上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯后、行政權力變本加厲地壓制和干預民間正當經(jīng)濟活動，造成廣泛尋租活動的結果。

中國社會發(fā)展到這個程度，欲克服上述改革開放以來出現(xiàn)的各種社會弊病、避免歷史悲劇重演，當務之急就是要推進市場化的經(jīng)濟改革和法治化、民主化的政治改革。經(jīng)濟學家吳敬璉說：“在繼續(xù)完成市場經(jīng)濟改革任務的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點猶疑。只有打破阻力，奮力過關，才能實現(xiàn)幾代中國人的夢想，把中國建設成為一個富裕、民主、文明的現(xiàn)代國家。”

縱觀國內(nèi)外的，只有揮別狹義的經(jīng)濟改革，厘清政府與市場、政府與社會之間的關系，才能確保一個國家的長治久安。回望過去的數(shù)十年，世界上成功跨過中等收入陷阱的國家和地區(qū)，無一不是以主動之布局和堅定之決心，完成了民主、法治層面的艱難轉身。

現(xiàn)代發(fā)達富裕的德國，它的成功經(jīng)驗其中最主要的一條就是，建立、健全強有力的社會市場經(jīng)濟體制。第二次世界大戰(zhàn)結束后建立的社會市場經(jīng)濟體制重點在于確保市場的自由競爭以及市場的有序發(fā)展，也就是說在法律保障的有秩序的市場經(jīng)濟框架之內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟。社會市場經(jīng)濟的成功奠定了德國今天的成就。因此，社會市場經(jīng)濟制度是是德國民富國強的根本。政府成為社會市場經(jīng)濟體制的制定者、公平秩序的創(chuàng)造者和堅定的維護者。減少和限制政府的公權力，使之在透明的狀態(tài)下高效運轉，服務于社會和大眾。這些成功的經(jīng)驗值得我們?nèi)W習和借鑒。就是堅定不移地沿著完善市場經(jīng)濟的改革道路前行，限制行政權力，走向法治的市場經(jīng)濟。

顯然，如果不能建立現(xiàn)代國家和市場經(jīng)濟條件下的政府，不但經(jīng)濟不可能平穩(wěn)發(fā)展，而且難以擺脫民權不彰、規(guī)則扭曲、秩序紊亂、官民關系緊張的狀態(tài)。再加上國際形勢的變化，一些激進主張開始萌動，如果某些梟雄式的人物利用這種情勢，用“打土豪、分田地”一類極端“革命”的口號誤導大眾，就可能發(fā)生“進化受到壅塞時的潰決”（顧準語），危及甚至中斷中國的現(xiàn)代化進程。

在經(jīng)濟體制改革方面，堅持市場化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除舊體制的遺產(chǎn)，建立基于規(guī)則的市場經(jīng)濟體制，或者稱“法治的市場經(jīng)濟”。建立和健全競爭性的市場體系，使市場能夠在資源配置中充分發(fā)揮基礎性的作用；在政治體制改革方面，建立法治，推進民主，實行憲政。限制各級政府不受約束的權力，鏟除尋租活動的制度基礎。

所以，中國克服社會弊病、避免歷史悲劇的正道，在于全面建立和完善市場經(jīng)濟體制。這就是說，要排除特殊利益的干擾，推進市場化的經(jīng)濟改革和法治化、民主化的政治改革，鏟除權貴資本主義的基礎，并使公共權力的行使受到憲法法律的約束和民眾的監(jiān)督。

非常可喜的是，我們在這方面看到了曙光。10月10日，中國政府網(wǎng)公布《國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》，取消和調(diào)整314項行政審批項目。我們注意到，這已是近十年來國務院第六次推出相關舉措。在此之前，自2002年開始，國務院已取消和調(diào)整了總計2374項行政審批項目，在行政改革方面取得了長足的進步。

根據(jù)《決定》，此次取消和調(diào)整的行政審批項目主要集中在三個領域：一是投資。特別是對涉及實體經(jīng)濟、小微企業(yè)發(fā)展、民間投資等方面的審批項目進行了清理；二是社會項目。加大了對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)和公共服務領域行政審批事項的清理、精簡和調(diào)整力度；三是非行政許可審批項目。相關負責人表示，當前和今后一段時間，將按照應減必減、該放就放的原則，適時組織對國務院部門的行政審批項目開展新一輪清理，提出取消和調(diào)整建議。

最引人注目的是，《決定》提出，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批；以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設定的行政許可，要限期改正。《決定》同時表示，要積極推進行政審批規(guī)范化建設，加快推進事業(yè)單位改革和社會組織管理改革，進一步健全行政審批服務體系，深入推進行政審批領域防治腐敗工作，把行政審批制度改革與投資體制、財稅金融體制、社會體制和行政管理體制改革緊密結合起來。

必須承認，如果上述政策能夠真正落實到位，對中國市場將是一個非常大的利好！也是政府放權退出市場的一大進步。應當看到，國務院取消行政審批正當其時。當前，中國的經(jīng)濟發(fā)展正處于十字路口，過去十年高速增長所倚靠的人口及入世紅利已接近尾聲，既往的發(fā)展模式不可持續(xù)，需要尋找新的動力。今年以來，伴隨中國經(jīng)濟轉冷而來的市場困境讓人意識到，中國企業(yè)面臨的問題不只是經(jīng)濟周期的變化，更是中國市場化不夠、管制太多而導致的。政府行政審批仍多、“國進民退”加劇、市場準入限制隨處可見，都成為制約市場活躍的障礙。中國政府此次做出調(diào)整，契合了經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。這種制度紅利也將轉化為新時期推動中國經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)力。

