關于構建涉及民族因素突發性事件的社區預防體系研究

李永政 張明善 姚珣

［摘要］當前我國城市社區民族工作出現了一些新特點，表現為進入城市社區的少數民族人口數量快速增長；大分散、小集中的居住格局更加明顯；社區中的生活習俗與民族文化更加多樣；有關物質經濟因素的矛盾糾紛更加普遍；涉及民族因素事件的應對措施更加復雜。生活習俗差異、法制意識淡薄、經濟糾紛頻發、權益保障不夠等是導致上述情況出現的主要因素。因此，應通過發揮社區功能，建立運行管理機制、組織宣傳機制、信息溝通機制、走訪幫扶機制、權益保障機制、糾紛化解機制、應急處理機制，積極應對和妥善處理城市社區民族工作面臨的新問題。

［關鍵詞］城市；民族因素；突發性事件；社區預防體系

中圖分類號：C957文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2012）04-0063-06

基金項目：本文系2011年度國家社科基金項目《涉及民族因素群體性突發事件的應急體系建設與管理研究》（項目編號：11XGL009）、2010年教育部人文社會科學研究規劃基金項目《城市化進程中少數民族群體性突發事件的應急機制及對策研究》(項目編號:10YJA630207)階段性成果之一。

作者簡介：李永政，西南民族大學民族高等教育研究所講師，研究方向：公共管理；張明善，西南民族大學管理科學與工程研究所教授、碩士生導師；姚珣，西南民族大學管理科學與工程研究所講師。四川 成都 610041

民族問題是我國社會問題中具有特殊性的重大問題之一。隨著工業化、信息化、城鎮化和市場化的快速發展，人口流動日益頻繁，少數民族群眾大量涌入城市，導致城市民族格局出現了一些新變化、新情況、新特點,呈現出多樣化狀態。城市已成為民族關系特別是涉及民族因素的突發性事件的主要引發區，城市民族工作面臨著許多不同以往的問題和挑戰。在此背景下，城鎮中的突發事件已進入高發階段。加強城鎮化進程中的涉及民族因素的群體性突發事件管理，特別是涉及少數民族群體突發性事件的應急管理已經迫在眉睫。

當群體性突發事件發生后，容易使不明真相的群眾對少數民族產生抵觸情緒。這些心理反應不僅存在于受事件直接影響的群眾中，它還能通過媒介以網絡輿情的方式間接影響到周圍的群體，并把這種不良心理反應進行放大、擴散，從而導致輿情的變化，引起更大的危機，對社會安定團結造成嚴重沖擊。因此，對于城鎮化進程中涉及民族因素的群體性事件的預防與控制不僅黨和政府給予了高度的重視，學術界也在進行積極的研究。如，金炳鎬（2004，2009）對中國改革開放20年來的民族概念、民族結構、民族屬性以及民族意識等進行了系統的研究。石路（2004）、楊安華（2005）等對民族地區突發事件與危機管理進行了初步的探索。王建偉（2009）對當前民族地區預防和控制群體性事件進行了探討。王來華、溫淑春（2007）從輿情的角度，討論了群體性突發事件的變化特征。史云貴（2010）基于公共理性的視角，對中國社會群體性突發事件的有效治理途徑進行了研究。胡百精、高小平、薛瀾、王郅強、劉鐵民等學者也對突發事件的特征分析、管理創新等方面進行了深入研究。這些理論研究推動了學界對涉及群體性突發事件的認識，對于政府科學制定相關政策提供了有力的智力支持。但總體而言，目前相關研究還比較泛化，沒有對群體性突發事件的類型和影響進行分門別類的系統研究，特別是對城市化進程中涉及民族因素的群體性突發事件的預防和控制研究不夠深入。

