中國社會工作與志愿服務的發展

陳濤 巫磊 何志宇 謝景慧

摘要： 分析社會工作與志愿服務兩者之間的歷史發展關系，以及二者關系的類型與特點，并結合深圳、上海、香港等地社會工作與志愿服務的合作發展經驗，提出“政府主導，公民參與，社團管理，法規監督”的社會工作與志愿服務協同發展的互動機制。

關鍵詞： 社會工作；志愿服務；互動機制

中圖分類號：C 916文獻標識碼：A文章編號：1671623X(2012)04003107

社會工作和志愿服務事業出現于工業革命時期的歐洲地區，出現在市場經濟、工業化和城市化迅猛發展的社會發展階段，當時社會轉型催生出大量的社會問題，促成了克服貧困和緩解勞資沖突的社會工作與志愿服務的出現。中國的社會工作和志愿服務事業在改革開放后得到恢復和發展，在中國社會發展轉型的過程中，在緩解社會問題、提供公共服務、改善民生等方面發揮著重要作用。“十二五”期間，社會工作與志愿服務將會在社會管理創新與構建和諧社會中發揮更為重要的作用。但是由于中國社會工作和志愿服務事業尚處于起始階段，各方面發展尚不完善，有必要對社會工作與志愿服務的關系以及社會工作者與志愿者的關系的發展歷史、現狀以及未來發展動向進一步做出梳理，探索中國社會工作與志愿服務協同發展的路徑。

一、中國社會工作與志愿服務的共進狀況

中國的社會工作與志愿服務，都是在改革開放以后得到恢復和發展的，并在社會進步、民生改善中發揮著越來越重要的作用。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，人們利益需求的變化，需要重建人與人之間關愛與互助的關系。從20年的發展歷程來看，志愿服務經歷了“探索社會志愿服務體系”、“建立社會志愿服務體系”、“完善社會志愿服務體系”的過程。［1］同時社會工作專業的教育也經歷了從無到有，到基本建立了專科、本科、研究生層次的教育體系。回顧歷史可以發現，恢復社會工作與志愿服務的初期，是區分為理論與實踐、專業與普及兩條線的，相互之間沒有預先的合作規劃。但是，實際發展過程中特別是基層社區、農村社會服務過程中，社會工作與志愿服務相互聯系、不可分割，產生出了一些自發、自主的合作形式。總體來說，社會工作與志愿服務的關系可以概括為從兩者相互獨立到兩者相互融入、走向聯動互促的發展趨勢。(一)社會工作與志愿服務相互獨立20世紀80年代以來，社會工作與志愿服務的誕生和發展，由于受到不同部門管理的制約，社會工作從業務上歸屬民政部門管理；志愿服務主要以青年志愿者行動為主，主要歸屬共青團管理。應該說，國家將各項社會服務工作，分別由不同的部門、機構、團體來組織和管理，有利于調動各方積極性，為事業發展提供專門依托。但是，由于長期的客觀因素也引發了一些問題。一是接受國家委托的部門或者機構，將協助國家發展社會事業，轉變為借助這一事業擴大部門利益與影響力的心態，偏離了發展社會事業的本意。二是受到相應心態的影響，其他部門、機構、團體就將社會工作看成是民政部門的工作，而將志愿服務看成是共青團等的團體工作，缺乏合作發展的熱情。正是受到這些觀念和心態的影響，社會工作與志愿服務的協調管理和協同推進受到一定的制約。與此同時，中國的社會工作與志愿服務發展的路徑也存在差別。志愿服務是從青年志愿者、社區志愿者的探索開始，經歷大型活動服務、社區居民服務、扶貧支教服務、應急救援服務等逐漸壯大，成為社會廣泛傳播、廣泛參與的高尚事業。社會工作則是從高校教育開始，通過逐年培養專業社會工作者，充實社區、農村、福利機構的專業服務。兩個群體的自我認知互有區別。志愿者認為，只要有熱情、有愛心、有誠意，就可以為社會人群提供服務。社會工作者則強調要有專業精神、專業知識、專業技能，更好地發揮服務效果。二者不同的發展路徑及自我認知，使得二者之間合作甚少。