但是，另外我們還應該看到，政府在大量放手讓市場去做的同時，還應該努力創(chuàng)造一個確保市場的自由競爭以及市場的公平有序發(fā)展的營商環(huán)境。

國有經(jīng)濟的壟斷，既表現(xiàn)為經(jīng)濟性的壟斷，即國有企業(yè)憑借由政府傾斜政策所支撐的巨大經(jīng)濟實力，足以壓制競爭對手；也表現(xiàn)為行政性的壟斷，就是政府利用行政權力保護與自己的利益有關的國有企業(yè)（也包括某些本地的非國有企業(yè)），排除競爭對手或者限制競爭。

對第一種類型的壟斷，治本之策是繼續(xù)推進國有經(jīng)濟有進有退的布局調(diào)整。目前，各級政府和國有企業(yè)控制著過多的經(jīng)濟資源，特別是土地和資本資源，并且把其中大部分投入到其他性質的企業(yè)中去，與民爭利。這種情況是不正常的。應當堅持1997年中共十五大決定的方針，國有經(jīng)濟逐步從一般性的競爭性部門退出。

從本次取消、下放和合并的314項行政審批事項的內(nèi)容看，主要集中在投資、社會事業(yè)和非行政許可審批項目等領域，特別是在民間投資、資本市場以及支持小微企業(yè)發(fā)展等領域，取消或者清理了相當一部分行政機關的審批事項，為民間投資和小微企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境的意圖躍然紙上。

然而，大幅度削減行政審批的意義遠不在此。凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定等，政府都要退出，這等于大大壓縮了行政審批事項存在的制度空間。站在真正的市場經(jīng)濟角度而言，削減行政事項意味著，政府和市場之間的行為邊界的實質性調(diào)整。

市場經(jīng)濟本質上是契約經(jīng)濟，市場經(jīng)濟亦是一種資源配置的基本方式，市場在資源配置中起基礎性作用。然而，大量行政審批的存在，使政府參與了很多本應屬于市場決定的事項，市場配置資源變成了政府決定資源的投向和對象，從而造成了資源的錯配。同時，政府掌握大量的審批權，這意味著，在缺乏約束和監(jiān)督的情況下，政府尋租的空間被拓展。特別是，當政府行政審批權力過大，或者行政審批事項過多，這無疑會影響市場的活力，影響創(chuàng)業(yè)的熱情。從歐美等市場化國家來看，那些企業(yè)強大，產(chǎn)業(yè)國際競爭力強的國家，行政審批事項很少，創(chuàng)業(yè)環(huán)境自由。

以民間投資和小微企業(yè)的發(fā)展為例，中國的審批事項之多令人咋舌。中國資本市場20多年的發(fā)展證明，過多的行政審批事項，影響了上市公司資源的配置和市場的活力，并且滋生了諸多內(nèi)幕交易，從長期來看，并不利于市場的健康發(fā)展。本次取消的行政審批事項中，涉及諸多關于上市公司收購和民間投資的事項，這無疑是一個值得關注的進步。

改革開放以來，中國社會的制度變遷，本質上是政府和市場的邊界不斷調(diào)整的過程。政府逐漸退出一些經(jīng)濟領域，企業(yè)、市場和公民獲得相應的自由和權利，這是現(xiàn)代社會絕大多數(shù)國家制度變遷的基本邏輯。中國要真正建立現(xiàn)代社會，建立完善的市場經(jīng)濟，行政審批制度的削減是必須的。只有通過削減政府在相關領域的審批權，才能形成“小政府、大社會”的格局，才能尊重市場的選擇，也才能為創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)造自由的投資環(huán)境，經(jīng)濟的發(fā)展才有持續(xù)的活力。

當然，要真正實現(xiàn)政府職能的轉變，真正理順政府與市場、政府與社會的關系，真正發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，還需要長期的努力。除了破除觀念障礙之外，更重要的是打破各種利益格局，特別是部門利益的阻礙。行政審批涉及很多部門的利益，取消一個比增加一個要難很多。盡管從數(shù)量上看，十多年來，中國取消的行政審批事項已經(jīng)高達70%，但事實上，剩下30%的行政審批事項，未來取消或者清理的難度更大。一些被取消的審批事項可能會借行業(yè)協(xié)會等“借尸還魂”，一些新的審批事項會悄然出爐。這些都決定了改革行政審批，打造有限政府，仍然任重道遠。

值得注意的還有，此次行政改革的進一步推進，恰逢11月8日黨的十八大召開前夕，中國政府面臨著新舊更替。從這個角度看，此次改革可視為本屆政府留給新一屆領導班子的“禮物”，可能也將成為今后政府改革的一個重要方向，被下一屆政府繼承并發(fā)揚光大。《決定》明確表示，政府能不管的，都應該放手讓市場去做，這種核心理念，理當在新時期得到發(fā)展，并逐步落實。