作為城市最基本的組成部分，社區已經成為人民群眾生活的聚集地，是多元化、多層次的組合，在滿足居民的物質文化生活需求、保持社會和諧穩定、促進各族群眾的交流融合中發揮著更加重要的積極作用。因而，切實做好城市社區民族工作，積極預防涉及民族因素的群體性突發事件既有利于城市自身的經濟發展、社會穩定和文化繁榮，也有利于各個民族的相互交流和共同發展，具有積極的意義。就當前而言，如何發揮社區在預防涉及民族因素的突發性事件的基礎性作用是地方政府亟待解決的問題?；诖?，課題組一行先后深入到新疆烏魯木齊市、四川省成都市、重慶市、吉林省長春市的部分社區就當前城市社區民族工作的新特點、涉及民族因素的突發性事件的預防和控制進行了調研。

一、當前我國城市社區民族工作的新特點

（一）進入城市社區的少數民族人口數量快速增長

根據第六次人口普查結果，全國各少數民族人口為113792211人，占8.49%。同2000年第五次全國人口普查相比，各少數民族人口增加7362627人，增長6.92%。[1]與此同時，人口流動速度加快，城市化不斷提高，居住在城鎮的人口超過6億人，占總人口比重49.68％，城鎮人口比重比2000年普查時上升13個百分點。[2]因而，在這種大的發展背景和趨勢下，進入城市生活的少數民族群眾也會急劇增加。以成都市為例，據第六次全國人口普查結果，2010年該市少數民族人口12.69萬人，比2000年增加5.97萬人，增長88.7%。少數民族人口占該市總人口比重達到0.9%，比2000年提高0.3個百分點。[3]

（二）大分散、小集中的居住格局更加明顯

一方面由于市場經濟等方面的因素，社區中各個民族雜居的情況更為普遍，城市中很難找到單一民族居住的社區。另一方面，很多少數民族群眾基于文化習俗等方面的因素而聚居在一起，就業就學就醫等相對集中。如成都市郫縣安德鎮成為省內民族地區和西藏、甘肅、青海等省區商品物資集散地；武侯區的漿洗街社區、洗面橋社區、蜀漢社區等成為本市藏族民眾往來頻繁、聚居較多的地區；青白江區彌牟鎮成為成都市最大的回民聚居區。[4]再以長春市為例，少數民族人口居住相對集中，凈月、朝陽、寬城、高新、綠園、南關等區流動人口數量較多，外縣（市）相對較少。[5]這樣，各個民族在城市中生活學習工作，你中有我，我中有你，形成了典型的大分散、小集中的居住格局。

（三）社區中的生活習俗與民族文化更加多樣

人類文化的多樣性是在不同自然和社會環境的基礎上創造與發展起來的。沒有一個民族各地區的文化是完全相同的，同一民族不同地區或不同系統的文化均有所不同。[6]（P.9）一方面，不同民族的群眾生活在同一個城市社區，不同特色的生活習俗、民族文化在這個城市中匯集，相互交融，交相呼應，絢爛多姿，既繁榮了城市文明，弘揚了各民族的習俗文化，促進了社區文化的多樣性。另一方面，從調研中深深感受到，由于各種習俗文化有其自身的特點，在語言、宗教、飲食、習俗、節日等方面存在著明顯的差異，而復雜且多元的城市生活使得各民族在生活習俗和文化禮儀上都存在著一定程度的不相容性。如果處理不好，會嚴重影響到社區各民族群眾間的交往和社區和諧。

（四）有關物質經濟因素的矛盾糾紛更加普遍

城市是以市場經濟為主導的生產生活方式，其主要特征就是競爭性與開放性。在市場經濟環境下，各民族同胞在同一個城市間直接交往的頻率逐漸增多，既存在交流和合作，也不可避免地存在競爭和分化。而且，競爭不僅體現在不同民族同胞之間的競爭，也體現在各個民族整體之間的競爭之上。這就會大大增加各民族在各種經濟利益問題上直接摩擦的概率。由于民族意識的存在，一些民族群眾基于共同的感情、文化、信仰、宗教等因素，更加關注本民族的利益，迫切要求加快本民族的經濟發展，甚至通過一些違法行為而獲得或維護某種利益。這種民族意識的增強，在一定程度上能夠促進本民族的發展進步，但若引導不當就會出現過分強調民族特點、民族利益、忽視或損失其他民族和全局利益的狹隘民族主義傾向，影響民族關系的正常發展。[7]（P.171）我們在調研中發現，這種現象在少數民族群眾開設小旅館、營業納稅、車損處理、醫療糾紛等方面非常突出，一些行為影響到正常的市場經濟秩序。

