論改革年代中國政府能力轉型發展

項冶

摘要： 政府能力是解釋政府有效性的關鍵。動態的組織能力觀點為透視改革年代中國政府能力轉型發展和理解中國政府有效性提供了新的視角。對中國國家建構的歷史路徑、中國政府能力基礎的轉換和中國政府運行慣例進行分析，旨在揭示中國政府能力轉型發展的過程和動力機制。

關鍵詞： 政府能力； 組織能力； 中國道路； 能力陷阱； 國家建構

中圖分類號： D035文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0032-04

改革開放三十多年來中國經濟持續高速增長、政治社會秩序相對穩定，造就了“中國奇跡”，也帶來了諸多爭議，[1]還進一步引起了關于中國模式和中國道路的大爭論。一個重要的事實是，中國改革開放是在強政府主導下開啟和展開的，這使得任何對“中國奇跡”問題的有力解釋，都必須以中國政府能力和有效性為前提。而政府能力又是政府有效性的中心問題。因為有效政府是政府能力、國家意志與歷史情境互動的結果。亨廷頓指出：“有效的政府就是有能力的政府。有能力的政府以強大的、能適應的、有內聚力的政治體制為基礎。”[2] 因此，對政府能力形成的研究對理解中國體制和中國道路的成功有著重要意義。

為了解釋中國政府能力形成的動力機制，必須采用動態分析框架，透視中國國家建構過程。筆者通過對中國國家建構的歷史路徑、中國政府能力基礎的轉換和中國政府組織慣例的分析，以透視改革年代中國政府能力的轉型發展。

一、有效政府、政府能力和組織能力

自上個世紀八九十年代以來，隨著發展行政向行政發展的潮流轉變，[3]政府有效性和政府能力日益受到重視。1997年世界銀行報告指出：“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的。”[4] 世行報告提出政府能力是“有效地承擔和促進集體行動的能力”，并將政府能力作為有效政府建設的核心內容。金太軍列舉了三種常見的政府能力定義，一是結構功能的視角，二是政策能力視角，三是國家能力視角。[5]上世紀90年代以來，中國學者日益關注政府能力建設問題，胡鞍鋼、王紹光、辛向陽、施雪華、張成福、張國慶、金太軍、汪永成等對中國政府能力進行了一系列研究。[6][7]近年來不少學者關注政府效能和職能轉變等問題，對政府能力發展又有新的探討。一個值得注意的細節是，《現代漢語詞典》“能力”一詞釋義為“能勝任某項任務的主觀條件”，而英文中capability一詞與表示技能勝任力的competence和表示容量潛力的capacity不同，隱含有發展的意思。[8] 或許正是因為這種微妙的概念差異，導致迄今國內研究仍偏重對中國政府能力的結構功能分析。

世行報告認為，各國政府擁有不同起源，其能力特點是高度差異和不斷變化的。變動的世界已經使得政府組織能力轉型發展成為一個重要問題。但整合政府能力轉型發展需要一種動態的理論框架。以斯考切波（Theda Skocpol）為代表的組織現實主義學派提出了一種動態視角。該學派興起于上世紀70年代末，在現代國家能力的歷史形成的比較歷史研究中，提出國家的相對自主性、國家能力的強弱和國家機構不平衡發展等議題，產生了很大反響。[9]90年代以來，經濟學領域也出現了動態的組織能力觀點。它整合了資源觀點（Resource-Based View， RBV）、組織慣例（Routines）、組織學習與組織知識理論等理論范疇，著眼動態環境中組織持續競爭力的形成。[10]其代表人物Teece （1997）等將動態組織能力定義為“整合、構建和重置公司內外部能力，以適應快速的環境變化的能力”，并為此提出了包括過程、地位和路徑的分析框架。[11]與此同時，動態能力也成為當代政治經濟學的前沿問題。悉尼大學的琳達·維斯教授提出“轉型能力”（transformative capacity）概念，用以概括政府“協調產業轉型應對不斷變化的國際競爭環境的能力”，通過論證東亞國家的轉型能力反駁國家衰亡論。[12]1盡管上述三種動態研究焦點有異，但在重視歷史路徑、資源變遷、制度調整及整合分析等方面，卻呈現了高度的一致性。