同時在學術上的理解也有差異。李迎生認為，社會工作者通過自己的努力，對社會上的貧困者、弱者施以援助，協調、化解各階層之間的矛盾特別是貧富矛盾，不僅給人們的正常生活創造條件，同時也起到了穩定社會的作用，而志愿者卻不具備這樣的功能。但張志君卻認為志愿者所服務的范圍要比社工服務的范圍更廣泛，包括一系列為了他人、社會而進行的無償性的活動，社會工作者則是專指專業社工人員所從事的服務活動，比較狹窄。［２］（二）社會工作與志愿服務的相互融入從歷史發展過程來看，社會工作與志愿服務兩者所肩負的社會責任感和社會功能有著很多相同之處。從某種意義上說，社會工作正是經歷了從個人奉獻的志愿參與到國家政策安排下的職業從事，從憑借個人興趣愛好而不具備專門知識的兼職人員到接受專門教育培訓而掌握專業理念和知識的專業人才的過程。［3］社會工作與志愿服務之間可以發揮許多正向促進作用。社會工作的價值理念和倫理原則可以為志愿服務的價值取向提供指導，社會工作實務的通用模式和專業方法可以為志愿服務工作提供參考，社會工作行政和社會政策可以為志愿服務提供制度、策略和管理建議，社會工作職業性、專業性可以為志愿服務激勵和評估機制提供視角等等。另一方面，志愿服務可以以其廣泛的社會參與度構成社會工作發展的良好基礎，志愿服務的機構平臺是社會工作職業化發展的基礎與契機，志愿者也是社會工作服務中的重要人力資源等等。

隨著中國的社會轉型發展，社會建設受到極大重視，社會工作與志愿服務涉及的領域越來越廣泛，發揮的作用也越來越突出，兩者之間的合作交融也越來越多，尤其是在社區治理層面。一方面黨和政府鼓勵“社工＋志愿者”服務模式，采取多種措施鼓勵社工與志愿者的積極合作，不同層面的社工與志愿者合作機制逐漸建立起來。另一方面，大量社會團體、社區機構的服務項目將社工與志愿者連接起來，探索了豐富多樣的合作途徑。