（五）涉及民族因素事件的應對措施更加復雜

平等、團結、互助、和諧是社會主義民族關系的本質特征，各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展也是民族工作的時代主題。長期以來，黨和國家為促進少數民族事業加快發展，幫助少數民族群眾過上幸福生活，采取了一些極為優厚的特殊政策措施，對民族群眾在政治、經濟、文化等方面給予了大力支持。經過多年的努力，尊重少數民族生活習俗、保護少數民族的合法利益已成為城市各類組織和社區居民的自覺行動。但在調研中發現，由于一些民族群眾還習慣于以民族習慣來處理關系和糾紛，而一些行政司法機關在執法過程中基于民族政策的考慮，對這些現象失之于寬，甚至犧牲了部分普通群眾的利益，造成一定范圍的不良社會影響。如果長此以往，會影響到社區民族關系的健康發展。

二、城市社區涉及民族因素的突發性事件的主要影響因素

社區是做好城市管理服務工作的最基層的單位。社區的地位、特質決定了其在做好民族工作中發揮著基礎性作用，已成為我國民族問題發展的基本單元。當前，我國城市民族工作呈現出一些新特點，在工作思路、方法與措施方面應與時俱進，適時創新。社區作為一個基層單位，涉及民族因素的突發性事件的各種影響因素應該說非常具體。筆者在實地調研的基礎上，結合當前城市民族工作的新特點，分析社區涉及民族因素的突發性事件構成因素主要有以下四個方面：

（一）生活習俗差異

每個民族都有自己的生活習俗，這些生活習俗體現了本民族的經濟發展、歷史文化和民族情感，也是本民族區別于其他民族的重要標志。對于歷史上形成的民族習俗，本民族和其他民族都應該予以尊重。但在城市化的進程中，一些少數民族群眾雖然進入了城市，在那里工作學習生活，但依然保留著傳統的民族生活習俗，與現代城市文明還不相適應。如一些民族群眾經常半夜酒后載歌載舞，嚴重影響其他居民休息；還有一些民族同胞不講究衛生，容易給其他居民留下臟亂差的印象。而原來的社區居民缺乏對少數民族生活習俗、文化信仰、法律法規的認識和了解，在日常生活中很容易發生摩擦沖突。當這些問題上升為群體認識的時候，生活習俗就可能引發群體性民族矛盾。

（二）法制意識淡薄

在城市生活的一些少數民族群眾由于不了解城市生活節奏和社區管理規章，法制觀念淡漠，有些民族風俗習慣與當地通行的法律法規、規章制度相沖突。如有些民族有隨身佩戴刀具的習慣，在面臨糾紛的時候經常拿到出來給對方施加壓力。還有部分群眾文化程度低，流動性又大。如隨意占道經營、堵塞交通、不照章納稅等等，這些給社區管理工作帶來很大的難度。前面已經講到，地方政府和有關行政部門在處理此類問題時往往基于民族政策的考慮，對一些少數民族群眾的違紀行為經常是大事化小，小事化了的態度，甚至某些時候要犧牲漢族群眾的利益。在執法上不能做到人人平等，使得社區居民容易自我進行群體劃分，面對糾紛時，不是以理服人，而是尋求背后群體力量的幫助和支持，很容易激化矛盾，引發事端。

（三）經濟糾紛頻發

近年來，隨著市場經濟的發展，各族群眾間的經濟貿易往來越來越頻繁。與此同時，經濟糾紛問題也更加突出，成為城市中容易引發民族問題的導火索。如一些少數民族群眾承租其他居民的房屋或商鋪后再轉租出去，房東很難及時得到出租費用，而且不允許漲價。還有一些醫療糾紛、購車糾紛等突出問題，在這些問題發生后，他們通常不尋求法律途徑，而是采取聚眾圍攻，索要高額經濟賠償的方式解決問題。由于相關單位為防止事態擴大，采取花錢買平安的簡單做法解決問題，從而滋長了此風，個別不法分子也借機鬧事、混水摸魚“吃詐錢”，導致初始矛盾無法得到有效調解，在一定條件下很容易引發群體性聚眾事件。[8]