美國學者邁克爾·曼指出，各國政府在具體的政策領域能力的差異是因為國家能力是在歷史發展路徑中凝結（crystalization）而成的。[12]16以此為起點，筆者借助動態組織能力的觀點，集中探討中國國家建構的歷史路徑，中國政府能力基礎的轉換，中國政府運行的慣例和動態能力的形成，以透視改革年代中國政府的能力變遷。

三、中國國家建構的歷史路徑：革命型強政府的起源

改革年代中國強政府能力源自長期軍事政治競爭帶來的組織變革。孟子有“生于憂患，死于安樂”的國家興亡論。現代政治經濟學也認為，近代民族國家產生于戰爭，強國家是軍事競爭的結果。米格代爾在《強社會與弱國家》一書中，曾按照社會控制的總量和分布為軸，將抗日時期的中國列為弱國家和弱社會的代表。

但在該書結論中，米格代爾卻將1949年以后的中國列入“十分罕見”的強國家，并以中國為例說明強國家形成的必要條件（打亂社會）和充分條件（外部機會、內戰、獨立官僚、出色領導）。[13]27，281對于中國國家能力的這一轉變，其他學者從組織變革的視角給出了更深入的解釋。斯考切波指出，雖然國民黨和共產黨建立基礎相似，面臨變革軍事體制的相似挑戰，并同樣選擇了列寧式的政黨和革命路線，但關鍵就在政府能力上出現了巨大差別。這主要是由于中國共產黨被迫轉入農村與農民結盟，并在國軍和日軍的間歇性壓力中抓住政治機會，進而通過整風運動和土地改革滲透農村基層社會，構建起了強大的組織動員能力。她強調，經濟遺產、戰略環境，特別是中共奪權過程中積累的政治能力，決定了50年代以后中國新制度的發展路徑。[14]史學家黃仁宇也從大歷史視角更加概括地指出，中國革命的使命是將中國社會的組織法則從農業原則變為工商原則，國民黨通過北伐和抗戰重建了上層機構，而共產黨通過土地革命重建基層控制，是中國現代國家建構的理性化過程中兩個前后相繼的重要環節。[15]

國家建構的革命路徑深刻影響了中國政府能力的形成。（1）革命年代激烈的內外部競爭催生了毛澤東這樣的強人領袖和一批擅長動員、斗爭和改造的革命型軍政干部，奠定了中國政府能力的內核。整風運動是這一能力定型的關鍵時期，意識形態改造、高層權力的集中、干部下基層和政府介入基層生產，合作化運動等一系列組織變革，為黨和政府依靠“群眾路線”進行集體政治動員和斗爭改造的基本模式奠定了干部儲備和組織慣例。但動員改造和政治斗爭型的政府能力卻是一種“專用性”很高的“剛性”能力。史學家高華指出，贏得革命勝利的斗爭模式，正是解放后造成革命悲劇的原因。[16] （2）黨對政府和社會全面滲透，成為中國體制的突出特征。列寧式政黨組織模式本來就是強有力的，延安時代不僅使黨形成對政府組織的完全控制，而且將這種控制力滲透到基層社會。（3）由根據地模式帶來分權協調模式。工農武裝割據和大區制是清末以來將地方分權傾向的延伸。鄧小平也強調“我們軍隊在歷史上曾經有過許多山頭，那是由于長期處在分散的農村游擊戰爭環境而自然形成的。”毛澤東試圖通過思想整風和改革大區制等多種方式來克服山頭主義，但中國軍政體系中始終存在強大的地方分權和山頭傾向。（4）“政治化官僚機構”形成普遍的政治依附。中國共產黨掃蕩了一切舊權威并在建國后取締了舊式的社會組織。無論在政府之內，還是國家社會關系中，官員、農民、群眾、城市單位和社會組織只能依附于“組織”，同時社群之間高度分割，形成“蜂窩狀結構”。（5）通過民族解放和意識形態構建積聚了強大合法性資源。新民主主義革命不僅扭轉了二百年來中華民族的地位和命運，而且明顯提升了人民的政治權利和生活，更成功構建了馬列主義民族化的意識形態和烏托邦理想。正是這種雄厚的合法性積累，使改革年代的中國政府歷經動蕩仍持有足夠權威以推動改革。

