公益組織善治迫在眉睫

彭迪

對于公益領域來說，2011年無疑是個多事之秋。諸多公益組織，尤其是大型官辦慈善組織被公眾和媒體揪出來進行了一番拷問，拷問的核心歸根結底就是公益組織的透明和公信力問題。面對由"郭美美事件"引起的問責風暴，公益領域顯得不堪一擊。中國扶貧基金會執行副會長何道峰評價道：“這一問責風暴造成了公益慈善的全行業蕭條”。

然而公益組織存在的意義就是為社會、為公共利益服務。公益組織的權利和義務是對等的，它的權利是公眾和媒體、政府、企業，現有及潛在的捐贈者、受益者、國際非政府組織、第三方評估者、競爭市場等各個利益相關者賦予的，那么公益組織就需要對得起這些利益相關者，主動承擔責任和義務。公益組織的責任不僅包括公益組織主動做到最好，盡可能最大化的為社會、為公共利益服務，也包括主動接受來自各個方面的監督、質詢、批評和建議以及獎罰。這是公益組織的利益相關者的權利，同時也是責任。

根據民政部網站公布的《民政部事業統計季報（2011年4季度）》數據顯示，中國現有社會團體25.3萬個，民辦非企業單位20.2萬個，基金會2510個。還有大量工商注冊、未注冊的草根組織未被納入統計。中國公益組織數量逐年大幅增加，這不僅得益于目前良好的公益生存環境，還直接得益于公益組織自身不斷創新模式發展。中國的公益組織在能力上以及所扮演的社會角色已經開始在改變，一些公益組織已經突破只關注自己規模的階段，開始注重如何更好的發揮社會功能，意識到自己的形象、聲譽、公信力的重要性。

《中國第三部門觀察報告（2012）》指出，公益組織要與利益相關者建立共識，進行互動、合作起來共同承擔責任。在這之中最關鍵，最核心的問題即公益組織治理問題。

報告認為，公益組織的治理分為內部治理、行業自律和外部治理。這些治理是不同的利益相關者通過與公益組織互動、合作，對其監督、質詢、提供建議，甚至約束來實現對公益組織的治理。忽視任何一類治理，都可能使公益組織誤入歧途。三類治理都做好才能實現善治，才能保證公益組織追求正確的目標。這聽起來似乎是一種完美的、合情合理的邏輯，是一種合情合理的狀態，但事實上公益組織的治理狀況并不樂觀。

公益組織治理現狀不甚理想

目前，中國公益組織的總體治理狀況并不理想。在內部治理方面，中國的公益組織當中，有個別公益組織自身做得很好，且主動接受利益相關者的質詢，做到透明，保證效果和結果。但更多的組織內部治理自主性不強，整體情況不盡如人意。

現在的公益組織由于還不夠強大，通常在公益組織治理中發揮作用的，都是組織的外部力量。真正能夠自治的組織并不多，其中能夠由理事會發揮決策作用的就更少了。目前來看，行政權力對公益組織施加影響的強度和組織主導資源的單一化程度制約著中國公益組織內部治理的發展。

在公益組織的行業自律方面，分為兩種類型：民間自發的行業自律和政府推動的公益組織行業自律行動。民間自發的行業自律發起時間很早，自律范圍也很廣泛。公益組織之間建立自己的聯盟組織，規范加盟會員的行為，加強其對利益相關者的責任體現。可以說各類民間組織都有屬于自己的行業自律機構，但是自律的內容主要是在道德層面，而非法律和績效層面。自律的方式主要是規范性和指導性，而非強調性和懲罰性。從自律的效果來看，加入自律行動且真正體現在實際行動的組織還是少數，大部分公益組織對此并不熱衷。

2005年北京星星雨教育研究所發起建立的孤獨癥救助行業聯盟組織——心盟孤獨癥網絡（簡稱“心盟”）與上述自發的自律行動不同，心盟成員組織要對心盟的公信度承擔責任，并將因為違背倡議而接受“懲罰”。加入心盟的成員組織都很注意該組織的發展，期望建立一個真正推動行業規范和專業能力，并對所服務群體負責的組織。這是迄今為止行業間建立的非常緊密的行業自律聯盟，它代表著是公益組織行業自律發展的一大步。

2011年3月，江蘇省民政廳召開全省社會組織評估與公信力大會，會上十個社會組織向全省社會組織發出《加強社會組織公信力建設倡議書》。這是政府推動公益組織間的自律行動，但自律內容依舊是道德層面，而非法律和績效層面，不具有強制性和懲罰性。這樣的行業自律的效果實際上都難以保證。