（四）權益保障不夠

很多少數民族同胞盡管進入了城市,但很多人還屬于流動人口。他們不但要適應從民族地區到城市社區的改變，還要適應城市中一些不同于本民族文化的價值觀念和生活節奏，使得他們在短時間內難適應城市生活，因而他們權益保障問題越來越成為城市的突出問題。盡管我們國家已經制定了《城市民族工作條例》，但還存在一些救助制度上的漏洞和盲區，譬如相關部門對他們的經濟、文化、社會地位狀況的改變缺乏長遠計劃，社會福利缺乏，住房條件較差，醫療救助薄弱，對少數民族流動人口子女的受教育、就業問題關注不夠等等。由于這些問題沒有從根本上、制度上得到解決，很多人只能寄宿于條件差的“小旅館”，很容易滋生違法亂紀的事情。做好城市民族工作，預防群體性事件的發生，必須關注城市少數民族群眾的權益保護問題。當然，保護的一定是合法權益，對其不合理訴求不能縱容。特別是在行政執法過程中，對少數民族和漢族應該一視同仁。

三、發揮社區功能，積極構建涉及民族因素的突發性事件的預防體系

（一）建立運行管理機制

建立健全日常管理機制是城市社區做好民族工作的前提。如成都市武侯區自1998年起，在全省范圍內率先建立起了民族團結協調小組，經過多年試點、推廣，逐步形成和完善了“區民族工作領導小組——各街道民族團結協調小組——社區（村）委會民族團結協調小組”的三級工作網絡體系。各級民族工作有專門部門和工作人員負責，且有少數民族同胞參與具體工作。各級政府在民族團結協調小組中發揮總攬全局的主導作用。本著工作重心下移、陣地前靠的原則，突出強化社區在做好民族工作中的作用，建立健全了學習宣傳、聯絡、走訪、協調、信息報送、服務、檔案收集七項基層民族工作制度，以及計劃本、走訪登記本、活動記錄本、典型經驗本、工作資料收集本“五簿制”。社區又在此基礎上，建立了社區民族工作聯絡站、駐區單位（院校、小區）聯絡點二級民族工作網絡。不斷優化具體問題的管理機制，積極探索出租房主管理責任化、外來流動人員數據管理網絡化、出租戶管理“旅店式”掛牌化、服務內容星級化、法制宣傳活動經?；木唧w做法。這樣就完善了社區民族工作的運行管理機制，推動了社區民族工作向縱深發展。

（二）建立組織宣傳機制

各級黨委、政府要對城市社區民族工作高度重視，加強領導，健全組織，并給予必要的物質和經費保障。城市各社區特別是民族人口集中的社區要定期研究社區民族工作，確定社區民族工作的目標、計劃、任務和措施。同時加大宣傳力度，通過多種宣傳媒介、召開民族工作骨干會、開展有特色的聯誼聯歡活動廣泛宣傳黨和政府的民族宗教政策、法律法規，讓社區居民了解少數民族的風俗習慣、宗教信仰和生活習俗，逐步形成尊重少數民族風俗習慣的良好氛圍。同時向少數民族群眾宣傳城市文明及融入城市后應享受的住房、醫療、就業、入學等各項惠民政策。讓社區中的各族群眾都了解彼此的風俗習慣，從情感上相互認同，消除民族間的隔閡，共建共享文明社區的各項成果。

（三）建立信息溝通機制

由于現代城市居民散居在社區的各個樓房里，彼此間聯系少，缺乏溝通聯系的渠道，這給社區民族工作帶來了一定的難度。在少數民族單位較多、居住較集中的社區應為少數民族居民搭建一個信息溝通的平臺。各社區要以不同形式成立聯絡組或聯誼會，要分層次、分對象與少數民族結對子、交朋友，定期交流、談心，要特別重視發揮社區內民族影響力大的單位和居民的作用，增進社區居民間的相互了解，通過直達駐區單位和院落的“民情專遞”渠道，及時了解少數民族同胞的工作、學習、生活等情況，隨時掌握他們的思想動態，一旦發現區內帶傾向性、政策性、權威性、突發性的民族工作新動向、新問題，必須及時上報。[9]同時加大與民族地區的溝通聯系，輸出地政府要加大對外出打工的少數民族群眾的培訓力度，使其了解城市文明，樹立法制觀念，共同做好民族工作。