在社會工作與志愿服務合作的實踐探索中，提得最多的就是“社義聯動”一詞。學者認為，加強社會工作者與志愿者的良性互動，形成“社工引領志愿者服務，志愿者協助社工服務”的社工義工互動局面，是很有必要且非常可行的；認為可以設立社會工作者、志愿者的服務信息庫，實現兩者信息共享、優勢互補、資源配置。［4］（三）社會工作與志愿服務共進發展中的張力雖然社會工作與志愿服務有著許多契合之處，但在發展的過程中，也出現了一些矛盾緊張的狀況。如志愿服務發展較好的深圳，在實踐過程中，就出現了義工和社工之間的關系緊張。究其原因，主要有以下幾方面的因素。首先，志愿服務是免費的，大多具有無償性。而社會工作的服務大多會收取一定的費用，是有償性的工作。一般來說人們更傾向于免費服務，不愿意花錢購買服務。這就導致人們更易于接受志愿服務，而對社會工作服務知之甚少，以至于社會工作提供的服務很多就被當作志愿服務。當社工提出收費的時候，也會引起一些人的不理解。其次，社會工作要遵循嚴格的專業倫理和價值，這些倫理和價值是作為一個社會工作者必須遵守的，有些甚至跟社會主流的價值觀相沖突。雖然志愿者也要遵循社會的倫理和價值，但不如社會工作那么嚴格和專業。而且，有的志愿者是憑著自己的價值理念和方法去服務的，在很大層面上與社會工作者的價值觀相沖突，從而影響到社會工作者的正常服務。第三，志愿服務一定程度上阻礙國家社會工作人才的培養。一個職業的發展離不開一個強大的人才后盾。在志愿服務蓬勃發展的時候，社會工作職業便出現了瓶頸，更大一部分原因在于社會工作的社會認可度不高。這將導致人們在做出職業選擇時，不會偏向社會工作這個行業。有學者認為我國社會工作的發展正處在專業化和制度化的起步階段，社會工作的專業自主性還比較微弱，身處行政力量和志愿服務的夾縫之中。［５］另外，社會工作開展服務過程中經費的缺乏，也會和志愿者之間產生沖突。志愿服務常常被理解為無償免費的，但是當受薪的專業社工去動員志愿者參與服務的時候，這時候雙方就不是一種同等的志愿合作關系，而是以社工為主導的志愿服務，志愿者無償幫助社工提供服務。在這種情況下，社工需要為志愿者提供參與服務的基本條件，如交通、場地、設施、經費等，以促進服務的正常開展，同時也是對志愿服務的肯定。但是，有很多社工服務機構由于經費的缺乏不能提供給志愿者必要的支持，使得志愿者不愿意參與活動，這也容易導致緊張關系的產生。（四）社會工作與志愿服務關系的類型與特點1.類型對于社會工作與志愿服務關系的探討，學者們大多討論二者互相支持的關系以及二者工作過程中的相互融入與合作。民政部社會工作司對于社會工作與志愿服務關系的研究中，提出了社會工作與志愿服務的關系有四種類型：指導型、互補型、服務型、管理型。指導型主要指社會工作專業對志愿服務的指導，包括價值理念、理論方法、評估體系等方面的指導。互補型是指社會工作者與志愿者利用各自的優勢在服務活動開展過程中形成優勢互補，主要體現為人力資源、知識結構、社會資源方面的互補。服務型是指志愿者不僅是服務的提供者，還可以是社會工作的服務對象。社會工作者可以為志愿者提供心理咨詢、意見咨詢、專業培訓、行為支持與倡導等方面的服務。管理型主要是指專業的社會工作者對志愿者進行管理，包括志愿者招募前的設計規劃、志愿者招募、志愿者培訓、志愿服務活動督導及志愿者激勵等工作過程。［6］2.特點社會工作與志愿服務一脈相承，共同致力于社會公益事業的發展，但又因為發展路徑、專業水平、自我認知等方面的不同，彼此存在諸多差異之處，二者之間的關系因而呈現出一定的特點。首先是重疊性。不論是在服務對象、服務領域還是服務目標上，社會工作與志愿服務都存在著許多的交叉和重疊。社會弱勢群體是它們共同的服務對象，并且兩者都致力于社會福利和公共事業的發展。其次是差異性。這種差異性是由于社會工作與志愿服務不同的發展路徑、自我認知、專業水平等的差異而造成的。表現為解決問題的主體、活動方式、專業技術能力、服務收費等方面的差異。這些差異也正是社會工作區別于志愿服務的關鍵所在，是社會工作專業化和職業化過程中需要不斷完善努力的地方。再次是互促性，主要是指社會工作與志愿服務在實際工作過程中，相互支撐，共同發展。

社會工作和志愿服務都有各自的優勢，社會工作擁有專業的知識和方法，遵循嚴格的專業倫理和價值，因此,服務的質量和效果能夠達到最大化。但是目前中國的社會工作還處于起步階段，尚且沒有得到大眾的認可。而一些地方志愿服務的社會認可度、群眾參與度都遠遠高于社工，并且已經在我國形成了龐大的隊伍。不過，由于志愿服務由一些無償參與社會服務的人員提供，很多志愿者并沒有進行專業知識的訓練，只要自愿的助人者都可以看成志愿者，因此,其服務質量和效果有時得不到充分保證。社會工作在中國的發展是隨著志愿服務而興起的，如何把握這種正面和負面的影響，怎樣去應對這當中的問題與挑戰，是作為社會工作者包括志愿事業共同面對的重大問題。要突破這個瓶頸，應該努力協調志愿服務和社會工作二者之間的關系。總體來說，社會工作與志愿服務、社會工作者與志愿者相互之間應取長補短、相互促進，建立平等合作的關系。