總的來看，革命年代中國政府能力的特征可以概括為革命型的強政府，即以政治軍事斗爭為主要功能，以革命干部為核心資源，以動員斗爭、學習改造為慣例的組織能力。

四、中國政府能力基礎和特征的轉換：三次轉型

《漢書》記載，漢初名臣陸賈有一次批評漢高祖重武輕文，說，“馬上得之，寧可以馬上治乎？”[17] 陸賈的問題實質就是政權轉型的問題，而文官系統的重建又是其中的關鍵。馬克斯·韋伯認為，革命的功用歸根結底就是加強官僚統治，特別地，如果革命促成了國家對經濟領域的完全控制，國家的官僚化就屬于必然的事情。[15]343-344強國家的突出特征是更集權、更官僚化和更自主。政治學家都注意到新中國模仿蘇聯建立了一個極為強大的官僚制政府，但不容忽視的是，中國國家建構的理性化和官僚化進程很快就遭受到重大挫折并陷入停滯。

（一）第一次轉型：從革命斗爭型政府轉向經濟發展型政府

改革年代中國政府能力有三次明顯的轉型，第一次是從革命斗爭型轉向經濟發展型政府的轉變。這是對上世紀五六十年代政府轉型失敗的補課。雖然早在解放前的黨內斗爭和社會運動之中，革命型政府的能力局限已經初步顯現，但是新中國的戰略環境卻進一步強化斗爭模式。在與中美、中印、中蘇和中越之間的國際沖突中，中國雖然鞏固了大國地位，政治經濟體制卻更加蘇聯化和軍事化，對運動型的政府能力也更加依賴。[18]進入60年代，內部矛盾的激化很快使得這種能力的局限性完全暴露出來。國家建設亟需大量吸納知識精英和借重技術官僚，但這一理性化進程卻使得黨所依重的來自農村基層的、革命型精英面臨技術理性權威的挑戰。面對政策的失誤和權威的流失，毛澤東轉而回到依靠革命型精英和通過群眾動員和政治斗爭以消除政治威脅的方法，這使得治國理政的種種政策分歧被不斷轉化為階級斗爭和敵我矛盾。蘇聯技術理性路線被“命令經濟”和“斗爭模式”壓倒，民主人士、知識精英和技術官僚日益邊緣化，其結果必然是政策壓力的增大和內部分歧的進一步發展，斗爭型組織慣例的進一步自我強化，陷入政治斗爭型能力依賴的陷阱。從依靠集體動員的方式搞經濟，到通過自下而上階級斗爭鞏固領導權，長達一兩代人的“能力陷阱”，嚴重拖累了國家構建的理性化進程，付出了經濟凋敝、社會混亂和行政癱瘓的慘痛代價。

上世紀70年代末，國內的嚴重危機和領導群體更替，加上中美建交和戰略環境的改善，為中國政府轉型帶來了寶貴的政治機會。隨著以鄧小平為首的黨的第二代領導集體執政，一批財經技術官僚也步入領導崗位，經濟問題在國家決策中地位快速上升，由此中國政府啟動了革命斗爭型能力向經濟發展型能力的成功轉變。在這次轉型當中，鄧小平采取了和平、迅速而有效的人力資源策略來克服革命型政府的能力僵化，即通過加快官員流轉來實現組織知識和能力的更新。李稻葵指出，中共推動經濟發展動力不是政治自由化而是對官僚制的重大改革。在內部是通過大規模的“贖買型”強制退休制度和財政分權，從外部則允許官員下海。[16] 除此之外，鄧小平還通過裁軍和重視輕工業等戰略調整，改變了中國政府資源的投向。在改革開放的同時，鄧小平重申四項基本原則，大力推動政治和政府活動的制度化和法制化，逐步推行黨政分開、政企分開，開啟了對政府角色、政府邊界和政府運行有關的一系列組織慣例的變革。改革年代中國政府能力的第一次成功轉型是全面而又極為深刻的，不僅突破了革命斗爭型的能力陷阱，而且為經濟發展型政府能力建設夯實了基礎。