（四）建立走訪幫扶機制

做好少數民族群眾的服務工作，切實為它們辦實事、做好事、解難事是社區民族工作的出發點和落腳點。雖然隨著經濟的快速發展，社會保障水平的不斷提高，進入城市的少數民族群眾生活會有相當的改善，但總有一部分群眾在物質、文化、精神等方面會存在這樣或那樣的問題，因而，緊緊抓住少數民族群眾最關心、最直接、最現實的利益需求，有針對性地開展工作是社區工作的重點。社區工作者要做到“四個必訪”，即重大節日必訪、生病住院必訪、發生糾紛必訪、遇有困難必訪。[10]通過經常走訪駐區單位、居民院落，全面掌握社區少數民族弱勢群體的基本情況和所思所想。社區要認真學習民族政策、法規，從講政治的角度，依據社區資源，積極配合協助有關部門采取有力措施為少數民族購房戶、商家和流動人口提供就業、就醫、居住、子女入學、辦理各種證照等方面的工作。為少數民族群眾多辦實事，分憂解難，提供優惠、優質服務是保持社區和諧穩定的潤滑劑。

（五）建立權益保障機制

隨著城市化進程的加快和大量少數民族群眾的涌入，城市民族工作重點應該實現兩個轉移，即從過去重在管理向重在服務轉移，從過去為本地少數民族服務向主要以外來少數民族群眾為服務對象轉移，并在實際工作中更加重視少數民族群眾的權益保障機制建設。目前，很多城市已經針對本市的實際制定了《少數民族權益保障條例》，從少數民族的平等權利、經濟、文化、教育、風俗習慣、宗教信仰以及獎勵、處罰等方面做了明確規定。條件成熟的社區應該成立少數民族群眾服務中心，為少數民族同胞提供就業指導、技能培訓、法律援助和就醫看病等便利，幫助少數民族群眾增強致富本領。同時司法機關要嚴肅處理損害少數民族合法權益的行為。

（六）建立糾紛化解機制

社區要認真做好少數民族群眾的來信來訪，將他們反映的情況，尤其是實際困難情況記錄在冊，并及時協調，配合有關部門妥善處理，對因各種原因暫時不能解決的，要及時說明情況，做好解釋工作，取得諒解。充分發揮社區法律服務聯絡站在司法調解中的積極作用，及時為社區居民（包括少數民族群眾）提供法律咨詢和法律援助。司法機關一定要把握好法律面前人人平等的原則，既要保護好少數民族群眾的合法權益，又不能讓漢族群眾的利益遭受不法侵害。通過建立社區黨組織、院落民情代表議事會和自治管理小組在調節鄰里糾紛、調順民心中的作用，重視民族骨干分子的作用，及時收集和調處在社會轉軌、經濟轉型中發生的各種矛盾。在加強外來流動人口服務管理的同時，著力抓好對少數民族流動人口的服務管理工作。

（七）建立應急處理機制

對涉及民族因素的突發性事件必須建立應急管理機制特別是防控預案，要嚴格區分和正確處理兩類不同性質的矛盾，明確工作原則，健全組織體系，完善預警機制，確保把問題解決在基層、解決在萌芽狀態。當群體性事件發生后，能夠及時、客觀、全面、準確地獲取、報送信息，要以事實為依據，以法律為準繩，堅持法律面前人人平等，堅持依法處理，做到嚴格執法、公正執法。做好善后處理工作，及時對事件進行調查，總結經驗和教訓。根據事件暴露出的問題，不斷修改和完善防范措施和應急處置預案。

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收稿日期：2012-04-11 責任編輯：許瑤麗