二、走向協同：社會工作與志愿

服務的攜手發展綜合社會工作與志愿服務的歷史關系以及在我國的發展狀況來看，社會工作與志愿服務的發展具有共同的理論淵源，在社會價值層面上具有共同的價值理念。應當說，探索中國社會工作和志愿者協同共進發展的道路是社會發展的時代要求，也是兩者之間相互促進、共同發展必有的選擇路徑。社會工作與志愿服務有著共同的出發點和宗旨，在我國當前加強社會建設和社會管理的時代背景下有著巨大的發展空間和潛力，極有可能將成為社會管理創新的有效途徑。（一）公民社會的實踐隨著社會轉型的深入，公民社會的概念在國內得到了學者的廣泛引用。俞可平認為：“所謂公民社會政治學強調它的‘公民性，即公民社會主要由那些保護公民權利和公民政治參與的民間組織構成。而社會學則強調他的‘中間性，即公民社會是介于國家和社會之間的中間領域。我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業之間的‘第三部門。”［7］公民社會主要就是指我們通常所指的“第三部門”，是介于國家和私人領域之間的社團領域，這也和哈貝馬斯提出的“公共領域”的概念有相似的含義。［8］就這一意義上來講，公民社會強調公共參與，鼓勵公民參與，發揮公民自身的自主性。

公民社會的發展與社會工作以及志愿服務的發展有著密切的聯系。公民社會強調公民權利，而在公民社會的發展過程中，以公民權利為核心的社會運動，正是后來社會工作和志愿服務形成的前提條件。社會工作秉承著“助人自助”的理念原則，實施社會服務，在社會福利領域內發揮著自身的功能，為解決社會矛盾、社會問題，緩解社會緊張，疏導社會壓力起著重要的作用。志愿服務堅持“奉獻互助”的志愿精神，幫助需要救助的服務對象，并且在整個社會領域內都能看到志愿服務的身影。同時民間社會組織的建立能夠為社會工作者和志愿者走到一起提供大量的機會，在機構的組織管理下社會工作與志愿服務之間相互補充、相互促進，提高社會服務的質量。公民社會的發展過程，隨著第三部門的增長，公民權利的增長，公民意識的覺醒，社會工作和志愿服務的發展也具有更大的發展空間，同時社會工作與志愿服務的發展也將加速公民社會的形成，促進公民社會的發展。（二）社會工作與志愿服務之間關系建立的實踐經驗社會工作與志愿服務是社會管理和社會建設的重要資源，是維護社會正義，促進社會公平和社會發展的重要力量。社會工作與志愿服務之間關系的建立，已經在一些地區具有現實的實踐經驗。通過這些地區的實踐經驗，可以總結社會工作與志愿服務關系建立機制的條件，探索中國社會工作與志愿服務的關系機制，建立社會工作者和志愿者的聯系平臺，提高社會服務質量，共同促進社會發展。1.深圳經驗在深圳地區,社會工作和志愿服務的互動發展機制是中國內地首先探索開展的。作為改革先鋒的深圳，在行政體制改革的基礎上，建立富有彈性的有限政府和服務型政府，實現從無限政府向有限政府的轉變，在社區治理的實踐中形成了社工與義工互動的聯動治理模式。

深圳市“政府主導、民間機構運作、公眾廣泛參與”的社會工作發展模式同樣成為典范。2007年，深圳市開始試點社會工作，出臺了《中共深圳市委深圳市人民政府關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》即《深圳社工1+7文件》。2008年發布了《深圳市“社工、義工”聯動工作實施方案（試行）》、《深圳市發揮民間組織在社會工作中作用的實施方案（試行）》。提出推動社會工作發展，不僅需要專業社工的力量，還需要社會公眾的廣泛參與，義工更是推進社會工作的一支重要依靠力量。深圳市已形成市、區、街道、社區四級義工服務網絡，并建立了“社工、義工”聯動工作聯席會議制度。同時強調民間組織機構是加強社會工作人才隊伍建設,推動社會工作發展的重要條件；民間組織是公共服務的重要載體，社會公益性民間組織是社會工作人才發揮作用的主要平臺，要對社會性公益組織進行分類扶持和培育，同時創新社會公益性民間組織管理體制和機制，要依法嚴格監管，促進行業自律管理；加強社會服務機構的行業監管，充分發揮社會服務機構的自主性和效率，并且在政府的監管下提高社會服務質量，要把最大的實惠帶給服務對象。2.上海經驗在上海，市委市政府多次強調社工、義工在本市社會發展中的重要地位。2005年初，上海市政府將發展社工、義工列入了年度的重點工作；2005年3月，上海市政府印發了《加強社區建設擴大試點工作指導要求》，其中第26條明確提出了“推進專業社會工作和義工制度建設”的要求；上海市精神文明建設委員會下發了《關于進一步推進上海志愿者活動的意見》，加大對志愿者活動的指導力度，推動全市志愿者服務的發展。上海市認為社工、義工“兩工聯動”機制是指在社會服務中采用“社工引領義工開展服務，義工協助社工改善服務”的運行機制，整合社工、義工的人力資源，實現兩工“聯動雙贏、互補互惠、互動共進”。