（二）第二次能力發展：從經濟發展型政府轉向行政發展型政府轉變

改革年代中國政府能力的第二次戰略轉型是由經濟發展型政府向行政發展型政府的轉變。上世紀90年代初，以江澤民為核心的黨的第三代領導集體執政，一方面冷戰結束，國際環境進一步緩和，中國改革開放和經濟建設獲得了顯著成就；另一方面蘇東巨變和“八九風波”使得中國體制的合法性和可持續性問題變得異常突出。在意識形態和制度合法性流失的情況下，中國政府迫切需要繼續強化政績合法性，提升制度合法化能力，同時維穩能力也日益成為黨和政府的工作重點。鄧小平指出，中國要出問題，還是在黨內。因此第三代領導集體以強烈的危機感，將擴大政權基礎和執政能力建設放在了關鍵位置。正是在加快發展和鞏固合法性這兩種戰略需求的推動下，中國政府啟動了從經濟發展型向行政發展型政府能力的轉型。

在“三個代表理論”指引下，中國共產黨通過吸納新精英參政，加快了向執政黨的轉型，擴大了政權基礎。針對政府龐大低效、腐敗蔓延、中地財政能力失衡等突出問題，政府自身建設問題受到黨和政府的高度重視。第三代領導集體按照轉變職能、精兵簡政、權責一致和依法治國的方針，通過治理整頓、深化改革，在腐敗治理、機構改革、財政體制、國企改革、決策民主、基層自治等方面，進一步加快政府改革。如果說，經濟發展型政府能力形成是第二代領導集體對文革反思后的大膽探索，那么行政發展型的政府能力建設則有著更加明確的“中國特色社會主義”理論指導和世界性的政府改革潮流背景，形成了漸進的增量改革模式，即在保持政治控制的基礎上，強化經濟發展型能力，增加行政發展能力。

（三）第三次能力發展：從經濟和行政發展型政府向科學發展型政府轉變

改革年代中國政府能力的第三次戰略轉型是由經濟和行政發展型政府向科學發展型政府的拓展。以胡錦濤為核心的黨的第四代領導集體面對鞏固執政基礎，解決經濟社會發展不平衡、不可持續等歷史課題，提出科學發展觀和和諧社會的重要指導思想。科學發展觀強調協調發展、均衡發展、全面發展和可持續發展，中國政府能力建設的目標多元化是其題中之義。在科學發展觀指導下，中國政府明確了自己的四大職能：宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務，進一步確立了創建法治政府、責任政府、服務型政府、陽光政府、廉潔政府和效能政府等轉型目標。由此開啟了加快政府職能轉變，構建科學發展型政府的新階段。

從組織能力變遷的視角來看，中國政府能力目標體系的多元化也離不開歷史路徑發展、資源稟賦變化、政府體制的改革和戰略情境選擇。從歷史路徑看，中國政府能力目標的多元化既是對鄧小平四個現代化目標和分步走戰略的延伸，也是政府能力建設增量模式的再拓展，更是集體領導的決策體制完善的結果。從政府資源稟賦的變化看，上世紀90年代加強政府執政基礎的建設，提升了黨和政府的主流文化影響力、合法化能力和維穩能力。連續二十年的經濟繁榮和中央財政增長，為扭轉教育、醫療、國企、社保等公共福利下降和提升政府的社會管理和公共服務能力積累了物質基礎。高壓反腐態勢，持續不斷的法制建設、政府機構和體制改革使得新世紀中國政府行政范圍有所調整，權力運行更加規范，政府合法性得到很大提升。從問題的積累看，經濟模式的不可持續、社會發展的不平衡、意識形態控制力的弱化和政治不穩定因素的增加，也使得中國政府必須在公共服務、科技創新、文化復興和社會管控等方面積極尋求新突破。科學發展型政府將公共服務、社會管理和文化創新與經濟轉型一起納入發展行政的目標體系中來，并提出堅持中國道路，創建包括生態文明的五個文明，這已經超越了經濟和行政發展型政府的目標框架，充分證明中國政府能力轉型發展已經從自發形成、學習探索邁向與時俱進的自覺創新和戰略建構階段。