公益外部治理狀況也非都顯現“繁榮”，只有來自公眾和媒體的質詢值得稱贊。公眾和媒體的權力越來越大，且對各種公益組織的問責也變得更為“苛刻”，他們成為了公益組織的核心治理主體，成為治理先鋒。但是，我們的法律不健全，執法不力；個別獨立審計機構缺乏職業道德；一些媒體仍然缺乏監督意識；公眾有時無能為力；受益者更是無力監督自己的“施主”。

政府在治理方面開始采取相對積極的行動，構建了一套新的可與公民社會相競爭的社會管理新體系，開始大力扶持和培育社會組織，并且對社會的管理和控制更加深入。但其本質仍然是要“為我所用”。在政府和民間組織相互合作的過程中，出現了一些不和諧的聲音，比如“逼捐”現象。明確原則、界定清晰和固定的邊界，這是政府和公益組織在合作和外部治理當中都應該注意的問題。

事實證明，公益組織的善治已經迫在眉睫。在一個聲譽極為敏感的領域，這種狀況不改變是極為危險的。中國的公益組織如不主動承擔責任，可能不會被別人毀掉，而是毀于自己的不檢點。因此需要同時加強這三類的治理，才能看到健康的公益組織和公益事業。

改善公益組織治理狀況的思考

針對目前公益組織治理的現狀，《中國第三部門觀察報告（2012）》對于公益組織的治理建立了一個三層面模型（見右表）。模型基于公益組織的利益相關者而建立，把對公益組織的治理狀況分為“公益組織——公益部門——社會”三個層面。對應這三個層面分別有內部治理、行業自律和外部治理。無論哪類治理，治理的原則都是共同的，包括參與、公平、平等、互動、信息對稱、透明、持續、效率。追求結果，追求效率，使公益組織以正確的方式追求正確的目標，這才是治理的真正意義所在。

為了讓公益組織能夠更好的、最大化的為公共利益服務，《中國第三部門觀察報告（2012）》認為公益組織應從以下三個方面進行努力。

公益組織的內部治理最重要的問題是如何建立一個真正能夠代表社會利益的理事會，使之能夠在公益組織內部的治理過程中發揮實質作用。并且，要使公益組織的治理能夠擁有相對于政府、企業、海外、業務主管單位等的獨立性。此外，還應該完善理事會的監管制度，普遍建立監事會，真正發揮監事會的監督作用。

從行業自律來看，最重要的問題是使行業自律宣言和標準真正發揮作用。公益組織需要通過會議、論壇、網絡、雜志等媒介建立公益組織內部的協商機制，形成關于“公益組織善治”的共識。還應該建立領域內具有同情心、責任感、人道主義、利他主義精神的理想目標，在信奉自己價值觀和道德原則的同時，還應該把這些推廣到所有的利益相關者。另外，發展專門用于公益組織身份鑒定和誠信評估的專門項目和機構，通過他們實施共同的道德規范并監督執行情況。這類項目和機構也是發展行業文化、建立行業自律機制的重要力量。為此，需要全國性的組織推行道德規范的鑒定和發展，也需要廣泛的國際合作。

從外部治理來看，需要建立一套能夠激發社會廣泛參與的機制。目前外部治理雖然凸顯，但還遠遠不夠，同時外部治理也需要體現專業，不能因為無知而毀壞公益組織的聲譽。公益組織不僅應獲得法律承認，至少還要獲得捐贈者的支持，乃至所有相關利益者的支持。公益組織必須關注自己的社會合法性。為此，公益組織自身也必須提高透明度，開放政策過程，擴大外界的參與度，使利益相關者真正參與到重要決策程序之中，共同履行責任和義務。所有人堅持不懈、緊密合作、嚴格監督，這樣才能促使和保證公益組織及整個領域的健康發展。

在關注硬制度的同時，我們更應該關注軟制度。要建立整個社會廣泛參與的機制還需要意識的覺醒，包括問責的理念、權利和責任的覺醒，這些意識的覺醒可以直接引導公眾的行為。目前來看，最緊迫的任務就是樹立良好的價值觀、道德規范、行為準則。這些東西是無形的，但卻是最重要的，也是最有力的！行動的能力，不僅至個人的行動能力，還包括支撐公眾行動的一套機制，如專業知識、人才、媒體、司法系統等。這些要素互為補充，共同推進公益組織的有效治理。這就是公益組織善治的內涵，也是迎接公益新時代必須面對的問題和必須要做的事。