以社區為平臺，以各類機構為載體，建立社工、義工“兩工聯動”機制，就是充分發揮社工在服務項目的策劃、組織、實施的主導作用，充分調動義工參與、協助、配合社工實施服務項目的積極性，形成“公務員凝聚社工、社工引領義工、義工帶動各方”的良性循環服務鏈。3.香港經驗香港是中國較早開展社會工作與志愿服務的地區，也是中國社工與義工關系機制建立比較成熟的地區，香港地區的發展經驗比較成熟。在香港任何人士，不分年齡、性別、學歷、職業、種族、宗教及政治背景，只要志愿利用自己的時間不為報酬去為改進社會、幫助他人而服務，均可加入義工的行列。對于從事社工職業的具有較高的要求，香港政府規定，凡從事半專職社會服務工作的人士，必須是接受過大專以上社會工作系或社會學學歷訓練并取得畢業證書的人土。香港義務工作的日益完善和深入人心與高素質的專職人員的動員與組織密不可分。

香港除對專職工作人員（社工）的嚴格要求以外，香港的社會服務機構發展十分完善，社會服務體系比較健全，為專職社工發揮自身的專業知識能力提供了良好的平臺，能夠有效地組織整合社會資源，提供社會服務。經過長期的發展，香港形成了政府機構和志愿機構互相協調、互相補充的社會服務體系。社會福利署負責制訂政策，提出目標和實施計劃，分配資金，對志愿機構的工作進行協調、考核、監督等。志愿機構是社會服務的主體，提供2/3以上的服務。香港的社會服務體系十分發達，社會成員通過機構或其他途徑都可從事義工，參與服務。同時,香港的所有社會服務機構，都必須經過香港政府的嚴格審批才能進行志愿活動，香港政府成立社會福利署，把全港的社會服務機構納入政府，為全港的社會服務機構提供一定額度的經費支持，承擔一定的責任和義務。

綜合深圳、上海、香港地區“社工義工聯動機制”的實踐經驗來看，建立社會工作與志愿服務之間的互動機制，需要政府主導，具有高素質的專業社工人才隊伍為支撐，完善的法律和制度保障為支持，完善的社會服務機構體系為平臺，全社會的志愿文化精神為依托，實現政府——社會服務機構——專職社會工作者——志愿者之間良性互動機制。只有在制度建設比較完善的環境中，社工、義工才能夠進行有效的溝通，進行功能互補、相互學習，調動整個社會的參與，為社會發展起到良好的“潤滑劑”作用。（三）中國社會工作與志愿服務的互動機制社工、義工“兩工聯動”，對于解決社會問題、緩解社會矛盾，消除社會不和諧因素具有重要的作用。社工是掌握專業知識和技能的職業助人者，針對個人及社會問題，可提供系統有效的工作方法。義工則可以承擔大量非專業性的工作，為社工的服務提供人力支撐。兩者聯動能夠優勢互補，共同致力于一些預防、補救性工作，消除社會不和諧因素，有利于在全社會形成構建和諧社會的精神基礎和共同理想。社會工作在志愿服務中發揮倡導和管理的作用，要建立二者之間的互動機制，需要有必要的法律法規和制度保障，應解決管理體制上的問題，通過政策建設和法律建設，充分發揮社會工作在志愿服務領域內的重要作用。通過社會工作專業方法，由專業社會工作者發展、指導、聯系和服務志愿者，充分發揮“社工義工兩工聯動”的作用,推動我國志愿服務事業的改進和深入發展。由于中國的社會工作和志愿服務發展起步較晚，外部的體制制度、法律制度建設尚不健全，內部的自身實力也尚待加強，高素質的專業社工人才以及社會服務機構建設尚不完善，因此，要建立社會工作與志愿服務的有效互動機制和社會工作者與志愿者之間的聯動機制需要克服重重困難。