四、中國政府動態組織能力的形成

中國政府能力轉型發展是中國國家建構過程的一個重要方面。現代國家的復雜的政府能力是在歷史進程中分階段地逐步建設起來的，有其內在邏輯。如果將馬斯洛的需求層次理論放大為國家建構的發展階段論，可以清晰地發現，中國政府能力轉型發展與中國政府在不同歷史階段追求生存發展的組織需求層次十分吻合。沿著政治軍事斗爭能力、經濟發展能力、組織變革能力和綜合發展能力的臺階，中國政府能力轉型發展走出了一條增量轉型和復雜化的完整軌跡。雖然每個階段都存在多種目標，但主要的優先目標呈現為明顯的層次疊加和遞進關系，越到高級階段，資源基礎越豐厚，整合資源自我調整的動態組織能力的特征越突出，組織能力建設的戰略自覺性也越明顯。每一階段的能力對于國家發展都是十分重要的，前一階段的能力往往成為后一階段能力建設的基礎。與中國起點大致相似甚至更好的發展中大國印度，由于國家建構過程缺乏大規模長期戰爭的洗禮，其國家建構的集權水平和政府能力遠遠落后于中國，不僅在地緣沖突中遭遇了軍事失敗，而且仿效西方建立起來的現代民主制度，也由于政府有效性不足而陷入效率低下的困局，難以改變經濟社會發展長期滯后和貧富懸殊的局面。反思中國政府能力的三次轉型發展，人們也會認識到如果不能抓住政治機會，推動重大改革，突破能力剛性的約束，也會阻礙國家建構的理性化進程和政府能力轉型發展。

如果說隨著中國政府能力的發展轉型，不同的戰略環境和發展階段提供了外部的問題情境和政治機會，“舉國體制”和稟賦變遷提供了強大的歷史起點和資源支撐，那么民主集中制、組織學習改造、分權傾向等體制機制則構成了中國政府獨特的組織慣例（Routine），三者一同構建了中國政府動態能力。組織慣例是指制度規范、重復的行為和特定的認知傾向等，它具有路徑依賴和群體特征，有利于促進組織效能和組織學習。組織慣例應用到政府層面就是政府的行為規范和運行機制。[20]民主集中制是中國政府的戰略調整能力的基礎。中國政府強大的戰略決策能力受益于改革年代不斷優化的民主科學決策制度，而戰略執行力則受益于高度一元化的領導，黨對政府強有力的政治控制與官員高度的政治依附。中國政府組織改造的專長和出色的學習糾錯能力是多重原因塑成的。中國古代高度重視官員素養和政策學習，中國共產黨繼承了這一傳統，高度重視黨員培養。中國共產黨初始形態是馬克思主義學會，中國紅色政權一開始就是一個學習型的組織，中國道路是在學習蘇聯模式下起步的，這是中國政府學習型組織的第二個淵源。中國革命和建設的曲折前進則是紅色政權不斷進行組織改造和反思能力的第三個淵源。大規模制度化的政策學習和交流，加快了組織知識的更新，也是一種組織內控手段，確保了各級政府與中央高度協調一致。革命年代形成的重視提拔年輕知識干部的傳統，經過上世紀80年代的干部斷層得到了恢復和制度化。地方分權的傾向，也經過財政體制變革等制度固定下來，賦予了行政條塊充分的激勵和自主性。正是上述組織慣例，使得中國政府表現出強大的制度彈性和組織活力，能力的轉型發展。

五、結論

20世紀西方行政國家和福利國家發展表明，政府職能的擴張和復雜化是工業化社會的必然。近二十年來，從新自由主義和“政府退卻”到“重新管制”和新干預主義的鐘擺運動則進一步證明，變動世界中的政府必須具備快速調整的動態能力。透過動態組織能力的視角審視中國國家建構的理性化進程，本文揭示了中國政府強能力的形成與三次轉型的內在邏輯。筆者強調提出建設動態政府能力，發現和克服能力剛性，避免能力陷阱，就必須增加對政府能力建設的戰略自覺，抓住戰略機遇，堅持有利于科學民主決策和組織變革的體制機制，加快干部隊伍等資源基礎積累和轉換，精心設計改革策略，不斷增加制度彈性和組織活力，有次序、有重點地推動政府能力的科學發展。

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[責任編輯、校對：任山慶]