首先，政府主導，完善政策法規建設，提供政策制度支持。社會工作與志愿服務的發展需要以政府為主導的動力機制，促進兩者共同發展，政府要轉變政府職能，由管理型政府向服務型政府轉變，建設完善的社會福利制度，為社會工作和志愿服務提供廣闊的服務空間；設立專項資金，鼓勵支持社會服務機構的孵化，購買社會服務崗位，加大對志愿服務的經費支持；加速社會服務領域的法律和政策建設，為社會工作和志愿服務的開展提供制度和法律保障；創新管理體制，對于進入社會服務領域的機構組織嚴格審批，發揮社會服務機構的自主性和創新性；引導社會志愿服務文化精神，轉變中國社會中的傳統觀念，培育民眾的志愿精神和公民意識，增加社會工作和志愿服務的社會認可度。

其次，應加強社會工作專業人才隊伍建設。由于中國社會工作教育先行，社工崗位以及薪酬體系建設滯后，造成了社會工作專業人才的無形流失，從而形成了每年具有一萬人以上社會工作專業畢業生的中國社會工作服務領域內依然人員不足的悖論現象。專業社會工作人才隊伍的建設是內功修煉的重要環節，首先應該對社會工作教育現狀有清晰的認識，對中國社會工作教育體制進行適度的改革；同時加大對社會工作者職業水平考試的普及，對從事社會福利領域工作的人員加大培訓和繼續教育力度，提升他們的專業素養和理論知識水平。要完善中國社會工作專業人才的培養機制、使用機制和人才評價激勵機制，加強政策制度建設，才能確保中國形成一支勝任社會服務工作的社會工作專業人才隊伍。

再次，應培育民間組織，發揮民間組織機構的自主性和創新性。民間組織機構是社會服務的重要載體，是社會工作者與志愿者互動聯系的重要平臺。中國社會服務機構體系發展嚴重滯后，社工崗位不能滿足社會的需求，要加速民間組織的培育和發展，擴大第三部門的影響力，建立基金會與社會服務機構的溝通聯系，確保社會服務機構的可持續發展。由于中國社會服務機構的發展環境并不完善，應該鼓勵企業承擔社會責任，鼓勵商業企業發展對于公益事業的創投資金項目，建立公益事業與商業合作機制；鼓勵社會企業創新，建立新形式的民間組織,從而能夠提供更多的社工崗位，形成基金會、專業社工機構、企業公民全面參與社會服務的形式。

最后，應強化志愿者（義工）管理制度建設。志愿者涉及社會各個階層，具有廣泛的社會資源，應加強志愿者的管理，有效調動志愿者自身優勢，建立與專業社會工作領域的長期聯系。一是建立志愿者服務記錄制度。建立義工服務檔案，掌握其從事社會服務工作的整體情況和具體表現。二是建立志愿者教育培訓制度。對于參與社會服務工作的志愿者，服務機構要提供必要的教育和培訓，以便幫助志愿者勝任其工作，提供志愿者發展的機會與資源。三是建立志愿者獎懲激勵評價制度。通過各種制度化的獎勵措施，口頭的、書面的，定期的、不定期的，鼓勵全民參與志愿服務工作，激勵更多的人投身志愿服務工作。同時對于志愿者的不良行為要進行必要的處罰。四是要針對性地發展志愿者群體,尤其是青年群體。中國的青年群體具有較高的知識水平和能力素質，具有較強的公民意識，發揮青年群體的志愿參與能力，能夠大幅度提升志愿者隊伍水平，有利于提升社會工作隊伍的力量。五是提升志愿者隊伍的組織化水平，設立專業的志愿者管理機構，吸收具有志愿精神的個人加入志愿者隊伍，整合志愿者資源，同時為具有志愿精神的個人提供及時志愿服務信息，實現信息共享。

中國社會轉型和發展為中國社會工作和志愿服務發展提供了發展空間，當前的社會管理和社會建設的政策環境為中國社會工作和志愿服務發展提供了良好的政策環境。社會工作與志愿服務需要在公民社會的旗幟下共同發展，培育公民意識和公民權利，鼓勵社會力量的參與，積極推動公眾參與，在“政府主導，公民參與，社團管理，法規監督”的宗旨下促進社會工作與志愿服務的共同合作和發展。

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